ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1027/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1027/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin încheierea din ședință din data de

23 martie 2005 pronunțată în dosarul nr. 292/2005, Judecătoria Buftea a dispus

trimiterea la Curtea de Apel București a cauzei privind soluționarea excepției

de nelegalitate a pct. 121 din Anexa nr. 35 a H.G. nr. 930/2002 invocată de

pârâții S.A., M.G.C. și B.I. și suspendarea judecății până la soluționarea

irevocabilă a excepției de nelegalitate.

Prin sentința civilă nr. 749 din 13

martie 2007, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a luat act de cererea de renunțare la judecata excepției de

nelegalitate formulată de pârâții S.A. și M.G.C.

A admis excepția lipsei calității

procesuale pasive a SC P.I. SA în ceea ce privește soluționarea excepției de nelegalitate.

A admis cererea formulată de B.I. și cererea de intervenție în interes propriu

formulată de I.I. în contradictoriu cu SC M. SRL, G.S., C.N.A.F.P., Consiliul

Local al Comunei Snagov și Guvernul României și a constatat nelegalitatea

poziției 121 din Anexa 35 a H.G. nr. 930/2002.

A respins cererea de intervenție în

interesul pârâtului Guvernul României formulată de Ministerul Administrației și

Internelor.

Pentru a dispune astfel, prima instanță a

reținut, în esență, următoarele:

Cu privire la excepția calității

procesuale pasive a SC P.I. SA a constatat că din moment ce Judecătoria Buftea

a admis această excepție, considerând că SC P.I. SA nu se identifică în cadrul

subiectelor pasive ale raportului de drept civil dedus judecății, nu poate figura

în calitate de pârâtă nici la soluționarea excepției de nelegalitate.

A apreciat că are prioritate principiul

disponibilității, fiind admisibilă cererea de renunțare la soluționarea

excepției de nelegalitate formulată de pârâții S.A. și M.G.C.

A constatat că H.G. nr. 930/2002 este

nelegală întrucât se bazează pe Hotărârea Consiliului Local al Comunei Snagov

nr. 35/1999 care a fost anulată în totalitate de instanța de judecată și a fost

emisă fără respectarea Legilor nr. 213/1998 și nr. 33/1994, includerea drumului

în proprietatea comunei Snagov făcându-se fără a exista dovada dreptului de

proprietate.

Totodată, instanța de fond a reținut că

H.G. nr. 930/2002 a fost emisă cu încălcarea dreptului de proprietate privată

al numitului B.I. și al numiților S.A., M.G.C. și G.S., și că Anexa nr. 35

poziția 121 din hotărâre indică un „drum vicinal”, astfel că drumul DE 906 nu

corespunde nici ca denumire, nici ca amplasament și nici ca suprafață cu

terenul menționat în contractele de vânzare-cumpărare depuse la dosar.

Împotriva acestei sentințe au declarat

recurs pârâții SC M. SRL SRL Balotești, Consiliul Local al comunei Snagov și

Guvernul României, precum și intervenientul Ministerul Administrației și

Internelor.

În motivarea recursului, pârâta SC M. SRL

Balotești a arătat că Anexa nr. 35 a H.G. nr. 930/2002 a fost refăcută, în

inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Snagov,

regăsindu-se și drumul DE 906, la poziția 121 și că pârâtul B.I. nu a dovedit

că ar deține titlu de proprietate cu privire la acest drum.

Recurentul-intervenient Ministerul

Administrației și Internelor a arătat, în cuprinsul motivelor de recurs, faptul

că excepția de nelegalitate admisă prin sentința civilă recurată este

inadmisibilă, deoarece Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu se

poate aplica actelor administrative emise înainte de adoptarea acesteia, pentru

că s-ar încălca principiul neretroactivității legii.

Pe fondul cauzei, recurentul-intervenient

a apreciat că sentința civilă atacată este nelegală și netemeinică deoarece nu

menționează ce dispoziții ale Legii nr. 213/1998 și ale Legii nr. 33/1994 a

încălcat H.G. nr. 930/2002 a cărei nelegalitate a constatat-o, această hotărâre

având doar efectul de delimitare a proprietății publice de proprietatea privată

a unităților administrativ teritoriale.

În motivarea recursului său, Guvernul

României a menționat că în mod greșit instanța de fond nu a sesizat

inadmisibilitatea acțiunii, că H.G. nr. 930/2002 a fost emisă în aplicarea unor

acte normative de nivel superior și că nu este de natură să producă vătămări

vreunui drept întrucât nu creează și nu modifică raporturi juridice.

S-a mai arătat că punerea în discuție a

titlurilor de proprietate a bunurilor în litigiu nu este de competența

instanței de contencios administrativ și că în condițiile existenței unor probe

contradictorii privind existența sau inexistența drumului, ar fi fost necesară

administrarea unor probe suplimentare, cum ar fi o expertiză topometrică.

Recurentul Consiliul Local al Comunei Snagov

a criticat hotărârea atacată, apreciind că actul dedus judecății ar fi fost

interpretat în mod eronat de prima instanță întrucât drumul de exploatare nr. 906

se află în Anexa nr. 35 a H.G. nr. 930/2002 și că pârâții nu au dovedit dreptul

lor de proprietate cu privire la terenul în litigiu.

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant S.A.

a solicitat respingerea, ca neîntemeiate, a recursurilor declarate în cauză.

A arătat că excepția de nelegalitate a

H.G. nr. 930/2002 este admisibilă în virtutea principiului aplicațiunii

imediate a legii procesual civile mai noi și că Guvernul României a emis actul

administrativ cu încălcarea dreptului de proprietate al reclamanților, care a

fost supus formelor legale de publicitate imobiliară.

A mai arătat că recursul declarat de SC

M. SRL este nemotivat și urmează a fi anulat pentru acest motiv.

La termenul din 16 ianuarie 2008, Înalta

Curte, din oficiu, a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 4 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și a art. II alin. (2) din

Legea nr. 262/ 2007, iar prin încheierea din 12 martie 2008 a fost sesizată

Curtea Constituțională pentru soluționarea acestei excepții.

Prin Decizia nr. 874 din 10 iulie 2008,

Curtea Constituțională a respins excepția invocată.

Examinând actele și lucrările dosarului

din perspectiva motivelor de recurs invocate de recurenți și din oficiu, Înalta

Curte reține următoarele:

Hotărârea de Guvern nr. 930/2002 privind

atestarea domeniului public al județului Ilfov, precum și al municipiilor,

orașelor și comunelor din județul Ilfov este, prin conținutul său, un act

administrativ individual-determinat, întrucât se referă la regimul juridic al

unor bunuri individual determinate și la subiecte de drept, unități

administrativ-teritoriale, determinate, dispozițiile sale neavând un caracter

general și impersonal.

Data publicării acestei hotărâri de

guvern, 16 septembrie 2002, în M. Of. nr. 682 bis, este anterioară intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel că legalitatea acestei hotărâri poate fi

analizată numai prin mijloacele juridice și în cadrul juridic existent la data

adoptării sale, iar nu în cadrul unei instituții juridice create ulterior,

respectiv excepția de nelegalitate prevăzută de art.4 din Legea nr. 554/2004.

Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1)

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost

modificat prin Legea nr. 262/2007 (text de lege ce constituie temeiul de drept

al excepției invocate) „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter

individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în

cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții

interesate”, iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007,

„Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative

unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma

sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la

dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Curtea Constituțională prin Decizia nr. 425

din 10 aprilie 2008 și nr. 426 din 10 aprilie 2008 a reținut și ea că

dispozițiile sus-menționate sunt constituționale în raport de prevederile art. 1,

alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21,

art. 23 și art. 44 din Legea fundamentală.

Cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1),

din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a dispozițiilor

art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007, reprezentând temeiul de

drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat însă că

judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul

art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala

prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la

care România este parte (cum este cazul Convenției Europene), iar pe de altă

parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la

compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările

și jurisprudența comunitare.

În acest sens, judecătorul național, în

calitate de prim judecător al C.E.D.O., are obligația de a „asigura efectul

deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de

orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să

aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (C.E.D.O., hotărârea din 26

aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr.71525/01,

&103, în M.Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007).

Curtea de Justiție de la Luxemburg, cu

privire la rolul ce revine judecătorului național în calitate de prim judecător

comunitar, a reținut și ea că „este de competența instanței naționale să

asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând,

în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală, privind

dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune

în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției

încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor

fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca

interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13

martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C – 385/06).

Raportându-se așadar la C.E.D.O., la

practica C.E.D.O. (blocul de convenționalitate) precum și la reglementările

comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va

înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările

și completările ulterioare care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea

incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale

cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,

reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale

convenționale și comunitare a căror respectare asigură exercițiul real al

drepturilor fundamentale ale omului.

În măsura în care permit cenzurarea

legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile susmenționate din Legea

contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat

de art. 6 din C.E.D.O. și în practica C.E.D.O., precum și art. 47 din Carta

drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse

„principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea

articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale

statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra

României, & 39).

Este de reținut și faptul că sub aspectul

posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, C.E.D.O. a reținut că

posibilitatea de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească

irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (C.E.D.O.,

Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, &

62, în M.Of. nr. 414 din 31 august 200), în opinia separată la această hotărâre

precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre

definitivă, obligatorie și executată…. trebuie considerată ca o înfrângere a

dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.

Argumentele C.E.D.O. expuse în speța

citată, sunt valabile și în prezenta speță, validitatea lor fiind susținută de

similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească

definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil emis de către

autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de

legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Jurisprudența Curții de Justiție de la

Luxemburg este constantă și unitară, în ceea ce privește posibilitatea de

invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor

comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o

acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită

pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune

caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în

instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală

a excepției de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995

punctul 15 și următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe

(C-239/1999, punctul 28 și următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni

și alții (C-346/03 și C-529/03 punctele 30 și următoarele) etc.

Ca o consecință a celor expuse, în

aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată,

prin raportare la principiile amintite mai sus, la C.E.D.O. și la Carta

drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O.

și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura în speță

aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 astfel cum a

fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și ale art. II alin. (2) teza finală din

Legea nr. 262/ 2006, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter

individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, H.G. nr. 946/1999

a cărei legalitate se contestă pe calea excepției de nelegalitate.

În subsidiar, analizând inclusiv motivele

de recurs ce țin de fondul sentinței atacate, Înalta Curte constată că deși s-a

reținut nelegalitatea hotărârii de guvern, nu s-au indicat prevederile legale

sau constituționale din Legea nr. 213/1998, Legea nr. 33/1994 și Constituția

României, care ar fi fost încălcate și, totodată, instanța de fond și-a depășit

competența, analizând valabilitatea titlului statului asupra unor bunuri,

problemă ce este de competența instanței de drept civil.

Pentru considerentele menționate, cu

referire la art. 304 pct. 9 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursurile sunt fondate, sentința atacată fiind netemeinică și

nelegală, dispunându-se modificarea acesteia, în sensul respingerii excepției

de nelegalitate ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâții SC

M. SRL Balotești, Consiliul Local al Comunei Snagov și Guvernul României și

intervenientul Ministerul Administrației și Internelor (fost Ministerul

Internelor și Reformei Administrative) împotriva sentinței civile nr. 749 din

13 martie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată, în

sensul că respinge, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a pct. 121 din

Anexa 35 a H.G. nr. 930/2002 formulată de B.I. și cererea de intervenție în

interes propriu formulată de intervenientul I.I., în contradictoriu cu SC M. SRL

Balotești, G.S. și Agenția Domeniilor Statului (succesoare a Companiei

Naționale de Administrare a Fondului Piscicol) Consiliul Local al Comunei

Snagov și Guvernul României.

Admite cererea de intervenție în

interesul pârâtului, Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul

Administrației și Internelor.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25

februarie 2009.