ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2300/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții SC A.V.P. SRL București și A.C., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția Poliției de Ordine Publică, Serviciul Român de Informații, Guvernul României au solicitat instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ din 24 mai 2006, constatarea nelegalității refuzului de emitere a avizului de către Serviciul Român de informații precum și obligarea pârâților la emiterea licenței de funcționare, în temeiul Legii nr. 333/2003 și a H.G.

nr. 1010/2004. Totodată, reclamanții au invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1010/2004. În cauză, Ministerul Internelor și Reformei administrative a formulat cerere de intervenție. Prin sentința civilă nr. 2471 pronunțată în data de 11 octombrie 2007, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate și acțiunea principală ca neîntemeiate. Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 4126 din data de 18 noiembrie 2008, a casat sentința și a trimis cauza spre rejudecare, reținând, în esență, că refuzul Serviciului Român de Informații de a emite avizul se sustrage absolut și indiscutabil controlului de legalitate în contenciosul administrativ.

A mai reținut Înalta Curte că atitudinea autorităților pârâte, indiferent de natura activității și de atribuțiile lor, de a se sustrage de la controlul de legalitate al instanței, este vădit neconstituțională și nelegală. În raport cu considerentele expuse mai sus, Înalta Curte a dispus ca în rejudecare, instanța de fond să solicite pârâtei Serviciul Român de Informații să prezinte motivele refuzului de a emite avizul, după declasificarea documentelor ce conțin aceste informații. După casare, Curtea a făcut aplicarea prevederilor art. 315 C. proc. civ. și a solicitat pârâtei Serviciul Român de Informații să declasifice actele care au stat la baza refuzului de emitere a avizului necesar în procedura autorizării reclamantei în temeiul Legii nr. 333/2003.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3508 pronunțată în data de 27 octombrie 2009, a admis acțiunea formulată de reclamanții SC A.V.P. SRL București, și A.C., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția Poliției de Ordine Publică, Serviciul Român de Informații, Guvernul României și intervenientul Ministerul Administrației și Internelor și, pe cale de consecință, a obligat pârâții să emită licența de funcționare a reclamantei, conform Legii nr. 333/2003. Pentru a se pronunța astfel, prima instanță, a reținut, în esență, așa cum reiese din considerentele hotărârii, următoarele: Reclamanta a deținut inițial licență de funcționare, în temeiul Legii nr. 333/2003, privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor și protecția persoanelor, iar la data de 31 ianuarie 2006 întregul pachet de părți sociale a fost preluat de reclamantul A.C..

Prin adresa din 24 mai 2006 Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția Poliției de Ordine Publică a comunicat reclamantei că Serviciul Român de Informații nu avizează funcționarea societății în noua structură. Instanța a constat că pârâtul Serviciul Român de Informații confundă posibilitatea legală de a nu-și motiva refuzul avizării (justificată de un interes public major), cu obligația procesuală de a-și dovedi afirmațiile. Desigur că, având în vedere specificul activității pe care o desfășoară, pârâtul nu poate produce probe directe, însă are libertatea de a aprecia asupra mijloacelor prin care să convingă instanța de realitatea afirmațiilor sale, altele decât simpla menționare a unor acte normative.

În caz contrar, instanța de judecată nu poate distinge între refuzul justificat de a aviza o activitate potențial subversivă și o conduită arbitrară, nejustificată, de natură a prejudicia interesele unei persoane și prin urmare nu-și poate exercita controlul prevăzut de lege. Astfel, instanța a constat că refuzul pârâtei de a declasifica documentele sau cel puțin de a furniza indicii cu privire la temeinicia și legalitatea refuzului de emitere a avizului, conduc indubitabil la concluzia că acest refuz este exprimat cu exces de putere. Împotriva acestei sentințe,în termen legal, au declarat recurs pârâții Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția Poliției de Ordine Publică, Serviciul Român de Informații și Guvernul României.

În motivarea recursului Guvernul României a arătat, în esență, următoarele: Prin sentința civilă nr. 3508 din 27 octombrie 2009, instanța de fond, a admis acțiunea formulată de reclamanții SC A.V.P. SRL București și A.C. și a obligat pârâții să emită licența de funcționare a reclamantei SC A.V.P. SRL București, conform Legii nr. 333/2003. Hotărârea instanței de fond este greșită deoarece reclamanții au chemat în judecată Guvernul României în calitate de pârât, însă numai în ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată, și cu toate acestea instanța de judecată a obligat toți pârâții să emită licența de funcționare a reclamantei.

Conform unei practici unitare a instanțelor de judecată, dar și interpretarea sistematică și teleologică a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, citarea și participarea în cauză a emitentului actului administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate se face numai pe parcursul soluționării excepției, nefiind necesară citarea/participarea acestuia în litigiul de fond. Raportat la capătul de cerere privind emiterea unei licențe de funcționare a reclamantei SC A.V.P. SRL București, în condițiile Legii nr. 333/2003, Guvernul României nu are calitate procesuală pasivă. Temeiul legal al emiterii licenței solicitate îl constituie art. 20 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, text legal care stabilește că Inspectoratul General al Poliției Române emite respectivul act cu avizul prealabil al Serviciului Român de Informații, Guvernului României nefiindu-i stabilite competențe în acest domeniu.

În recurs, pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române a arătat, în esență următoarele: Instanța a considerat că justețea refuzului avizării societății reclamante nu este motivată de către Serviciul Român de Informații și, astfel, a obligat Inspectoratul General al Poliției Române la emiterea licenței, sub acest aspect instanța depășindu-și atribuțiile puterii judecătorești deoarece s-a subrogat în atribuțiile autorității administrative (Serviciul Român de Informații) și s-a pronunțat cu privire la temeinicia și legalitatea unui aviz. Un asemenea aviz se acordă doar de Serviciul Român de Informații, instanța putând cerceta legalitatea și temeinicia refuzului nejustificat, în sensul că poate dispune ca această unitate să acorde aviz pozitiv.

Acordarea acestui aviz de către instanța de judecată naște imposibilitatea ca pe viitor Serviciul Român de Informații să-și exercite atribuțiile legale pe linia siguranței naționale, în sensul că acesta nu mai poate retrage avizul, dacă se impune, conform art. 20 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 333/2003. Hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea greșită a legii. La momentul emiterii licenței trebuie, pe lângă acest aviz, să se îndeplinească și alte condiții prevăzute de art. 20 din Legea nr. 333/2003 și de art. 2 din anexa 1, aprobată prin H.G. nr. 1010/2004. Soluția corectă în această cauză era obligarea Inspectoratului General al Poliției Române la reanalizarea motivelor de licențiere, având în vedere obligația Serviciului Român de Informații de a emite un aviz favorabil.

În recursul său, Serviciul Român de Informații a arătat, în esență următoarele: Nedivulgarea unor elemente ale dosarului este compatibilă cu un proces echitabil, în măsura în care aceste elemente sunt cunoscute instanței, însă instanța a apreciat că dezlegarea pricinii depinde exclusiv de o procedură administrativă de declasificare, ignorând principiile stabilite de art. 1 alin. (5) din Constituție și ale art. 2 alin. (1) din Legea nr. 304/2004.

Având în vedere că motivele care au stat la baza refuzului avizării sunt cuprinse în ceea ce Legea nr. 182/2002 definește drept „informații clasificate” și care, în viziunea constituțională a art. 31 alin. (3), așa cum se reflectă în art. 2 alin. (2) din lege, sunt supuse unui regim special de protecție pe care și instanțele sunt obligate să-l respecte, Serviciul Român de Informații a comunicat curții, în condițiile legii privind protecția informațiilor clasificate, raportul din 24 februarie 2005 ce conține motivele solicitate. Cum un asemenea demers a fost considerat insuficient în raport cu dispozițiile instanței de recurs, revenindu-se cu cerere de declasificare, Serviciul Român de Informații a analizat cererea în calitate de emitent al raportului întocmit, context în care a fost infirmată incidența dispozițiilor art. 20 din H.G.

nr. 585/2002. Informațiile se declasifică doar în cazurile prevăzute de art. 20 din actul normativ mai sus citat, declasificare care se realizează prin hotărâre a guvernului la solicitarea motivată a emitentului. Într-o altă ordine de idei, apărarea Serviciului Român de Informații cu privire la nemotivarea refuzului de acordare a avizului este în concordanță cu ceea ce ambele instanțe au reținut prin respingerea excepției de nelegalitate, însă instanța de fond nu distinge, în continuare, între posibilitatea exercitării controlului de legalitate, asigurat prin depunerea motivelor în forma impusă de lege, clasificată, în spiritul celor dispuse de instanța de recurs, și asigurarea contradictorialității, în raport de care dispozițiile amintite creează indubitabil o procedură excepțională care garantează desfășurarea unui proces echitabil.

Pe scurt, instrumentului procedural prevăzut de art. 129 alin. (5) C. proc. civ., i se acordă eficiență de către pârât prin prezentarea întocmai a probelor solicitate, desigur cu respectarea regimului juridic care le guvernează și care instituie obligații generale de protecție, fără excepție, cel puțin cu privire la participanții în cadrul procesului. Depunerea de înscrisuri în formă clasificată este în deplină concordanță cu principiile din teza I a alineatului precitat, care prevăd că judecătorii au îndatorirea de a stărui pentru aflarea adevărului, prin toate mijloacele legale, așa cum sunt și cele stabilite de Legea nr. 182/2002. Întrucât judecătorii curții dețin certificate de acces la informații clasificate, nivel „secret”, Serviciul Român de Informații a depus diligențele necesare pentru ca principiul „nevoii de a cunoaște” să opereze efectiv și proporțional în scopul judecării cauzei.

Concluziile instanței arată însă fără tăgadă că nu a procedat la cercetarea acestor motive prin prisma legii, respectiv a art. 3 din Legea nr. 51/1991, în sensul confirmării ori infirmării existenței unei amenințări la adresa securității naționale - temei al activității Serviciului Român de Informații și, ca atare, al actului administrativ prin care s-a refuzat avizarea. În concluzie, nu poate fi reținut faptul că Serviciul Român de Informații nu a furnizat indicii cu privire la temeinicia și legalitatea refuzului de emitere a avizului, iar nerealizarea declasificării nu poate reprezenta un argument viabil și legal pentru admiterea acțiunii reclamanților. Înalta Curte, examinând sentința atacată în raport de toate criticile formulate, față de apărările cuprinse în întâmpinări precum și potrivit art. 304 1 C. proc.

civ., apreciază că recursurile sunt întemeiate, în sensul și în limitele în continuare arătate, pentru argumentele ce succed, antrenând ca o consecință a admiterii acestora, potrivit art. 312 C. proc. civ., modificarea numai în parte a acțiunii reclamanților. Din cuprinsul documentației depuse la dosar pe parcursul ciclurilor procesuale, Înalta Curte reține, ca o împrejurare necontestată, că prin actul din 24 mai 2006, emis de Ministerul Administrației și Internelor - Inspectoratul General al Poliției Române, s-a comunicat societății reclamante, refuzul avizării noului asociat unic, A.C., întrucât Serviciul Român de Informații „nu avizează funcționarea acestei societăți în domeniul pazei obiectivelor, bunurilor, valorilor și protecției persoanelor, având structura actuală”.

Instanța de fond, rejudecând cauza după casarea cu trimitere, urmare a deciziei civile nr. 4126 din 18 noiembrie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, reținând refuzul recurentului Inspectoratul General al Poliției Române de emitere a licenței fundamentat exclusiv pe lipsa avizului Serviciului Român de Informații, a obligat această autoritate împreună cu Serviciul Român de Informații și Guvernul României să emită licența de funcționare a reclamantei, conform Legii nr. 333/2003.

Raportat la capetele de cerere ale acțiunii reclamantei intimate, la modalitatea la care prima instanță, în rejudecare, s-a pronunțat numai în ceea ce privește emiterea licenței, apreciind totuși în considerentele hotărârii asupra nemotivării refuzului Serviciului Român de Informații de emitere a avizului prealabil, și față de prevederile legale incidente, respectiv cele ale art. 20 alin. (2) și (3) din Legea nr. 333/2003, Înalta Curte apreciază că este întemeiată critica formulată de recurentul Inspectoratul General al Poliției Române în sensul că au fost ignorate și neanalizate toate celelalte condiții ce se impun a fi examinate în vederea acordării sau neacordării licenței.

Într-adevăr, adresa eliberată la data de 24 mai 2006 de către Inspectoratul General al Poliției Române, nu conține nici un fel de referire la îndeplinirea sau neîndeplinirea cerințelor legale impuse de norma legală indicată, făcând o lapidară referire numai la avizul negativ al Serviciului Român de Informații, care nu este decât un aviz conform, prealabil. Din această perspectivă rezultă însă, cu evidență, că autoritatea competentă Inspectoratul General al Poliției Române nu a examinat practic cererea reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii cerințelor legale prevăzute expres în art. 20 alin. (3) lit. a)-f), astfel că prima instanță nu putea asuma automat îndeplinirea acestora, mai cu seamă că aceste aspecte nici nu au fost puse în discuția părților.

Textul legal precitat precizează că pentru obținerea licenței de funcționare este necesară întrunirea următoarelor condiții: a) prezentarea regulamentului de organizare și funcționare a societății ; b) prezentarea listei cu mijloacele materiale, tehnice, de transport, de comunicații, cu mijloacele audio-video, aparatura de recunoaștere și identificare, sistemele de alarmă împotriva efracției, sistemele de cronometrare și numărare, cu centrele de supraveghere și dispeceratele, tehnica de calcul și softul utilizat, cu armamentul și alte mijloace tehnice care vor face parte din dotarea societății, în funcție de obiectul de activitate ; c) prezentarea dovezilor de înregistrare cu denumirea societății și a însemnelor distinctive înregistrate la Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci ; d) prezentarea notificării prin care se încunoștințează consiliul județean sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București despre faptul că societatea va avea sediul social în zona de responsabilitate a acestora ; e) prezentarea dovezii de achitare a taxei pentru obținerea licenței de funcționare ; f) prezentarea atestatului profesional pentru persoanele care execută activități de pază și protecție.

Prin urmare, actul administrativ din 24 mai 2006 al pârâtului Inspectoratul General al Poliției Române, bazat pe un aviz nemotivat al Serviciului Român de Informații, neconform așadar cu exigența motivării actelor administrative și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, și fără examinarea tuturor condițiilor fixate în art. 20 alin. (3) lit. a)-f) din Legea nr. 333/2003, este nelegal și se impune a fi anulat. Cu toate acestea, constatarea nelegalității adresei în discuție, emisă în anul 2006 nu poate echivala cu îndeplinirea cerințelor legale pe care autoritatea competentă, respectiv Inspectoratul General al Poliției Române se impune a le verifica și reanaliza la momentul prezent, al executării hotărârii judecătorești.

Este așadar întemeiat recursul Inspectoratului General al Poliției Române și în același sens sunt întemeiate și criticile recurentului Serviciul Român de Informații, în sensul că se impune reluarea procedurii de examinare și analizare de către autoritatea administrativă competentă, în conformitate cu atribuțiile ce i-au fost conferite de lege, a îndeplinirii cerințelor art. 20 alin. (2) și (3) din Legea nr. 333/2003.

În sensul celor deja stabilite în cauză, procedura administrativă urmează a fi reluată integral, înțelegându-se prin aceasta că autoritatea recurentă, Inspectoratul General al Poliției Române, va solicita recurentului Serviciul Român de Informații emiterea avizului prealabil, motivat, în condițiile respectării legislației aplicabile dar și a jurisprudenței CEDO respectiv în așa fel încât să se poată distinge între un refuz justificat de a aviza o activitate prevăzută de lege și o conduită arbitrară, direct prejudiciabilă și care scapă oricărei cenzuri și verificări de legalitate. Prin acțiunea în contencios administrativ reclamanții SC A.V.P. SRL București și A.C. au solicitat, în contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliției Române și Serviciul Român de Informații anularea actului administrativ din 24 mai 2006 și obligarea pârâților la emiterea licenței de funcționare a societății amintite în baza Legii nr. 333/2003.

Reclamanții au invocat excepția de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 1010/2004 pentru aprobarea normelor metodologice și a documentelor prevăzute la art. 69 din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor și protecția persoanelor, în cauză fiind citat Guvernul României, ca emitent al actului administrativ a cărui legalitate a fost solicitată a fi verificată pe cale incidentală. Deși chemarea în judecată a Guvernului României s-a produs doar în legătură cu excepția de nelegalitate invocată de către reclamanți, instanța de fond admițând acțiunea a obligat Guvernul României alături de ceilalți pârâți la emiterea licenței de funcționare. Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În termenii art. 4 alin. (1) din acest act normativ, examinarea legalității unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este formulată astfel: „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.

Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale”. Așadar, textul legal precitat reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care îl consideră nelegal, poate cere ca instanța de contencios să verifice legalitatea actului. În situația în care actul este declarat nelegal, acesta devine inopozabil părții împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției de nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ contestat, fără însă a-i afecta validitatea.

Cu alte cuvinte, actul în discuție deși valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv. Având ca reper cele de mai sus, apare logic și în consonanță cu dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, că citarea Guvernului României a avut loc în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1010/2004, iar obligarea acestei autorități publice să emită licența de funcționare în favoarea societății reclamante este nelegală. Se impune admiterea și a recursului declarat de Serviciul Român de Informații, acest pârât neavând competențe de a emite licențe de funcționare în baza Legii nr. 333/2003, urmând a fi înlăturată obligarea pârâtului în sensul mai sus arătat.

În concluzie, în conformitate cu prevederile art. 312 raportat la art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., se vor admite recursurile declarate în limitele și în sensul sus arătat și în consecință, în temeiul art. 312 C. proc. civ. se va modifica sentința atacată cu consecința admiterii numai în parte a acțiunii formulate de societatea reclamantă SC A.V.P. SRL București, în ceea ce privește anularea actului administrativ din 24 mai 2006 și va fi obligat recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliției Române să reexamineze cererea de eliberare a licenței de funcționare a reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii tuturor condițiilor impuse de Legea nr. 333/2003, republicată, cu modificări.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Inspectoratul General al Poliției Române și Serviciul Român de Informații împotriva sentinței nr. 3508 din 27 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite în parte acțiunea formulată de SC A.V.P. SRL București, în ceea ce privește anularea actului administrativ din 24 mai 2006. Obligă pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române să reexamineze cererea de eliberare a licenței de funcționare a societății reclamante conform Legii nr. 333/2003, sub aspectul îndeplinirii tuturor condițiilor prevăzute, incluzând solicitarea de la recurentul Serviciul Român de Informații a unui aviz prealabil motivat în condiția legislației aplicabile.

Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 18 aprilie 2011.