ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2430/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei. Soluția primei instanțe. 1.1 Primul Ciclu procesual Prin acțiunea înregistrată la 21 septembrie 2005 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative, Inspectoratul General al Politiei Române - Direcția de Ordine Publică, Direcția Generală de Poliție a Municipiului București și Serviciul Român de Informații, anularea actului nr. 378.771 din 12 aprilie 2005, constatarea refuzului de emitere a avizului S.R.I. și obligarea pârâților la emiterea licenței de funcționare a societății, în temeiul Legii nr. 333/2003 și H.G.

nr. 1010/2004. În motivarea acțiunii reclamanta a arătat că prin adresa nr. 378.771/2005 I.G.P.R., Direcția de Ordine Publică i-a comunicat faptul că nu poate să-i acorde licență de funcționare întrucât nu a obținut avizul S.R.I., iar în urma procedurii administrative prealabile efectuate pârâții și-au menținut refuzul de emitere a licenței de funcționare. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a invocat și excepția de nelegalilate a prevederilor art. 3 din H.G. nr. 1010/2004, în raport de dispozițiile Legii nr. 333/2003, arătând că prin normele metodologice s-a creat în mod nejustificat posibilitatea ca S.R.I. să nu-și motiveze refuzul de acordare a avizului. Reclamanta a mai arătat că nu se încadrează în dispozițiile legale privitoare la siguranța națională, nu există motive pentru a se considera că aduce atingere siguranței naționale și a solicitat să se constate că refuzul S.R.I.

de a emite avizul și refuzul D.G.M.P.B. de a emite licența de funcționare sunt nelegale. În ședința publică de la 14 decembrie 2005 prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții M.I.R.A. și D.G.M.P.B. a constatat că aceștia nu au calitate procesuală în cauză și a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Serviciul Român de Informații. La termenul de judecată din 14 aprilie 2006 instanța a respins excepția de nelegalilate a H.G. nr. 1010/2004 ca neîntemeiată, iar prin Decizia nr. 1679 din 10 mai 2006 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost respins recursul declarat de SC A. SA București împotriva încheierii respective, ca nefondat.

La termenul din 6 iunie 2007 instanța, din oficiu, a invocat excepția inadmisibilității capătului de cerere privind constatarea nelegalității refuzului S.R.I. de a emite avizul în raport cu dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 20 din Legea nr. 182/2002. iar reclamanta a solicitat suspendarea soluționării cauzei în temeiul art. 244 alin. (1) C. proc. civ. Prin sentința civilă nr. 1780 din 20 iunie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă cererea de suspendare a cauzei. Totodată instanța a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind constatarea nelegalității refuzului de emitere a avizului de către pârâtul S.R.I., respingând acest capăt de cerere.

Celelalte capete de cerere au fost respinse ca neîntemeiate. Pentru a pronunța această hotărâre instanța a reținut, în esență, că în speță nu se impune suspendarea, întrucât nu există o altă judecată cu privire la un drept de care atârnă dezlegarea pricinii. În ceea ce privește excepția invocată, instanța a apreciat că refuzul nemotivat de acordare a avizului de către S.R.I., deși este act administrativ asimilat potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, acesta, în raport cu prevederea art. 5 alin. (2) din același act normativ, nu poate fi atacat în contencios administrativ, întrucât Legea nr. 182/2002, lege organică, prevede o altă procedură judiciară pentru modificarea sau desființarea acestuia.

Instanța a mai reținut că adresa nr. 378.771/2005 a fost emisă de I.G.P.R. în mod legal în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, legea condiționând acordarea licenței de existența avizului S.R.I., ce în speță nu a fost obținut. Față de faptul că reclamanta nu a parcurs procedura prevăzută de Legea nr. 182/2002 cu privire la refuzul S.R.I. de acordare a avizului, instanța a respins și celelalte capete de cerere ca neîntemeiate. Prin decizia nr. 2458 din 13 iunie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a casat sentința nr. 1780 din 20 iunie 2007 a Curții de Apel București și a trimis cauza spre rejudecare la aceiași instanță.

Pentru a hotărî astfel, Înalta Curte a reținut, în esență, faptul că actul nr. 378.771 din 12 aprilie 2005, prin care intimatul-pârât I.G.P.R. i-a comunicat recurentei-reclamante că „nu se acordă licență de funcționare", cu motivarea că „nu s-a obținut avizul S.R.I." îndeplinește toate condițiile cerute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi considerat act administrativ, în schimb, avizul prealabil al S.R.I. are natura juridică a unui aviz conform, întrucât emitentul licenței de funcționare este obligat, potrivit legii, să îl solicite S.R.I. și să țină seama de opinia exprimată la soluționarea cererii formulate de societatea specializată de pază și protecție.

În aceste condiții, a reținut Înalta Curte, cererea de chemare în judecată avea ca și petit principal anularea actului administrativ, în timp ce legalitatea avizului conform trebuia examinată în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, astfel încât, chiar dacă raportul de interdependență dintre avizul negativ al S.R.I. și actul administrativ prin care s-a soluționat cererea recurentei-reclamante a fost corect sesizat de curtea de apel, dezlegarea dată nu poate fi acceptată. A mai reținut Instanța Supremă, faptul că prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente speței, întrucât avizul negativ al Serviciului Român de Informații (sau „refuzul S.R.I. de a emite aviz favorabil”) nu este act administrativ.

Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate nu este o lege organică, fiindcă nu reglementează vreunul din domeniile indicate la art. 73 alin. (3) din Constituție și, în plus, acest act normativ nu prevede o altă procedură judiciară pentru desființarea avizului conform în discuție sau pentru obligarea S.R.I. la emiterea unui aviz favorabil. Faptul că în litigiul de față intimatul-pârât S.R.I. a invocat în apărare. între altele, și dispozițiile Legii nr. 182/2002 pentru a justifica nemotivarea refuzului său nu este de natură a o obliga pe recurentă să obțină, pe cale separată, declasificarea pretinselor informații cărora li s-ar ti atribuit un nivel sau altul de secretizare, ci dimpotrivă, creează în sarcina S.R.I., conform art. l169 C. civ., obligația de a convinge instanța de judecată de justețea apărării sale.

Dreptul la un proces echitabil în sensul art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului presupune un echilibru în plan procesual, care, în speță, nu a existat fiindcă intimatul S.R.I. a refuzat să prezinte dovezi care să justifice soluția pe care a adoptat-o. A mai constatat instanța că, deși formal părțile au avut posibilitatea să pună concluzii pe toate capetele de cerere, totuși, în raport de modul în care acestea au fost calificate ca fiind principal și accesorii recurentei-reclamante nu i s-a dat posibilitatea de a fi apărată corespunzător. 1.2. Al doilea ciclu procesual Rejudecând cauza după casare, Curtea de Apel București, prin sentința civilă nr. 1099 din 17 martie 2009, a admis acțiunea formulată de reclamanta SC A. SA și a obligat pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române să emită licența de funcționare reclamantei, conform Legii nr. 333/2003.

Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reținut în esență, faptul că pârâtul S.R.I. nu a dovedit, în condițiile legii, justețea refuzului de acordare a avizului cerut de lege, pârâtul confundând în opinia instanței, posibilitatea legală de a nu-și motiva refuzul acordării (justificată de un interes public major) cu obligația procesuală de a-și dovedi afirmațiile. Instanța a apreciat astfel, că dincolo de faptul că datorită specificului activității pe care o desfășoară, pârâtul nu poate produce probe directe, acesta are însă libertatea de a aprecia asupra mijloacelor prin care să convingă instanța de realitatea afirmațiilor sale, altele decât simpla menționare a unor acte normative. Pornind de la acest fapt, și văzând că refuzul de emitere a licenței este fundamentat exclusiv pe lipsa avizului S.R.I., curtea a constatat că acțiunea reclamantei este întemeiată, obligând pârâtul I.G.P.R.

să emită licența de funcționare solicitată de reclamantă. 2. Recursurile promovate în cauză Împotriva acestei sentințe în termen legal au declarat recurs recurenții-pârâți Inspectoratul General al Poliției Române, Ministerul Administrației și Internelor și Serviciul Român de Informații. 2.1 Recursul declarat de Inspectoratul General al Poliției Române (I.G.P.R.) Printr-un prim motiv de recurs, pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române critică hotărârea instanței de fond, susținând depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, prin aceea că, obligând la emiterea licenței de funcționare instanța de fond s-a subrogat în atribuțiile autorității administrative Serviciul Român de Informații și s-a pronunțat cu privire la temeinicia și legalitatea unui aviz.

S-a mai arătat că potrivit art. 20 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, privind paza obiectivelor, bunurilor, valorile și protecția persoanelor, cu modificări, se prevede expres necesitatea avizului S.R.I., prealabil, și condițiile de acordare ale licenței de funcționare, care în cazul neacordării de către S.R.I., nu se motivează când se fundamentează pe date ce privesc siguranța națională a României. Recurentul a mai învederat că acordarea acestui aviz de către instanța de judecată naște imposibilitatea ca pe viitor S.R.I. să-și exercite atribuțiile legale pe linia siguranței naționale, în sensul că acesta nu mai poate retrage avizul, dacă se impune, conform art. 20 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 333/2003.

Prin al doilea motiv de recurs s-a arătat că h otărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât instanța a obligat I.G.P.R. la emiterea licenței de funcționare, deși singurul motiv de respingere a licențierii este neacordarea avizului favorabil de către S.R.I. Recurentul consideră că instanța s-a pronunțat cu aplicarea greșită a legii deoarece acest motiv a subzistat la data 12 aprilie 2005, când s-a analizat situația acestei societăți comerciale. La momentul emiterii licenței trebuie, pe lângă acest aviz, să se îndeplinească și alte condiții prevăzute de art. 20 din Legea nr. 313/2003 și art. 2 din Anexa 1 - Normele metodologice privind eliberarea, reînnoirea, suspendarea și anularea licențelor de funcționare pentru societățile specializate de pază și protecție, avizarea conducătorilor și atestarea agenților de pază, aprobată prin H.G.

nr. 1010/2004, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, în opinia recurentei, soluția corectă în această cauză era obligarea instituției recurente la reanalizarea motivelor de licențiere, având în vedere obligația S.R.I. de a emite un aviz favorabil. 2.2. Recursul declarat de Ministerul Administrației și Internelor (M.A.I.) În opinia acestui recurent hotărârea primei instanței este greșită întrucât acțiunea a fost admisă în contradictoriu și cu pârâtul M.A.I., fără a se ține seama de această autoritate nu are calitate procesuală pasivă în cauză. Actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat a fost emis de pârâtul I.G.P.R., unitate care are personalitate juridică și deplină competență în legătură cu obiectul judecății.

S-a mai arătat că, de altfel, soluția instanței vizează numai obligarea I.G.P.R. la emiterea licenței , fără a motiva necesitatea admiterii acțiunii și în contradictoriu cu pârâtul M.A.I. 2.3. Recursul declarat de Serviciul Român de Informații (S.R.I.) A fost invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu referire la art. 304 1 C. proc. civ., susținându-se greșita aplicare și interpretare a legii pentru următoarele considerente și solicitându-se modificarea hotărârii în sensul respingerii acțiunii reclamantei. Pe calea prezentului recurs se menționează faptul că restrângerea unui drept, în temeiul H.G. nr. 1010/2004 prin nemotivarea avizului în situația în care acesta se întemeiază pe date și informații ce privesc securitatea națională este în deplină concordanță cu obligațiile asumate de România prin actele internaționale la care este parte, precum si cu normele constituționale în materie.

În acest sens, recurenta a menționat că în doctrina și jurisprudența CEDO s-a statuat în mod constant că nedivulgarea unor elemente ale dosarului este compatibilă cu dreptul la un proces echitabil în condițiile în care unele probe pot să nu fie comunicate apărării din rațiuni de interes public, întrucât dreptul la informație nu este unul absolut. Astfel, în orice procedură penală pot exista interese contrare, cum ar fi protejarea securității naționale sau nevoia de a apăra martori, de a păstra secretul unor metode și tehnici de investigare a infracțiunii, care trebuie să fie opuse dreptului la apărare al învinuitului (cazul Rowe and Davis vs. United Kingdom, 16 februarie 2000). În speță, dată fiind natura și modul lor de emitere, transmitere sau păstrare, s-a afirmat că este incontestabil că informațiile conținute în documentele în discuție se înscriu în această categorie.

În consecință, recurenta a precizat că este unanim împărtășită opinia conform căreia, interesul unui individ nu poate prima în fața interesului public, al ordinii publice și securității naționale. De altfel, chiar Constituția României prevede posibilitatea restrângerii unor drepturi - pentru rațiuni legate de apărarea securității naționale.

S-au făcut referiri și la decizia Curții Constituționale, nr. 407 din 07 octombrie 2004 prin care s-a reținut, cu trimitere la Decizia Plenului Curții nr. 1 din 8 februarie 1994, că "este de competența exclusivă a legiuitorului de a institui regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești", precum și că "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, regulile speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și modalitățile a instituite de lege ". În fine, recurenta a mai arătat că prin jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în legătură cu aplicarea art. 6 al CEDO se recunoaște în mod expres faptul că restricționarea accesului la anumite probe ale dosarului poate fi justificată de interesul apărării securității naționale.

Mai mult, în ipoteza în care probele administrate în dosar constituie informații clasificate secret de stat, dispozițiile din Constituție privind garanțiile unui proces echitabil trebuie interpretate prin coroborare cu dispozițiile constituționale privind dreptul la informare. 3. Considerentele și soluția instanței de recurs Înalta Curte, examinând sentința atacată în raport de toate criticile formulate, față de apărările cuprinse în întâmpinări precum și potrivit art. 304 1 C. proc. civ., apreciază că recursurile sunt întemeiate, în sensul și în limitele în continuare arătate, pentru argumentele ce succed, antrenând ca o consecință a admiterii acestora, potrivit art. 312 C. proc. civ., modificarea numai în parte a acțiunii reclamantei-intimate.

Din cuprinsul documentației depuse la dosar pe parcursul ciclurilor procesuale, Înalta Curte reține, ca o împrejurare necontestată, că prin actul nr. 378.771 din 12 aprilie 2005, emis de Ministerul Administrației și Internelor - Inspectoratul General al Poliției Române, s-a comunicat societății reclamante, restituirea documentației înaintate în vederea licențierii pentru desfășurarea activității în domeniul pazei obiectivelor, bunurilor, valorilor și protecției persoanelor, întrucât nu se acordă licență în situația în care nu s-a obținut avizul Serviciul Român de Informații, raportat la prevederile art. 3 Anexa 1 a H.G. nr. 1010/2004. Instanța de fond, rejudecând cauza după casarea cu trimitere, urmare a Deciziei Î.C.C.J.

nr. 2458 din 13 iunie 2008, reținând refuzul recurentului Inspectoratul General al Poliției Române de emitere a licenței fundamentat exclusiv pe lipsa avizului Serviciului Român de Informații, a obligat această autoritate să emită licența de funcționare a reclamantei, conform Legii nr. 333/2003.

Raportat la capetele de cerere ale acțiunii reclamantei intimate, la modalitatea la care prima instanță, în rejudecare, s-a pronunțat numai în ceea ce privește emiterea licenței, apreciind totuși în considerentele hotărârii asupra nemotivării refuzului Serviciului Român de Informații de emitere a avizului prealabil, și față de prevederile legale incidente, respectiv cele ale art. 20 alin. (2) și (3) din Legea nr. 333/2003, Înalta Curte apreciază că este întemeiată critica formulată de recurentul Inspectoratul General al Poliției Române în sensul că au fost ignorate și neanalizate toate celelalte condiții ce se impun a fi examinate în vederea acordării sau neacordării licenței. În adevăr, adresa eliberată la data de 12 aprilie 2005 de către Inspectoratul General al Poliției Române, calificată cu putere de lucru judecat ca îndeplinind condițiile unui act administrativ (decizia Î.C.C.J.

nr. 2458 din 13 iunie 2008), nu conține nici un fel de referire la îndeplinirea sau neîndeplinirea cerințelor legale impuse de norma legală indicată, făcând o lapidară referire numai la avizul negativ al Serviciului Român de Informații, care nu este decât un aviz conform, prealabil, cum de asemenea a statuat deja anterior Înalta Curte. Din această perspectivă rezultă însă, cu evidență, că autoritatea competentă Inspectoratul General al Poliției Române nu a examinat practic cererea reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii cerințelor legale prevăzute expres în art. 20 alin. (3) lit. a)-f), astfel că prima instanță nu putea asuma automat îndeplinirea acestora, mai cu seamă că aceste aspecte nici nu au fost puse în discuția părților.

În plus, constatarea nelegalității adresei în discuție, emisă în anul 2005 nu poate echivala cu îndeplinirea cerințelor legale pe care autoritatea competentă, respectiv Inspectoratul General al Poliției Române se impune a le verifica și reanaliza la momentul prezent, al executării hotărârii judecătorești. Este așadar întemeiat recursul Inspectoratului General al Poliției Române și în același sens sunt întemeiate și criticile recurentului Serviciul Român de Informații, în sensul că se impune reluarea procedurii de examinare și analizare de către autoritatea administrativă competentă, în conformitate cu atribuțiile ce i-au fost conferite de lege, a îndeplinirii cerințelor art. 20 alin. (2) și (3) din Legea nr. 333/2003.

În sensul celor deja stabilite în cauză, procedura administrativă urmează a fi reluată integral, înțelegându-se prin aceasta că autoritatea recurentă va solicita recurentului Serviciul Român de Informații emiterea avizului prealabil, motivat, în condițiile respectării legislației aplicabile dar și a jurisprudenței CEDO respectiv în așa fel încât să se poată distinge între un refuz justificat de a aviza o activitate prevăzută de lege și o conduită arbitrară, direct prejudiciabilă și care scapă oricărei cenzuri și verificări de legalitate. În concluzie, se vor admite recursurile declarate în limitele și în sensul sus arătat și în consecință, în temeiul art. 312 C. proc. civ. se va modifica sentința atacată cu consecința admiterii numai în parte a acțiunii formulate de societatea reclamantă A. S.A.

București, va fi obligat așadar recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliției Române să reexamineze cererea de eliberare a licenței de funcționare a reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii tuturor condițiilor impuse de Legea nr. 333/2003, republicată, cu modificări. Cum în temeiul acestui act normativ competențele de examinare și de eliberare a licențelor sunt prevăzute numai în sarcina Inspectoratului General al Poliției Române, Înalta Curte reține că este pe deplin întemeiat recursul formulat de recurentul Ministerul Administrației și Internelor, exclusiv pe acest aspect, astfel că față de această autoritate se va respinge acțiunea reclamantei ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Față de toate aspectele mai sus arătate, se vor admite așadar recursurile declarate în sensul menționat în temeiul art. 312 C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Inspectoratul General al Poliției Române, Ministerul Administrației și Internelor și Serviciul Român de Informații împotriva sentinței nr. 1099 din 17 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că admite în parte acțiunea formulată de S.C. A. S.A. București în contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliției Române și Serviciul Român de Informații. Obligă pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române să reexamineze cererea de eliberare a licenței de funcționare a reclamantei conform Legii nr. 333/2003 sub aspectul îndeplinirii tuturor condițiilor impuse de lege.

Respinge acțiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu Ministerul Administrației și Internelor ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 mai 2010.