ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2300/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2300/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții SC

A.V.P. SRL București și A.C., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General

al Poliției Române - Direcția Poliției de Ordine Publică, Serviciul Român de Informații,

Guvernul României au solicitat instanței de contencios administrativ anularea actului

administrativ din 24 mai 2006, constatarea nelegalității refuzului de emitere a

avizului de către Serviciul Român de informații precum și obligarea pârâților la

emiterea licenței de funcționare, în temeiul Legii nr. 333/2003 și a H.G. nr. 1010/2004.

Totodată, reclamanții

au invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1010/2004.

În cauză, Ministerul Internelor

și Reformei administrative a formulat cerere de intervenție.

Prin sentința civilă

nr. 2471 pronunțată în data de 11 octombrie 2007, Curtea de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate

și acțiunea principală ca neîntemeiate.

Înalta Curte de Casație

și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 4126

din data de 18 noiembrie 2008, a casat sentința și a trimis cauza spre rejudecare,

reținând, în esență, că refuzul Serviciului Român de Informații de a emite avizul

se sustrage absolut și indiscutabil controlului de legalitate în contenciosul administrativ.

A mai reținut Înalta Curte

că atitudinea autorităților pârâte, indiferent de natura activității și de atribuțiile

lor, de a se sustrage de la controlul de legalitate al instanței, este vădit neconstituțională

și nelegală.

În raport cu considerentele

expuse mai sus, Înalta Curte a dispus ca în rejudecare, instanța de fond să solicite

pârâtei Serviciul Român de Informații să prezinte motivele refuzului de a emite

avizul, după declasificarea documentelor ce conțin aceste informații.

După casare, Curtea a

făcut aplicarea prevederilor art. 315 C. proc. civ. și a solicitat pârâtei Serviciul

Român de Informații să declasifice actele care au stat la baza refuzului de emitere

a avizului necesar în procedura autorizării reclamantei în temeiul Legii nr. 333/2003.

Curtea de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3508 pronunțată

în data de 27 octombrie 2009, a admis acțiunea formulată de reclamanții SC

A.V.P. SRL București, și A.C., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General

al Poliției Române - Direcția Poliției de Ordine Publică, Serviciul Român de Informații,

Guvernul României și intervenientul Ministerul Administrației și Internelor și,

pe cale de consecință, a obligat pârâții să emită licența de funcționare a reclamantei,

conform Legii nr. 333/2003.

Pentru a se pronunța astfel,

prima instanță, a reținut, în esență, așa cum reiese din considerentele hotărârii,

următoarele:

Reclamanta a deținut inițial

licență de funcționare, în temeiul Legii nr. 333/2003, privind paza obiectivelor,

bunurilor, valorilor și protecția persoanelor, iar la data de 31 ianuarie 2006 întregul

pachet de părți sociale a fost preluat de reclamantul A.C..

Prin adresa din 24 mai

2006 Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția Poliției de Ordine Publică

a comunicat reclamantei că Serviciul Român de Informații nu avizează funcționarea

societății în noua structură.

Instanța a constat că

pârâtul Serviciul Român de Informații confundă posibilitatea legală de a nu-și motiva

refuzul avizării (justificată de un interes public major), cu obligația procesuală

de a-și dovedi afirmațiile.

Desigur că, având în vedere

specificul activității pe care o desfășoară, pârâtul nu poate produce probe directe,

însă are libertatea de a aprecia asupra mijloacelor prin care să convingă instanța

de realitatea afirmațiilor sale, altele decât simpla menționare a unor acte normative.

În caz contrar, instanța de judecată nu poate distinge între refuzul justificat

de a aviza o activitate potențial subversivă și o conduită arbitrară, nejustificată,

de natură a prejudicia interesele unei persoane și prin urmare nu-și poate exercita

controlul prevăzut de lege.

Astfel, instanța a constat

că refuzul pârâtei de a declasifica documentele sau cel puțin de a furniza indicii

cu privire la temeinicia și legalitatea refuzului de emitere a avizului, conduc

indubitabil la concluzia că acest refuz este exprimat cu exces de putere.

Împotriva acestei sentințe,în

termen legal, au declarat recurs pârâții Inspectoratul General al Poliției Române

- Direcția Poliției de Ordine Publică, Serviciul Român de Informații și Guvernul

României.

În motivarea recursului

Guvernul României a arătat, în esență, următoarele:

Prin sentința civilă

nr. 3508 din 27 octombrie 2009, instanța de fond, a admis acțiunea formulată de

reclamanții SC A.V.P. SRL București și A.C. și a obligat pârâții să emită licența

de funcționare a reclamantei SC A.V.P. SRL București, conform Legii nr. 333/2003.

Hotărârea instanței de fond este greșită deoarece reclamanții au chemat în judecată

Guvernul României în calitate de pârât, însă numai în ceea ce privește excepția

de nelegalitate invocată, și cu toate acestea instanța de judecată a obligat toți

pârâții să emită licența de funcționare a reclamantei. Conform unei practici unitare

a instanțelor de judecată, dar și interpretarea sistematică și teleologică a prevederilor

art. 4 din Legea nr. 554/2004, citarea și participarea în cauză a emitentului actului

administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate se face numai pe parcursul

soluționării excepției, nefiind necesară citarea/participarea acestuia în litigiul

de fond.

Raportat la capătul de

cerere privind emiterea unei licențe de funcționare a reclamantei SC A.V.P. SRL

București, în condițiile Legii nr. 333/2003, Guvernul României nu are calitate procesuală

pasivă.

Temeiul legal al emiterii

licenței solicitate îl constituie art. 20 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, text

legal care stabilește că Inspectoratul General al Poliției Române emite respectivul

act cu avizul prealabil al Serviciului Român de Informații, Guvernului României

nefiindu-i stabilite competențe în acest domeniu.

În recurs, pârâtul Inspectoratul

General al Poliției Române a arătat, în esență următoarele:

Instanța a considerat

că justețea refuzului avizării societății reclamante nu este motivată de către Serviciul

Român de Informații și, astfel, a obligat Inspectoratul General al Poliției

Române la emiterea licenței, sub acest aspect instanța depășindu-și atribuțiile

puterii judecătorești deoarece s-a subrogat în atribuțiile autorității administrative

(Serviciul Român de Informații) și s-a pronunțat cu privire la temeinicia și legalitatea

unui aviz.

Un asemenea aviz se acordă

doar de Serviciul Român de Informații, instanța putând cerceta legalitatea și temeinicia

refuzului nejustificat, în sensul că poate dispune ca această unitate să acorde

aviz pozitiv.

Acordarea acestui aviz

de către instanța de judecată naște imposibilitatea ca pe viitor Serviciul

Român de Informații să-și exercite atribuțiile legale pe linia siguranței naționale,

în sensul că acesta nu mai poate retrage avizul, dacă se impune, conform art. 20

alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 333/2003.

Hotărârea pronunțată a

fost dată cu aplicarea greșită a legii. La momentul emiterii licenței trebuie, pe

lângă acest aviz, să se îndeplinească și alte condiții prevăzute de art. 20 din

Legea nr. 333/2003 și de art. 2 din anexa 1, aprobată prin H.G. nr. 1010/2004.

Soluția corectă în această

cauză era obligarea Inspectoratului General al Poliției Române la reanalizarea motivelor

de licențiere, având în vedere obligația Serviciului Român de Informații de a emite

un aviz favorabil.

În recursul său, Serviciul

Român de Informații a arătat, în esență următoarele:

Nedivulgarea unor elemente

ale dosarului este compatibilă cu un proces echitabil, în măsura în care aceste

elemente sunt cunoscute instanței, însă instanța a apreciat că dezlegarea pricinii

depinde exclusiv de o procedură administrativă de declasificare, ignorând principiile

stabilite de art. 1 alin. (5) din Constituție și ale art. 2 alin. (1) din Legea

nr. 304/2004.

Având în vedere că motivele

care au stat la baza refuzului avizării sunt cuprinse în ceea ce Legea nr. 182/2002

definește drept „informații clasificate” și care, în viziunea constituțională a

art. 31 alin. (3), așa cum se reflectă în art. 2 alin. (2) din lege, sunt supuse

unui regim special de protecție pe care și instanțele sunt obligate să-l respecte,

Serviciul Român de Informații a comunicat curții, în condițiile legii privind protecția

informațiilor clasificate, raportul din 24 februarie 2005 ce conține motivele solicitate.

Cum un asemenea demers

a fost considerat insuficient în raport cu dispozițiile instanței de recurs, revenindu-se

cu cerere de declasificare, Serviciul Român de Informații a analizat cererea în

calitate de emitent al raportului întocmit, context în care a fost infirmată incidența

dispozițiilor art. 20 din H.G. nr. 585/2002.

Informațiile se declasifică

doar în cazurile prevăzute de art. 20 din actul normativ mai sus citat, declasificare

care se realizează prin hotărâre a guvernului la solicitarea motivată a emitentului.

Într-o altă ordine de

idei, apărarea Serviciului Român de Informații cu privire la nemotivarea refuzului

de acordare a avizului este în concordanță cu ceea ce ambele instanțe au reținut

prin respingerea excepției de nelegalitate, însă instanța de fond nu distinge, în

continuare, între posibilitatea exercitării controlului de legalitate, asigurat

prin depunerea motivelor în forma impusă de lege, clasificată, în spiritul celor

dispuse de instanța de recurs, și asigurarea contradictorialității, în raport de

care dispozițiile amintite creează indubitabil o procedură excepțională care garantează

desfășurarea unui proces echitabil.

Pe scurt, instrumentului

procedural prevăzut de art. 129 alin. (5) C. proc. civ., i se acordă eficiență de

către pârât prin prezentarea întocmai a probelor solicitate, desigur cu respectarea

regimului juridic care le guvernează și care instituie obligații generale de protecție,

fără excepție, cel puțin cu privire la participanții în cadrul procesului.

Depunerea de înscrisuri

în formă clasificată este în deplină concordanță cu principiile din teza I a alineatului

precitat, care prevăd că judecătorii au îndatorirea de a stărui pentru aflarea adevărului,

prin toate mijloacele legale, așa cum sunt și cele stabilite de Legea nr. 182/2002.

Întrucât judecătorii curții

dețin certificate de acces la informații clasificate, nivel „secret”, Serviciul

Român de Informații a depus diligențele necesare pentru ca principiul „nevoii de

a cunoaște” să opereze efectiv și proporțional în scopul judecării cauzei.

Concluziile instanței

arată însă fără tăgadă că nu a procedat la cercetarea acestor motive prin prisma

legii, respectiv a art. 3 din Legea nr. 51/1991, în sensul confirmării ori infirmării

existenței unei amenințări la adresa securității naționale - temei al activității

Serviciului Român de Informații și, ca atare, al actului administrativ prin care

s-a refuzat avizarea.

În concluzie, nu poate

fi reținut faptul că Serviciul Român de Informații nu a furnizat indicii cu privire

la temeinicia și legalitatea refuzului de emitere a avizului, iar nerealizarea declasificării

nu poate reprezenta un argument viabil și legal pentru admiterea acțiunii reclamanților.

Înalta Curte, examinând

sentința atacată în raport de toate criticile formulate, față de apărările cuprinse

în întâmpinări precum și potrivit art. 304

1

C. proc. civ., apreciază

că recursurile sunt întemeiate, în sensul și în limitele în continuare arătate,

pentru argumentele ce succed, antrenând ca o consecință a admiterii acestora, potrivit

art. 312 C. proc. civ., modificarea numai în parte a acțiunii reclamanților.

Din cuprinsul documentației

depuse la dosar pe parcursul ciclurilor procesuale, Înalta Curte reține, ca o împrejurare

necontestată, că prin actul din 24 mai 2006, emis de Ministerul Administrației și

Internelor - Inspectoratul General al Poliției Române, s-a comunicat societății

reclamante, refuzul avizării noului asociat unic, A.C., întrucât Serviciul Român

de Informații „nu avizează funcționarea acestei societăți în domeniul pazei obiectivelor,

bunurilor, valorilor și protecției persoanelor, având structura actuală”.

Instanța de fond, rejudecând

cauza după casarea cu trimitere, urmare a deciziei civile nr. 4126 din 18 noiembrie

2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, reținând refuzul recurentului Inspectoratul

General al Poliției Române de emitere a licenței fundamentat exclusiv pe lipsa avizului

Serviciului Român de Informații, a obligat această autoritate împreună cu Serviciul

Român de Informații și Guvernul României să emită licența de funcționare a reclamantei,

conform Legii nr. 333/2003.

Raportat la capetele de

cerere ale acțiunii reclamantei intimate, la modalitatea la care prima instanță,

în rejudecare, s-a pronunțat numai în ceea ce privește emiterea licenței, apreciind

totuși în considerentele hotărârii asupra nemotivării refuzului Serviciului Român

de Informații de emitere a avizului prealabil, și față de prevederile legale incidente,

respectiv cele ale art. 20 alin. (2) și (3) din Legea nr. 333/2003, Înalta Curte

apreciază că este întemeiată critica formulată de recurentul Inspectoratul General

al Poliției Române în sensul că au fost ignorate și neanalizate toate celelalte

condiții ce se impun a fi examinate în vederea acordării sau neacordării licenței.

Într-adevăr, adresa eliberată

la data de 24 mai 2006 de către Inspectoratul General al Poliției Române, nu conține

nici un fel de referire la îndeplinirea sau neîndeplinirea cerințelor legale impuse

de norma legală indicată, făcând o lapidară referire numai la avizul negativ al

Serviciului Român de Informații, care nu este decât un aviz conform, prealabil.

Din această perspectivă

rezultă însă, cu evidență, că autoritatea competentă Inspectoratul General al Poliției

Române nu a examinat practic cererea reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii

cerințelor legale prevăzute expres în art. 20 alin. (3) lit. a)-f), astfel că prima

instanță nu putea asuma automat îndeplinirea acestora, mai cu seamă că aceste aspecte

nici nu au fost puse în discuția părților.

Textul legal precitat

precizează că pentru obținerea licenței de funcționare este necesară întrunirea

următoarelor condiții:

a)

prezentarea

regulamentului de organizare și funcționare a societății

;

b)

prezentarea

listei cu mijloacele materiale, tehnice, de transport, de comunicații, cu mijloacele

audio-video, aparatura de recunoaștere și identificare, sistemele de alarmă împotriva

efracției, sistemele de cronometrare și numărare, cu centrele de supraveghere și

dispeceratele, tehnica de calcul și softul utilizat, cu armamentul și alte mijloace

tehnice care vor face parte din dotarea societății, în funcție de obiectul de activitate

;

c)

prezentarea

dovezilor de înregistrare cu denumirea societății și a însemnelor distinctive înregistrate

la Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci

;

d)

prezentarea

notificării prin care se încunoștințează consiliul județean sau, după caz, Consiliul

General al Municipiului București despre faptul că societatea va avea sediul social

în zona de responsabilitate a acestora

;

e)

prezentarea

dovezii de achitare a taxei pentru obținerea licenței de funcționare

;

f)

prezentarea

atestatului profesional pentru persoanele care execută activități de pază și protecție.

Prin urmare,

actul administrativ din 24 mai 2006 al pârâtului Inspectoratul General al Poliției

Române, bazat pe un aviz nemotivat al Serviciului Român de Informații, neconform

așadar cu exigența motivării actelor administrative și cu jurisprudența Curții Europene

a Drepturilor Omului, și fără examinarea tuturor condițiilor fixate în art.

20 alin. (3) lit. a)-f)

din Legea nr. 333/2003, este nelegal și se impune a fi anulat.

Cu toate acestea, constatarea

nelegalității adresei în discuție, emisă în anul 2006 nu poate echivala cu îndeplinirea

cerințelor legale pe care autoritatea competentă, respectiv Inspectoratul General

al Poliției Române se impune a le verifica și reanaliza la momentul prezent, al

executării hotărârii judecătorești.

Este așadar întemeiat

recursul Inspectoratului General al Poliției Române și în același sens sunt întemeiate

și criticile recurentului Serviciul Român de Informații, în sensul că se impune

reluarea procedurii de examinare și analizare de către autoritatea administrativă

competentă, în conformitate cu atribuțiile ce i-au fost conferite de lege, a îndeplinirii

cerințelor art. 20 alin. (2) și (3) din Legea nr. 333/2003.

În sensul celor deja stabilite

în cauză, procedura administrativă urmează a fi reluată integral, înțelegându-se

prin aceasta că autoritatea recurentă, Inspectoratul General al Poliției Române,

va solicita recurentului Serviciul Român de Informații emiterea avizului prealabil,

motivat, în condițiile respectării legislației aplicabile dar și a jurisprudenței

CEDO respectiv în așa fel încât să se poată distinge între un refuz justificat de

a aviza o activitate prevăzută de lege și o conduită arbitrară, direct prejudiciabilă

și care scapă oricărei cenzuri și verificări de legalitate.

Prin acțiunea în contencios

administrativ reclamanții SC A.V.P. SRL București și A.C. au solicitat, în contradictoriu

cu Inspectoratul General al Poliției Române și Serviciul Român de Informații anularea

actului administrativ din 24 mai 2006 și obligarea pârâților la emiterea licenței

de funcționare a societății amintite în baza Legii nr. 333/2003.

Reclamanții au invocat

excepția de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 1010/2004

pentru aprobarea normelor metodologice și a documentelor prevăzute

la art. 69 din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor

și protecția persoanelor, în cauză fiind citat Guvernul României, ca emitent al

actului administrativ a cărui legalitate a fost solicitată a fi verificată pe cale

incidentală.

Deși chemarea

în judecată a Guvernului României s-a produs doar în legătură cu excepția de nelegalitate

invocată de către reclamanți, instanța de fond admițând acțiunea a obligat Guvernul

României alături de ceilalți pârâți la emiterea licenței de funcționare.

Controlul indirect al

actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în

art. 4 din Legea nr. 554/2004. În termenii art. 4 alin. (1) din acest act normativ,

examinarea legalității unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este formulată

astfel:

„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest

caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului

pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ

nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea

de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în

ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este

instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci

când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale”.

Așadar, textul legal precitat

reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune

un act administrativ pe care îl consideră nelegal, poate cere ca instanța de contencios

să verifice legalitatea actului. În situația în care actul este declarat nelegal,

acesta devine inopozabil părții împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției

de nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ contestat,

fără însă a-i afecta validitatea. Cu alte cuvinte, actul în discuție deși valid,

odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

Având ca reper

cele de mai sus, apare logic și în consonanță cu dispozițiile art. 4 alin. (2) din

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, că citarea Guvernului României

a avut loc în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1010/2004, iar obligarea acestei

autorități publice să emită licența de funcționare în favoarea societății reclamante

este nelegală.

Se impune

admiterea și a recursului declarat de Serviciul Român de Informații, acest pârât

neavând competențe de a emite licențe de funcționare în baza Legii nr. 333/2003,

urmând a fi înlăturată obligarea pârâtului în sensul mai sus arătat.

În concluzie, în conformitate

cu prevederile art. 312 raportat la art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc.

civ., se vor admite recursurile declarate în limitele și în sensul sus arătat și

în consecință, în temeiul art. 312 C. proc. civ. se va modifica sentința atacată

cu consecința admiterii numai în parte a acțiunii formulate de societatea reclamantă

SC A.V.P. SRL București, în ceea ce privește anularea actului administrativ din

24 mai 2006 și va fi obligat recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliției

Române să reexamineze cererea de eliberare a licenței de funcționare a reclamantei-intimate

sub aspectul îndeplinirii tuturor condițiilor impuse de Legea nr. 333/2003, republicată,

cu modificări.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de pârâții Guvernul României, Inspectoratul General al Poliției Române și Serviciul

Român de Informații împotriva sentinței nr. 3508 din 27 octombrie 2009 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată,

în sensul că admite în parte acțiunea formulată de SC A.V.P. SRL București, în ceea

ce privește anularea actului administrativ din 24 mai 2006.

Obligă pârâtul Inspectoratul General al Poliției

Române să reexamineze cererea de eliberare a licenței de funcționare a societății

reclamante conform Legii nr. 333/2003, sub aspectul îndeplinirii tuturor condițiilor

prevăzute, incluzând solicitarea de la recurentul Serviciul Român de Informații

a unui aviz prealabil motivat în condiția legislației aplicabile.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 18 aprilie

2011.