ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2430/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2430/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2005)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

1.

Circumstanțele cauzei. Soluția primei instanțe.

1.1 Primul

Ciclu procesual

Prin

acțiunea înregistrată la 21 septembrie 2005 pe rolul Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SA a solicitat,

în contradictoriu cu pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative,

Inspectoratul General al Politiei Române - Direcția de Ordine Publică, Direcția

Generală de Poliție a Municipiului București și Serviciul Român de Informații,

anularea actului nr. 378.771 din 12 aprilie 2005, constatarea refuzului de

emitere a avizului S.R.I. și obligarea pârâților la emiterea licenței de

funcționare a societății, în temeiul Legii nr. 333/2003 și H.G. nr. 1010/2004.

În

motivarea acțiunii reclamanta a arătat că prin adresa nr. 378.771/2005 I.G.P.R.,

Direcția de Ordine Publică i-a comunicat faptul că nu poate să-i acorde licență

de funcționare întrucât nu a obținut avizul S.R.I., iar în urma procedurii

administrative prealabile efectuate pârâții și-au menținut refuzul de emitere a

licenței de funcționare.

Prin

cererea de chemare în judecată, reclamanta a invocat și excepția de

nelegalilate a prevederilor art. 3 din H.G. nr. 1010/2004, în raport de

dispozițiile Legii nr. 333/2003, arătând că prin normele metodologice s-a creat

în mod nejustificat posibilitatea ca S.R.I. să nu-și motiveze refuzul de

acordare a avizului.

Reclamanta

a mai arătat că nu se încadrează în dispozițiile legale privitoare la siguranța

națională, nu există motive pentru a se considera că aduce atingere siguranței

naționale și a solicitat să se constate că refuzul S.R.I. de a emite avizul și

refuzul D.G.M.P.B. de a emite licența de funcționare sunt nelegale.

În

ședința publică de la 14 decembrie 2005 prima instanță a admis excepția lipsei

calității

procesuale pasive invocată de

pârâții M.I.R.A. și D.G.M.P.B. a constatat că aceștia nu au

calitate

procesuală în cauză și a respins

excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Serviciul Român

de Informații.

La

termenul de judecată din 14 aprilie 2006 instanța a respins excepția de

nelegalilate a H.G. nr. 1010/2004 ca neîntemeiată, iar prin Decizia nr. 1679

din 10 mai 2006 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios

administrativ și fiscal, a fost respins recursul declarat de SC A. SA București

împotriva încheierii respective, ca nefondat.

La

termenul din 6 iunie 2007 instanța, din oficiu, a invocat excepția

inadmisibilității capătului de cerere privind constatarea nelegalității

refuzului S.R.I. de a emite avizul în raport cu dispozițiile art. 5 alin. (2)

din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 20 din Legea nr. 182/2002. iar

reclamanta a solicitat suspendarea soluționării cauzei în temeiul art. 244 alin.

(1) C. proc. civ.

Prin

sentința civilă nr. 1780 din 20 iunie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă cererea de

suspendare a cauzei. Totodată instanța a admis excepția inadmisibilității

capătului de cerere privind constatarea nelegalității refuzului de emitere a

avizului de către pârâtul S.R.I., respingând acest capăt de cerere. Celelalte

capete de cerere au fost respinse ca neîntemeiate.

Pentru

a pronunța această hotărâre instanța a reținut, în esență, că în speță nu se

impune suspendarea, întrucât nu există o altă judecată cu privire la un drept

de care atârnă dezlegarea

pricinii.

În

ceea ce privește excepția invocată, instanța a apreciat că refuzul nemotivat de

acordare a avizului de către S.R.I., deși este act administrativ asimilat

potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, acesta, în raport cu

prevederea art. 5 alin. (2) din același act normativ, nu poate fi atacat în

contencios administrativ, întrucât Legea nr. 182/2002, lege organică, prevede o

altă procedură judiciară pentru modificarea sau desființarea acestuia.

Instanța

a mai reținut că adresa nr. 378.771/2005 a fost emisă de I.G.P.R. în mod legal

în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, legea

condiționând acordarea licenței de existența avizului S.R.I., ce în speță nu a

fost obținut.

Față

de faptul că reclamanta nu a parcurs procedura prevăzută de Legea nr. 182/2002

cu privire la refuzul S.R.I. de acordare a avizului, instanța a respins și

celelalte capete de cerere ca neîntemeiate.

Prin

decizia nr. 2458 din 13 iunie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția

contencios administrativ și fiscal, a casat sentința nr. 1780 din 20 iunie 2007 a Curții de Apel București și a trimis cauza spre rejudecare la aceiași instanță.

Pentru

a hotărî astfel, Înalta Curte a reținut, în esență, faptul că actul nr. 378.771

din 12

aprilie

2005, prin care

intimatul-pârât I.G.P.R. i-a comunicat recurentei-reclamante că „nu se acordă

licență de funcționare", cu motivarea că „nu s-a obținut avizul S.R.I."

îndeplinește toate condițiile cerute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004

pentru a fi considerat act administrativ, în schimb, avizul prealabil al S.R.I.

are natura juridică a unui aviz conform, întrucât emitentul licenței de

funcționare este obligat, potrivit legii, să îl solicite S.R.I. și să țină

seama de opinia exprimată la soluționarea cererii formulate de societatea

specializată de pază și protecție.

În

aceste condiții, a reținut Înalta Curte, cererea de chemare în judecată avea ca

și petit principal anularea actului administrativ, în timp ce legalitatea

avizului conform trebuia examinată în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea

nr. 554/2004, astfel încât, chiar dacă raportul de interdependență dintre

avizul negativ al S.R.I. și actul administrativ prin care s-a soluționat

cererea recurentei-reclamante a fost corect sesizat de curtea de apel,

dezlegarea dată nu poate fi acceptată.

A mai

reținut Instanța Supremă, faptul că prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

nu sunt incidente speței, întrucât avizul negativ al Serviciului Român de

Informații (sau „refuzul S.R.I. de a emite aviz favorabil”) nu este act

administrativ. Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate

nu este o lege organică, fiindcă nu reglementează vreunul din domeniile

indicate la art. 73 alin. (3) din Constituție și, în plus, acest act normativ

nu prevede o altă procedură judiciară pentru desființarea avizului conform în

discuție sau pentru obligarea S.R.I. la emiterea unui aviz favorabil.

Faptul

că în litigiul de față intimatul-pârât S.R.I. a invocat în apărare. între

altele, și dispozițiile Legii nr. 182/2002 pentru a justifica nemotivarea

refuzului său nu este de natură a o obliga pe recurentă să obțină, pe cale

separată, declasificarea pretinselor informații cărora li s-ar ti atribuit un

nivel sau altul de secretizare, ci dimpotrivă, creează în sarcina S.R.I.,

conform art. l169 C. civ., obligația de a convinge instanța de judecată de

justețea apărării sale. Dreptul la un proces echitabil în sensul art.6 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului presupune un echilibru în plan

procesual, care, în speță, nu a existat fiindcă intimatul S.R.I. a refuzat să

prezinte dovezi care să justifice soluția pe care a adoptat-o.

A mai

constatat instanța că, deși formal părțile au avut posibilitatea să pună

concluzii pe toate capetele de cerere, totuși, în raport de modul în care

acestea au fost calificate ca fiind principal și accesorii

recurentei-reclamante nu i s-a dat posibilitatea de a fi apărată corespunzător.

1.2.

Al doilea ciclu procesual

Rejudecând

cauza după casare, Curtea de Apel București, prin sentința civilă nr. 1099 din

17 martie 2009, a admis acțiunea formulată de reclamanta SC A. SA și a obligat

pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române să emită licența de funcționare

reclamantei, conform Legii nr. 333/2003.

Pentru

a hotărî astfel, curtea de apel a reținut în esență, faptul că pârâtul S.R.I.

nu a dovedit, în condițiile legii, justețea refuzului de acordare a avizului

cerut de lege, pârâtul confundând în opinia instanței, posibilitatea legală de

a nu-și motiva refuzul acordării (justificată de un interes public major) cu

obligația procesuală de a-și dovedi afirmațiile.

Instanța

a apreciat astfel, că dincolo de faptul că datorită specificului activității pe

care o desfășoară, pârâtul nu poate produce probe directe, acesta are însă

libertatea de a aprecia asupra mijloacelor prin care să convingă instanța de

realitatea afirmațiilor sale, altele decât simpla menționare a unor acte

normative. Pornind de la acest fapt, și văzând că refuzul de emitere a licenței

este fundamentat exclusiv pe lipsa avizului S.R.I., curtea a constatat că

acțiunea reclamantei este întemeiată, obligând pârâtul I.G.P.R. să emită

licența de funcționare solicitată de reclamantă.

2.

Recursurile promovate în cauză

Împotriva

acestei sentințe în termen legal au declarat recurs recurenții-pârâți Inspectoratul

General al Poliției Române, Ministerul Administrației și Internelor și

Serviciul Român de Informații.

2.1

Recursul declarat de Inspectoratul General al Poliției Române (I.G.P.R.)

Printr-un

prim motiv de recurs, pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române critică hotărârea

instanței de fond, susținând depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, prin

aceea că, obligând la emiterea licenței de funcționare instanța de fond s-a

subrogat în atribuțiile autorității administrative Serviciul Român de

Informații și s-a pronunțat cu privire la temeinicia și legalitatea unui aviz.

S-a

mai arătat că potrivit art. 20 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, privind paza

obiectivelor, bunurilor, valorile și protecția persoanelor, cu modificări, se prevede

expres necesitatea avizului S.R.I., prealabil, și condițiile de acordare ale

licenței de funcționare, care în cazul neacordării de către S.R.I., nu se motivează

când se fundamentează pe date ce privesc siguranța națională a României.

Recurentul

a mai învederat că acordarea acestui aviz de către instanța de judecată naște

imposibilitatea ca pe viitor S.R.I. să-și exercite atribuțiile legale pe linia

siguranței naționale, în sensul că acesta nu mai poate retrage avizul, dacă se

impune, conform art. 20 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 333/2003.

Prin

al doilea motiv de recurs s-a arătat că h

otărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea greșită a

legii, întrucât

instanța a obligat I.G.P.R. la emiterea licenței de funcționare, deși singurul

motiv de respingere a licențierii este neacordarea avizului favorabil de către

S.R.I.

Recurentul

consideră că instanța s-a pronunțat cu aplicarea greșită a legii deoarece acest

motiv a subzistat la data 12 aprilie 2005, când s-a analizat situația acestei societăți

comerciale. La momentul emiterii licenței trebuie, pe lângă acest aviz, să se

îndeplinească și alte condiții prevăzute de art. 20 din Legea nr. 313/2003 și

art. 2 din Anexa 1 - Normele metodologice privind eliberarea, reînnoirea,

suspendarea și anularea licențelor de funcționare pentru societățile

specializate de pază și protecție, avizarea conducătorilor și atestarea

agenților de pază, aprobată prin H.G. nr. 1010/2004, cu modificările și

completările ulterioare.

Astfel,

în opinia recurentei, soluția corectă în această cauză era obligarea

instituției recurente la reanalizarea motivelor de licențiere, având în vedere

obligația S.R.I. de a emite un aviz favorabil.

2.2.

Recursul declarat de Ministerul Administrației și Internelor (M.A.I.)

În opinia

acestui recurent hotărârea primei instanței este greșită întrucât acțiunea a

fost admisă în contradictoriu și cu pârâtul M.A.I., fără a se ține seama de această

autoritate nu are calitate procesuală pasivă în cauză.

Actul

administrativ a cărui anulare s-a solicitat a fost emis de pârâtul I.G.P.R.,

unitate care are personalitate juridică și deplină competență în legătură cu obiectul

judecății.

S-a

mai arătat că, de altfel, soluția instanței vizează numai obligarea I.G.P.R. la

emiterea licenței , fără a motiva necesitatea admiterii acțiunii și în contradictoriu

cu pârâtul M.A.I.

2.3. Recursul

declarat de Serviciul Român de Informații (S.R.I.)

A

fost invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

cu referire la art. 304

1

C. proc. civ., susținându-se greșita

aplicare și interpretare a legii pentru următoarele considerente și solicitându-se

modificarea hotărârii în sensul respingerii acțiunii reclamantei.

Pe

calea prezentului recurs se menționează faptul că restrângerea unui drept, în

temeiul H.G. nr. 1010/2004 prin nemotivarea avizului în situația în care acesta

se întemeiază pe date și informații ce privesc securitatea națională este în

deplină concordanță cu obligațiile asumate de România prin actele

internaționale la care este parte, precum si cu normele constituționale în

materie.

În

acest sens, recurenta a menționat că în doctrina și jurisprudența CEDO s-a

statuat în mod constant că nedivulgarea unor elemente ale dosarului este

compatibilă cu dreptul la un proces echitabil în condițiile în care unele probe

pot să nu fie comunicate apărării din rațiuni de interes public, întrucât

dreptul la informație nu este unul absolut. Astfel, în orice procedură penală

pot exista interese contrare, cum ar fi protejarea securității naționale sau

nevoia de a apăra martori, de a păstra secretul unor metode și tehnici de

investigare a infracțiunii, care trebuie să fie opuse dreptului la apărare al

învinuitului (cazul Rowe and Davis vs. United Kingdom, 16 februarie 2000).

În

speță, dată fiind natura și modul lor de emitere, transmitere sau păstrare, s-a

afirmat că este incontestabil că informațiile conținute în documentele în

discuție se înscriu în această categorie.

În

consecință, recurenta a precizat că este unanim împărtășită opinia conform

căreia, interesul unui individ nu poate prima în fața interesului public, al

ordinii publice și securității naționale.

De

altfel, chiar Constituția României prevede posibilitatea restrângerii unor

drepturi - pentru rațiuni legate de apărarea securității naționale.

S-au

făcut referiri și la decizia Curții Constituționale, nr. 407 din 07 octombrie 2004

prin care s-a reținut, cu trimitere la Decizia Plenului Curții nr. 1 din 8 februarie 1994, că "este de competența exclusivă a

legiuitorului de a institui regulile de desfășurare a procesului în fața

instanțelor judecătorești", precum și că "legiuitorul poate institui,

în considerarea unor situații deosebite, regulile speciale de procedură, ca și modalitățile

de exercitare a drepturilor procedurale principiul liberului acces la justiție

presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste

proceduri, în formele și modalitățile a instituite de lege ".

În

fine, recurenta a mai arătat că prin jurisprudența Curții Europene a

Drepturilor Omului în legătură cu aplicarea art. 6 al CEDO se recunoaște în mod

expres faptul că restricționarea accesului la anumite probe ale dosarului poate

fi justificată de interesul apărării securității naționale.

Mai

mult, în ipoteza în care probele administrate în dosar constituie informații

clasificate secret de stat, dispozițiile din Constituție privind garanțiile

unui proces echitabil trebuie interpretate prin coroborare cu dispozițiile

constituționale privind dreptul la informare.

3.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Înalta

Curte, examinând sentința atacată în raport de toate criticile formulate, față

de apărările cuprinse în întâmpinări precum și potrivit art. 304

1

C.

proc. civ., apreciază că recursurile sunt întemeiate, în sensul și în limitele în

continuare arătate, pentru argumentele ce succed, antrenând ca o consecință a

admiterii acestora, potrivit art. 312 C. proc. civ., modificarea numai în parte

a acțiunii reclamantei-intimate.

Din

cuprinsul documentației depuse la dosar pe parcursul ciclurilor procesuale,

Înalta Curte reține, ca o împrejurare necontestată, că prin actul nr. 378.771

din 12 aprilie 2005, emis de Ministerul Administrației și Internelor -

Inspectoratul General al Poliției Române, s-a comunicat societății reclamante,

restituirea documentației înaintate în vederea licențierii pentru desfășurarea

activității în domeniul pazei obiectivelor, bunurilor, valorilor și protecției

persoanelor, întrucât nu se acordă licență în situația în care nu s-a obținut

avizul Serviciul Român de Informații, raportat la prevederile art. 3 Anexa 1 a H.G. nr. 1010/2004.

Instanța

de fond, rejudecând cauza după casarea cu trimitere, urmare a Deciziei Î.C.C.J.

nr. 2458 din 13 iunie 2008, reținând refuzul recurentului Inspectoratul General

al Poliției Române de emitere a licenței fundamentat exclusiv pe lipsa avizului

Serviciului Român de Informații, a obligat această autoritate să emită licența

de funcționare a reclamantei, conform Legii nr. 333/2003.

Raportat

la capetele de cerere ale acțiunii reclamantei intimate, la modalitatea la care

prima instanță, în rejudecare, s-a pronunțat numai în ceea ce privește emiterea

licenței, apreciind totuși în considerentele hotărârii asupra nemotivării refuzului

Serviciului Român de Informații de emitere a avizului prealabil, și față de

prevederile legale incidente, respectiv cele ale art. 20 alin. (2) și (3) din

Legea nr. 333/2003, Înalta Curte apreciază că este întemeiată critica formulată

de recurentul Inspectoratul General al Poliției Române în sensul că au fost ignorate

și neanalizate toate celelalte condiții ce se impun a fi examinate în vederea acordării

sau neacordării licenței.

În

adevăr, adresa eliberată la data de 12 aprilie 2005 de către Inspectoratul

General al Poliției Române, calificată cu putere de lucru judecat ca îndeplinind

condițiile unui act administrativ (decizia Î.C.C.J. nr. 2458 din 13 iunie 2008),

nu conține nici un fel de referire la îndeplinirea sau neîndeplinirea cerințelor

legale impuse de norma legală indicată, făcând o lapidară referire numai la avizul

negativ al Serviciului Român de Informații, care nu este decât un aviz conform,

prealabil, cum de asemenea a statuat deja anterior Înalta Curte.

Din

această perspectivă rezultă însă, cu evidență, că autoritatea competentă

Inspectoratul General al Poliției Române nu a examinat practic cererea

reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii cerințelor legale prevăzute expres

în art. 20 alin. (3) lit. a)-f), astfel că prima instanță nu putea asuma

automat îndeplinirea acestora, mai cu seamă că aceste aspecte nici nu au fost

puse în discuția părților. În plus, constatarea nelegalității adresei în

discuție, emisă în anul 2005 nu poate echivala cu îndeplinirea cerințelor legale

pe care autoritatea competentă, respectiv Inspectoratul General al Poliției

Române se impune a le verifica și reanaliza la momentul prezent, al executării hotărârii

judecătorești.

Este

așadar întemeiat recursul Inspectoratului General al Poliției Române și în

același sens sunt întemeiate și criticile recurentului Serviciul Român de

Informații, în sensul că se impune reluarea procedurii de examinare și

analizare de către autoritatea administrativă competentă, în conformitate cu atribuțiile

ce i-au fost conferite de lege, a îndeplinirii cerințelor art. 20 alin. (2) și (3)

din Legea nr. 333/2003.

În

sensul celor deja stabilite în cauză, procedura administrativă urmează a fi

reluată integral, înțelegându-se prin aceasta că autoritatea recurentă va

solicita recurentului Serviciul Român de Informații emiterea avizului

prealabil, motivat, în condițiile respectării legislației aplicabile dar și a

jurisprudenței CEDO respectiv în așa fel încât să se poată distinge între un

refuz justificat de a aviza o activitate prevăzută de lege și o conduită

arbitrară, direct prejudiciabilă și care scapă oricărei cenzuri și verificări de

legalitate.

În

concluzie, se vor admite recursurile declarate în limitele și în sensul sus

arătat și în consecință, în temeiul art. 312 C. proc. civ. se va modifica

sentința atacată cu consecința admiterii numai în parte a acțiunii formulate de

societatea reclamantă A. S.A. București, va fi obligat așadar recurentul-pârât Inspectoratul

General al Poliției Române să reexamineze cererea de eliberare a licenței de

funcționare a reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii tuturor

condițiilor impuse de Legea nr. 333/2003, republicată, cu modificări.

Cum în

temeiul acestui act normativ competențele de examinare și de eliberare a

licențelor sunt prevăzute numai în sarcina Inspectoratului General al Poliției

Române, Înalta Curte reține că este pe deplin întemeiat recursul formulat de recurentul

Ministerul Administrației și Internelor, exclusiv pe acest aspect, astfel că

față de această autoritate se va respinge acțiunea reclamantei ca fiind îndreptată

împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Față

de toate aspectele mai sus arătate, se vor admite așadar recursurile declarate

în sensul menționat în temeiul art. 312 C. proc. civ., cu referire la art. 304

pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursurile declarate de Inspectoratul General al Poliției Române, Ministerul Administrației

și Internelor și Serviciul Român de Informații împotriva sentinței nr. 1099 din

17 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că admite în

parte acțiunea formulată de S.C. A. S.A. București în contradictoriu cu Inspectoratul

General al Poliției Române și Serviciul Român de Informații.

Obligă pârâtul Inspectoratul General al Poliției

Române să reexamineze cererea de eliberare a licenței de funcționare a reclamantei

conform Legii nr. 333/2003 sub aspectul îndeplinirii tuturor condițiilor impuse

de lege.

Respinge acțiunea reclamantei formulată în

contradictoriu cu Ministerul Administrației și Internelor ca fiind formulată

împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 mai

2010.