ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2033/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată la data de 25 iulie 2008, reclamantul G.A.I. a solicitat anularea ordinului nr. 871 din 14 mai 2008 emis de Ministrul Sănătății Publice, obligarea acestuia la emiterea unui nou ordin de numire în funcția de manager al Spitalului Orășenesc „Dr.Goerge Trifon” Năsăud, obligarea Ministerului Sănătății Publice la repararea pagubei și suspendarea executării ordinului. În motivarea acțiunii s-a arătat că ordinul emis de pârât este nelegal și netemeinic, întrucât în cuprinsul ordinului se dispune încetarea contractului de management nr. 42 din 14 decembrie 2006, cu modificările și completările ulterioare, conform prevederilor lit. b) a cap. VIII din contract, respectiv „nerealizarea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public", în situația în care în cuprinsul acestui articol se prevede revocarea din funcție din motive imputabile.

Reclamantul a arătat că Ordinul nr. 871 din 14 mai 2007 prin care a fost revocat din funcția de manager nu este conform cu art. 1 alin. (1) coroborat cu cap. VIII lit. b) din anexa Ordinului nr. 922 din 27 iulie 2006 prin care s-a aprobat modelul contractului de management al Spitalului public, care reglementează la cap. VIII lit. b) necesitatea existenței unor motive imputabile managerului deoarece a fost revocat din funcția de manager pentru nerealizarea indicatorilor de performanță ignorându-se faptul că motivele nerealizării acestora nu îi sunt imputabile.

Reclamantul a mai precizat că încetarea contractului de management este reglementată și în Legea nr. 95/2006 în art. 178 alin. (3) care prevede: „ contractul de management poate înceta înainte de termen, în urma evaluării anuale efectuate pe baza criteriilor de performanță stabilite prin ordinul ministrului sănătății publice" și în art. 200 alin. (3) teza 1, care prevede că „ la propunerea comisiei prevăzute la alin. (1) și (2), managerul și comisiile consultative pot fi revocate prin ordin al ministrului sănătății publice". Reclamantul a menționat că nu îi este imputabilă nerealizarea indicatorilor , așa cum nu îi este imputabil nici faptul că nu a solicitat renegocierea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public sub indicatorii de performanță B3, C4, C5 și D1 din fișa de evaluare.

Totodată reclamantul a arătat că nu îi este imputabil faptul că nu a solicitat renegocierea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public, întrucât la data modificărilor legislative indicatorii nu mai corespundeau cu cei asumați și cu situațiile transmise Ministerului Sănătății Publice, iar la nivelul Comisiei centrale de evaluare s-a constatat că nu îi este imputabilă nerealizarea indicatorilor de performanță C1, C3, și respectiv C7. Prin sentința civilă nr. 716/2008 a Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, au fost respinse excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocată de Ministrul Sănătății Publice, a necompetenței materiale a instanței, a lipsei calității procesuale pasive, a lipsei de interes a cererii, a lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării ordinului atacat, a prematurității acțiunii, excepții invocate de Ministerul Sănătății Publice.

Acțiunea a fost admisă, ordinul a fost anulat, ministrul a fost obligat să-l reintegreze pe reclamant în funcția de manager, Ministerul Sănătății Publice a fost obligat să plătească reclamantului drepturile salariale de la data de 15 mai 2008 până la reintegrarea în funcție. S-a dispus suspendarea executării ordinului până la rămânerea irevocabilă a sentinței și pârâții au fost obligați să plătească reclamantului 1190 lei cheltuieli de judecată. Instanța a reținut că ministrul are calitate procesuală pasivă, la fel și ministerul; că instanța de contencios administrativ, are competența materială de a soluționa cauza fiind vorba de anularea unui act administrativ; că cererea de suspendare a executării ordinului are obiect și reclamantul are interes în promovarea cererii; că acțiunea nu este prematură deoarece a fost formulată plângere prealabilă.

În ce privește fondul cauzei, curtea de apel a reținut că nu s-a făcut dovada culpei reclamantului în ce privește neîndeplinirea indicatorilor B3, C4, C5 și D1 și că ordinul contestat a fost emis cu încălcarea art. 1 alin. (1) coroborat cu cap. VIII lit. b) din Anexa Ordinului nr. 922 din 27 iulie 2006. Referitor la suspendarea executării actului, instanța a constatat că sunt îndeplinite cerințele art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004. Împotriva acestei sentințe au declarat recursuri în termen pârâții.

În motivarea recursului din data de 4 decembrie 2008, Ministerul Sănătății Publice a arătat: că, prin semnarea contractului de management reclamantul și-a asumat personal indicatorii de performanță garantând realizarea lor la nivelul pe care el i-a stabilit; că sarcina probei nerealizării criteriilor nu revenea ministerului; că reclamantul, pe parcursul anului nu a solicitat reanalizarea indicatorilor și modificarea acestora; că, în ce privește suspendarea executării, nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Ulterior, la data de 11 decembrie 2008, Ministerul Sănătății Publice a completat motivele de recurs susținând în esență: că instanța nu a motivat respingerea excepției privind lipsa de interes în promovarea acțiunii referitor la suspendarea executării actului, referitor la operarea conversiei actului juridic, la lipsa pagubei iminente, la lipsa de obiect a aceleiași cereri, întrucât actul are caracter extinctiv de drepturi; că instanța nu a avut în vedere apărările de fond ale ministerului, nu a respectat dispozițiile art. 261 C. proc. civ., astfel încât hotărârea este nulă în conformitate cu dispozițiile art. 105 alin. (2) C. proc. civ.; că instanța a încălcat astfel dreptul la apărare al pârâtului și la un proces echitabil; că instanța nu a cercetat fondul cauzei.

S-a mai arătat că instanța, reținând că este vorba de un mandat administrativ, nu putea dispune revenirea la situația anterioară; că adresa nr. 10249 din 3 septembrie 2008 a Consiliului Local al Orașului Năsăud nu este relevantă; că raportul de evaluare nu a fost contestat de reclamant, raport care se află la baza ordinului contestat; că instanța nu a avut în vedere raportul comisiei de evaluare din care rezultă culpa reclamantului în nerealizarea indicatorilor de performanță; că instanța ar fi trebuit să dispună efectuarea unei expertize de specialitate; că au fost respectate dispozițiile Ordinului nr. 922/2006 și ale Ordinului nr. 112/2007; că nu sunt întrunite cerințele art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Recurentul Ministrul Sănătății Publice a invocat dispozițiile art. 304 1 , art. 304 pct. 5, art. 304 pct. 7 și art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În recursul Ministerului Sănătății Publice s-a arătat: că instanța nu a motivat înlăturarea apărărilor pârâtului în ce privește lipsa calității procesuale pasive, această calitate având-o doar ministerul în conformitate cu Legea nr. 95/2006 și cu H.G. nr. 862/2006. Verificând cauza în funcție de motivarea recursurilor și având în vedere dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că sentința este legală și temeinică. Din probele administrate în cauză se reține că reclamantul a fost managerul Spitalului Orășenesc „Dr.

George Trifon" din localitatea Năsăud începând cu anul 2001. În urma efectuării evaluării activității desfășurate, comisia de evaluare numită prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 429 din 24 martie 2008 a propus la data de 8 aprilie 2008 încetarea înainte de termen a contractului de management nr. 42 din 14 decembrie 2006. Reclamantul a formulat contestația cu nr. 2357 din 8 aprilie 2008 împotriva propunerii comisiei de evaluare sus-menționate, iar prin hotărârea nr. 171 din 17 aprilie 2008 Comisia centrală de evaluare a admis în parte contestația menținând însă propunerea comisiei de evaluare în sensul încetării contractului de management înainte de termen.

La datele de 21 mai 2008, și de 16 iunie 2008 reclamantul a formulat, în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 plângere administrativă prealabilă împotriva Ordinului Ministrului Sănătății Publice nr. 871 din 14 mai 2008 și a primit răspunsul nr. EN 5445 din 18 iunie 2008, prin care i s-a adus la cunoștință faptul că evaluarea anuală s-a realizat în conformitate cu prevederile Legii nr. 95/2006 și ale Ordinului Ministrului Sănătății Publice nr. 112/2007 prin raportare la indicatorii de performanță asumați prin contractul de management. Ministrul Sănătății Publice a reproșat instanței de fond că nu a luat în considerare susținerile acestuia din cuprinsul întâmpinării relativ la excepția lipsei calității procesuale a ministrului, întrucât acesta nu ar avea existență recunoscută printr-un act normativ, nu ar avea sediu propriu, nefiind decât o persoană fizică ce ocupă funcția respectivă.

Se constatată insă că instanța a analizat excepția ridicată de recurent explicând că pârât este ministrul nu în nume propriu, ci în calitatea funcției pe care o deține. De asemenea, instanța a arătat că ceea ce conferă calitate procesuală pasivă ministrului, este calitatea sa de organ emitent al Ordinului nr. 871 din 14 mai 2008. Conform art. 46 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, în exercitarea atribuțiilor ce ii revin, ministrul emite ordine. Astfel, ministrul este organul emitent al Ordinului nr. 871 din 14 mai 2008, astfel încât anularea acestui act administrativ trebuie analizată în contradictoriu cu ministrul. Ca atare, recursul declarat de Ministrul Sănătății Publice este nefondat. Referitor la recursul declarat de Ministerul Sănătății Publice, se constată, de asemenea, că nu este fondat.

În ceea ce privește susținerea ministerului în sensul că nu au fost respectate dispozițiile art. 261 C. proc. civ., Curtea reține că sentința este suficient motivată fiind subliniate elementele esențiale ale speței. Doctrina a statuat că nu există omisiune (de motivare) atunci când instanța, sistematizând motivele, le-a examinat împreună, fără să răspundă punctual la toate argumentele părții dar răspunzând motivelor invocate de aceasta. Referitor la excepția lipsei de interes a cererii privind suspendarea executării ordinului nr. 871/2008, se constată că recurentul face confuzie între această excepție și cea privind lipsa de interes a acțiunii în anularea ordinului, motivând susținerea prin teoria conversiunii actelor juridice.

Se constată însă că instanța de fond a analizat excepția și a respins-o motivat, arătând că sunt întrunite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 („paguba iminentă” constând în perturbarea gravă adusă funcționării spitalului iar „cazul bine justificat” îl reprezintă chiar nelegalitatea ordinului pe care instanța l-a și anulat) . În ce privește interesul în formularea acțiunii principale, acesta este real, întrucât acțiunea în anularea ordinului este întemeiată pe dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În ce privește excepția lipsei de obiect a cererii privind suspendarea executării ordinului nr. 871/2008, se constată că este neîntemeiată. Cererea de suspendare este fondată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 și suspendarea executării actului se poate dispune până la rămânerea irevocabilă a sentinței, astfel încât excepția invocată apare ca superfluă.

Nu se poate primi punctul de vedere al recurentului în sensul că ordinul având caracter extinctiv de drepturi nu poate fi suspendat, întrucât prin suspendarea executării actului administrativ se urmărește și se realizează chiar înlăturarea acestui caracter, respectiv nepunerea în practică a ordinului. Referitor la natura actului contestat, se apreciază că ordinul este un act administrativ care este simetric celui care însoțește actul de mandat administrativ. Prin Ordinul nr. 871/2008 autoritatea administrativă a revocat dintr-o funcție publică o persoană, manager de spital, ordinul reprezentând un act administrativ individual, supus cenzurii instanței de contencios administrativ. Mandatul administrativ nu este supus regulilor mandatului civil, în cazul de față voința mandantelui (a ministrului) nefiind suverană.

Pentru revocarea din funcția de manager se impune existența unei propuneri a Comisiei de evaluare în urma raportului de evaluare și nerealizarea, imputabilă managerului, a indicatorilor de performanță, situații reglementate de Ordinul Ministrului Sănătății nr. 922/2006, Ordinul Ministrului Sănătății nr. 112/2007 și de contractul de management nr. 42/2006. Din probele dosarului nu rezultă că nerealizarea unor indicatori de performanță este imputabilă reclamantului, aspectul fiind analizat în considerentele sentinței. Adresa nr. 10249 din 3 septembrie 2008 a Consiliului Local al Orașului Năsăud este relevantă cauzei și demonstrează lipsa culpei reclamantului, prin coroborarea cu raportul de evaluare, cu hotărârea nr. 171 din 17 aprilie 2008 a Comisie de evaluare a Ministerului Sănătății Publice, prin care s-a admis în parte contestația reclamantului pentru indicatorii C1, C3, C7.

În ceea ce privește ceilalți indicatori (C4 procentul cheltuielilor de personal, C5 procentul cheltuielilor cu medicamentele, D1 rata mortalității), din fișa de evaluare nu rezultă că reclamantul se face culpabil de neîndeplinirea acestora. Referitor la raportul de evaluare, acesta este un act premergător ordinului atacat, astfel încât prin anularea actului administrativ final, sunt anulate și actele premergătoare emiterii acestuia. Curtea constată că instanța de fond a reținut corect că Ordinul nr. 871/2008 nu a fost emis în condițiile impuse de Ordinul nr. 922/2006, care în cap. VIII lit. b) reglementează necesitatea existenței unor motive imputabile managerului pentru nerealizarea indicatorilor de performanță în vederea încetării contractului înainte de termen.

Cât privește susținerea ministerului în sensul că instanța de fond trebuia să dispună efectuarea unei expertize de specialitate, Înalta Curte o apreciază ca neîntemeiată, întrucât probele administrate în cauză se coroborează în sensul soluției pronunțate de către curtea de apel. Pentru considerentele expuse, constatând că nici unul din motivele de recurs nu sunt fondate, ambele recursuri vor fi respinse ca atare, în cauză neexistând temeiuri de casare de ordine publică în conformitate cu dispozițiile art. 306 alin. (2) C. proc. civ. Conform art. 274 C. proc. civ. recurenții vor fi obligați să plătească intimatului-reclamant 2000 lei cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând onorariu de avocat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Ministerul Sănătății și Ministrul Sănătății, împotriva sentinței civile nr. 716 din 14 noiembrie 2008 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Obligă recurenții să plătească intimatului-reclamant suma de 2000 lei cu titlu de cheltuieli de judecată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 7 aprilie 2009.