ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5180/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5180/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta F.V. a solicitat,

în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, Comisia Centrală de Evaluare

a Managerilor Spitalelor Publice din rețeaua Ministerului Sănătății, Direcția de

Sănătate Publică a Județului Caraș-Severin și Comisia Locală Județeană de Evaluare

a Managerilor de Spitale Publice, suspendarea actelor administrative reprezentând

Ordinul nr. R/903 din 15 mai 2009 emis de Ministerul Sănătății, adresa din 21

mai 2009 emisă de Direcția de Sănătate Publică Caraș-Severin, Ordinul nr. R/984

din 19 mai 2009 emis de Ministerul Sănătății și adresa din 27 mai 2009 emisă de

Direcția de Sănătate Publică Caraș-Severin.

A solicitat totodată și

anularea Ordinului nr. R/903 din 15 mai 2009 emis de Ministerul Sănătății, precum

și a referatului întocmit de către Comisia Centrală de Evaluare a Managerilor Spitalelor

Publice din rețeaua Ministerului Sănătății din 30 aprilie 2009, ca fiind netemeinice

și nelegale, obligarea pârâtei Direcției de Sănătate Publică Caraș-Severin la modificarea

Anexei nr. 1 din contractul de management în conformitate cu actul adițional

nr. 2 alin. (5) al contractului de management din 14 decembrie 2006.

Reclamanta a mai solicitat

și obligarea pârâtei Comisia Locală Județeană de Evaluare a Managerilor de Spitale

Publice la recunoașterea calificatului „foarte bine" acordat reclamantei, precum

și obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la plata daunelor materiale în cuantum

de 9.638 RON, reprezentând salariul neacordat de la data revocării din funcția de

manager – 18 mai 2009, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În motivarea acțiunii

reclamanta a arătat că a încheiat contractul de management din 14 decembrie 2006

pentru ocuparea funcției de manager al Spitalului Județean de Urgență Reșița, jud.

Caraș-Severin, iar conform actului adițional nr. 2/2008 pct. 5 contractul a fost

modificat, în sensul că indicatorii de performanță ai managementului spitalului,

prevăzuți în Anexa nr. 1 din contract, se vor modifica prin negocierea acestora

de către managerul spitalului și Autoritatea de Sănătate Publică Județeană sau Ministerul

Sănătății, după caz.

În cazul contractului

său au intervenit modificări ai indicatorilor de performanță în condițiile în care

s-a produs modificarea contractului de furnizare de servicii medicale semnat cu

Casa Județeană de Asigurări de Sănătate Caraș-Severin, prin semnarea de acte adiționale

succesive în ultimul trimestru al anului 2008, ceea ce a determinat majorarea veniturilor

spitalului, astfel încât a fost permisă oferirea unui număr de servicii medicale

mai mare decât cel inițial contractat cu casa județeană.

Deși reclamanta a solicitat

renegocierea indicatorilor de performanță și înscrierea modificărilor în Anexa nr.

1 la contractul de management, așa cum reiese din adresa din 22 decembrie 2008 înaintată

Ministerului Sănătății și adresa din 23 decembrie 2008 înaintată A.S.P. Caraș-Severin,

în realitate modificările contractului de management, conform celor două acte adiționale,

nu s-au materializat din vina acestor instituții, sens în care i s-a creat reclamantei

prejudiciul existent, odată cu emiterea ordinului de revocare din funcția de manager.

Prejudiciul astfel creat constă în faptul că, neexistând modificarea prin negocierea

indicilor de performanță conform contractului de management, reclamanta a fost evaluată

deficitar la indicatorul C1 execuția bugetară.

Reclamanta a mai arătat

faptul că anterior prezentei acțiunii a solicitat revocarea Ordinului nr. R/903

din 15 mai 2009 prin cererea înregistrată din 26 mai 2009.

În drept s-au invocat

dispozițiile Legii nr. 554/2004, Legea nr. 95/2006, Ordinul Ministerului

Sănătății nr. 112/2007 și contractul de management din anul 2006.

La termenul de judecată

din data de 16 noiembrie 2009 reclamanta a precizat oral în fața instanței faptul

că renunță la judecarea capătului de cerere privind suspendarea Ordinului nr. R/984

din 19 mai 2009.

Prin întâmpinarea depusă

la dosar, pârâtul Ministerul Sănătății a invocat în prealabil excepția lipsei calității

procesuale pasive a Comisiei Locale și a Comisiei Centrale de evaluare a managerilor

spitalelor publice, arătând că acestea sunt organisme fără personalitate juridică

organizate conform Ordinul Ministerului Sănătății nr. 112/2007 și care au atribuții

privind analizarea documentelor prezentate de manageri și acordarea unui calificativ

ce poate conduce în final la emiterea ordinului de revocare din funcție, acesta

fiind actul administrativ ce a produs efecte juridice în sarcina reclamantei.

A invocat totodată și

inadmisibilitatea cererii de suspendare a Ordinului nr. 984 din 19 mai 2009 emis

de Ministrul Sănătății, în condițiile în care reclamanta nu a formulat acțiunea

și împotriva titularului acestui act administrativ, iar plângerea prealabilă nu

vizează și aspecte de nelegalitate a acestui ordin.

De asemenea pârâtul a

susținut și inadmisibilitatea contestației împotriva hotărârii Comisiei Locale și

a hotărârii Comisiei Centrale de Evaluare, pe motiv că cele două acte atacate sunt

acte premergătoare emiterii actului final, respectiv a Ordinului de încetare a contractului

de management și doar acesta din urmă poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ.

În ceea ce privește cererea

de suspendare a solicitat respingerea acesteia pentru neîndeplinirea cumulativă

a condițiilor privind cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente,

întrucât reclamanta nu a motivat cererea de suspendare sub nici unul din aspectele

privind cele două cerințe legale.

Pe fondul cauzei, a arătat

că Ordinul nr. 903/2009 a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare

în condițiile în care reclamanta și-a asumat prin semnarea contractului de management,

îndeplinirea unor indicatori de performanță, iar, conform Legii nr. 95/2006, contractul

de management încetează în cadrul nerealizării indicatorilor specifici de performanță

prevăzuți în contractul de administrate timp de minimum an (art. 183

3

).

Propunerea de revocare

a reclamantei din funcția de manager al Spitalului Județean de Urgență Reșița s-a

datorat neîndeplinirii indicatorilor de performanță, reclamanta obținând calificativul

„nesatisfăcător" conform art. 4 din Ordinul Ministerului Sănătății nr. 112/2007,

aspect ce a atras încetarea contractului de management înainte de termen.

Conform fișei de evaluare

Anexa nr. 3 la Ordinul Ministerului Sănătății nr. 112/2007 criteriile generale de

management sunt incluse în această fișă la lit. E) fiind evaluate odată cu celelalte

criterii prevăzute la lit. A) - D) și ca atare sunt supuse evaluării și sunt punctate

având importanță la stabilirea punctajului final.

Reclamanta a obținut calificativul

„nesatisfăcător", întrucât punctajul acordat pentru indicatorul C1 - execuția

bugetară, față de bugetul de cheltuieli aprobat ce poate fi în funcție de gradul

de realizare al indicatorului, a fost 0 (zero) puncte, astfel încât măsura dispusă

este rezultatul unui calcul matematic, fără implicări de natură subiectivă.

Pârâta Direcția de Sănătate

Publică Caraș-Severin a invocat prin întâmpinarea depusă la dosar excepția lipsei

calității procesuale pasive a acestei instituții, pe considerentul potrivit căruia

contractul de management al reclamantei a fost încheiat cu Ministerul Sănătății,

iar raporturile dintre această instituție și managerul de spital sunt reglementate

de Legea nr. 95/2006, instituția pârâtă neavând competență asupra rezilierii contractului

de management încheiat la nivelul unității sanitare cu paturi.

A invocat totodată și

excepția lipsei calității procesuale pasive a Comisiei Locale de evaluare a managerilor

de spitale publice, arătându-se că aceste comisii nu au personalitate juridică distinctă

și au fost constituie în temeiul Ordinului Ministerului Sănătății nr. 291/2009 pentru

evaluarea a managerilor de spitale conform Oedinului Ministerului Sănătății nr.

112/2007.

Prin sentința civilă

nr. 84 din 15 februarie 2010 Curtea de Apel Timișoara,  secția contencios

administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta F.V. împotriva

pârâților Ministerul Sănătății Comisia Centrală de Evaluare a Managerilor Spitalelor

Publice din rețeaua Ministerului Sănătății, Direcția de Sănătate Publică a Județului

Caraș–Severin și Comisia Locală Județeană de Evaluare a Managerilor de Spitale Publice.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut în esență următoarele:

Curtea de Apel Timișoara,

secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția invocată de Ministerul

Sănătății privind inadmisibilitatea cererii de suspendare a Ordinului nr. 984/2009

ca rămasă fără obiect, având în vedere că reclamanta a renunțat expres la judecarea

acestui capăt de cerere prin precizarea făcută la termenul de judecată din data

de 16 noiembrie 2009.

Referitor la inadmisibilitatea

contestației împotriva hotărârilor Comisie Locale și a Comisiei Centrale de evaluare,

pe considerentul că actele emise de acestea sunt acte premergătoare emiterii ordinului

prin care s-a dispus încetarea contractului de management, acesta fiind singurul

care poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, instanța a respins și

această excepție reținând că prin acțiunea introductivă reclamanta a atacat Ordinul

nr. 903 din 15 mai 2009 emis de Ministerul Sănătății, prin care s-a dispus încetarea

contractului de management din anul 2006 și, câtă vreme la baza acestui ordin a

stat procedura de evaluare finalizată cu acordarea calificatului „nesatisfăcător",

atunci în mod corect reclamanta a prezentat argumente și cu privire la nelegalitatea

procedurii de evaluare.

Prima instanță a respins

și excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Direcția de Sănătate

Publică Caraș-Severin, având în vedere că reclamanta, prin cererea sa, a solicitat

obligarea acestei pârâte la recunoașterea cererii prin care a solicitat să se procedeze

la renegocierea indicatorilor asumați, cu consecința modificării Anexei nr. 1 a

contractului de management, cerere față de care reclamanta a susținut că pârâta

Direcția de Sănătate Publică Caraș-Severin nu a formulat nici un răspuns.

Pe fondul cauzei, Curtea

de Apel Timișoara, prin sentința nr. 84 din 15 octombrie 2010, a respins acțiunea

formulată de reclamanta F.V. în contradictoriu cu Ministerul Sănătății, Comisia

Centrală de Evaluare a Managerilor Spitalelor Publice din rețeaua Ministerului Sănătății,

Direcția de Sănătate Publică a Județului Caraș-Severin și Comisia Locală Județeană

de Evaluare a Managerilor de Spitale Publice, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a avut calitatea

de manager al Spitalului Județean de Urgență Reșița în baza contractului de management

din anul 2006, iar potrivit dispozițiilor cuprinse la art. VIII lit. b) contractul

de management poate înceta prin revocarea din funcția managerului în cazul nerealizării

indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public prevăzuți în anexa

la contract, timp de minim un an din motive imputabile acestuia. Aceste dispoziții

se coroborează cu prevederile Legii nr. 95/2006 potrivit cărora contractul de management

poate înceta înainte de termen în urma evaluării anuale efectuate pe baza criteriilor

de performanță stabilite prin ordin al ministrului.

Prin Ordinul nr. 903

din 15 mai 2009 emis de Ministerul Sănătății, reclamanta a fost revocată din funcția

deținută începând cu data de 18 mai 2009, de la aceeași dată încetând și contractul

de management din anul 2006 conform prevederilor cuprinse la lit. b) cap. VIII din

contract.

Reclamanta a solicitat

anularea acestui ordin apreciind în esență faptul că procedura de evaluare a fost

nelegală în condițiile în care nu s-a ținut cont de faptul că anterior desfășurării

etapei evaluării, reclamanta a solicitat renegocierea indicatorilor de performanță

conform dispozițiilor cuprinse la pct. 5 din actul adițional nr. 2 la contractul

de management, iar pârâtele nu au dat curs acestei cereri aspect ce a condus la

acordarea calificativului de „nesatisfăcător".

În perioada 25 martie

2009-30 aprilie 2009 s-a desfășurat evaluarea activității managerilor spitalelor

publice din rețeaua Ministerului Sănătății în baza prevederilor Ordinului Ministerului

Sănătății nr. 112/2007 prin care s-au aprobat criteriile de performanță pe baza

cărora se efectuează evaluarea anuală a activității managerului spitalului public.

Conform art. 2 din acest ordin evaluarea anuală pe baza criteriilor de performanță

cuprinse în Anexa nr. 1 se realizează prin raportare la indicatorii de performanță

asumați.

Evaluarea reclamantei

s-a realizat de către Comisia locală județeană de evaluare a managerilor de spitale

publice organizată conform prevederilor Ordinului Ministerului Sănătății nr. 112/2007

și care a emis fișa de evaluare la data de 02 aprilie 2009, prin care s-a acordat

calificativul „nesatisfăcător" ca urmare a acordării punctajului 0 (zero) la

indicatorul C1 execuția bugetară.

Conform art. 4 lit. d)

calificativul „nesatisfăcător" se acordă dacă nu sunt îndeplinite condițiile

minime pentru a obține cel puțin calificativul satisfăcător iar acesta din urmă

presupune obținerea pentru indicatorii C1-C7 la fiecare dintre aceștia a cel puțin

3 puncte. Această condiție se cumulează cu aceea că cel puțin la 70% dintre indicatorii

și criteriile de performanță prevăzute în Anexa nr. 1 și 2 managerul să fi obținut

la fiecare cel puțin 4 puncte, iar în cazul restului indicatorilor cuprinși în aceeași

anexă să obțină cel puțin 2 puncte.

Contestația formulată

împotriva acestui calificativ a fost respinsă de Comisia Centrală de evaluare, prin

Hotărârea nr. 118 din 06 aprilie 2009, menținându-se propunerea comisie de evaluare

referitoare la acordarea calificativului „nesatisfăcător".

Astfel că, solicitarea

reclamantei de a i se recunoaște calificativul „foarte bine" este neîntemeiată,

întrucât din fișa de evaluare semnată de reclamantă la data de 02 aprilie 2009 rezultă

că reclamantei, în procedura de evaluare, i s-a acordat calificativul de „nesatisfăcător".

O dovadă în plus a faptului

că reclamanta avea cunoștință despre acest calificativ o constituie și aceea că

a înțeles să formuleze în aceeași zi contestație la acest calificativ, așa cum rezultă

din actul depus la dosarul cauzei, contestație respinsă ulterior prin Hotărârea

Comisiei Centrale nr. 118 din 06 aprilie 2009.

Pe de altă parte, din

cuprinsul procesului verbal din 02 aprilie 2009 întocmit de Comisia Locală de evaluare

rezultă același aspect, potrivit căruia reclamanta a obținut calificativul „nesatisfăcător"

pentru punctajul acordat la indicatorii C1, C5, procesul-verbal cuprinzând mențiunea

despre depunerea în termen a contestației.

Pentru aceste considerente

Curtea a reținut că evaluarea activității reclamantei s-a finalizat cu acordarea

calificativului „nesatisfăcător", astfel încât înscrisul invocat de reclamantă

în susținerea acordării calificativului „foarte bine" postat pe site-ul Direcției

de Sănătate Publică Caraș-Severin la 09 aprilie 2009 este rezultatul unei greșeli

materiale, nefiind astfel luat în considerare.

În ceea ce privește legalitatea

Ordinului de revocare din funcție a reclamantei, instanța a apreciat că acesta este

rezultatul finalizării procedurii de evaluare a reclamantei cu acordarea calificativului

„nesatisfăcător", fapt ce a condus, în mod automat, la adoptarea măsurii criticate.

De asemenea, instanța

nu a reținut criticile formulate de reclamantă cu privire la faptul că autoritățile

pârâte nu au înțeles să procedeze la reevaluarea indicatorilor de performanță asumați

prin contract, așa cum a solicitat reclamanta prin adresa din 23 decembrie 2008,

întrucât din fișa de evaluare depusă la dosar rezultă că cererea reclamantei de

renegociere a indicatorilor C1 și C5 a fost luată în considerare de către Comisia

de Evaluare, care a apreciat însă că gradul de realizare al indicatorului C1 privind

execuția bugetară față de bugetul de cheltuieli aprobat este de 102%, astfel încât

acest grad de realizare a atras acordarea punctajului 0 (zero). Metodologia de calcul

a indicatorilor de performanță ai managementului spitalului a avut la bază Ordinul

Ministerului Sănătății nr. 1940/2008 și a ținuț

cont de punctajul stabilit

în Anexa nr. 1 la Ordinul Ministerului Sănătății nr. 112/2007, iar orice critici

ale reclamantei legate de nelegalitatea modului de calcul a indicatorilor de performanță

vizează în fapt o nelegalitate a ordinelor anterior menționate aspect care nu a

făcut obiectul cauzei.

Ordinul de revocare din

funcție, nr. 903 din 15 mai 2009, este rezultatul exclusiv al faptului că reclamanta

a primit calificativul „nesatisfăcător" în procedura de evaluare reglementat

de Ordinul Ministerului Sănătății nr. 112/2007, iar în condițiile în care reclamanta

a primit punctajul 0 (zero) la indicatorul C1, atunci au devenit incidente prevederile

art. 4 lit. d) cu raportare la art. 4 lit. c) din Ordinul Ministerului Sănătății

nr. 112/2007, calificativul „nesatisfăcător" intervenind automat în acest caz.

Reclamanta a primit punctajul

0 la indicatorul C1, întrucât gradul de realizare față de indicatorul asumat prin

contract a fost de 102% conform Anexei nr. 1 la Ordinul Ministerului Sănătății nr.

112/2007.

În ceea ce privește cererea

de suspendare a executării Ordinului nr. 903 din 15 mai 2009 și a adresei din 21

mai 2009 instanța a reținut că o asemenea cerere de suspendare a ordinului nu a

fost motivată de reclamantă prin prisma dispozițiilor art. 15 alin. 1, cu raportare

la dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind necesară astfel

identificarea condițiilor cumulative privind cazul bine justificat și paguba iminentă.

Împotriva acestei hotărâri,

reclamanta F.V. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului

său întemeiat pe dispozițiile art. 304 și 312 C. proc. civ. reclamanta F.V. a arătat

în esență următoarele:

Hotărârea instanței de

fond este nelegală și netemeinică, existând contradictorialitate între starea de

fapt și de drept dedusă judecății, iar probele solicitate de reclamantă nu au fost

discutate.

Arată recurenta că în

esență Ministerul Sănătății prin comisiile de evaluare nu și-a respectat clauzele

contractului de management încheiat cu reclamata întrucât din analiza acestora exista

posibilitatea modificării indiciilor de performanță.

Instanța de fond a pronunțat

hotărârea cu încălcarea legii. Consideră recurenta că referatul comisiei este generic,

nefiind individualizat contractul de management și persoana managerului, existând

contradictorialitate între evaluarea comisiei locale și comisia națională.

În mod greșit instanța

de fond a considerat că referatul din anul 2009 nu îndeplinește cerințele actului

administrativ, vătămător pentru reclamantă, apreciindu-l ca având caracter general.

Hotărârea pronunțată a

fost dată cu aplicarea și interpretarea greșită a legii, câtă vreme nu s-a administrat

proba cu interogatoriu și cu expertiza indicatorului de performanță.

A mai arătat recurenta

că inexistența încheierii de ședință prin care s-a dispus amânarea pronunțării atrage

nulitatea hotărârii în raport de dispozițiile art. 261 raportat la art. 105 C.

proc. civ.

Pârâtul-intimat Ministerul

Sănătății a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Înalta Curte, analizând

cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente și în conformitate

cu prevederile art. 304

1

C. proc. civ., constată că recursul nu este

fondat pentru următoarele considerente:

- În ceea ce privește

nerespectarea clauzelor contractului de management de către Ministerul Sănătății

privind modificarea indiciilor de performanță, se reține că potrivit actului adițional

din 20 decembrie 2007 la contractul de management din 14 decembrie 2006, indicatorii

de performanță ai managerului spitalului public se vor modifica prin negocierea

lor.

- Este adevărat că reclamanta–recurentă

a solicitat la data de 19 decembrie 2008 Ministerului Sănătății Publice – renegocierea

indicatorului de performanță însă acest lucru nu s-a realizat.

Chiar dacă s-ar lua în

considerare că această renegociere a indicatorului de performanță nu s-a realizat

din culpa Ministerului, în același timp se poate prezuma gestionarea defectuoasă

a situației de către reclamantă care trebuia să-și valorifice acest drept prevăzut

în contract și să introducă acțiune în instanță pentru a determina Ministerul să

răspundă, în conformitate cu prevederile art. 1 raportat la art. 8 din Legea nr.

554/2004.

Recurenta nu a formulat

acest demers și în consecință și-a asumat depășirea sau nerealizarea indicatorilor

de performanță – chiar recurenta în acțiunea sa recunoaște că datorită acestei situații

a fost evaluată deficitar la indicatorul C1 – execuția bugetară.

- În ceea ce privește

referatul Comisiei Centrale din anul 2009 în mod corect instanța de fond a apreciat

că acesta are caracter general, nefiind adresat pârâtei ci pentru informarea generală

privind procedura de evaluare a activității managerilor spitalelor publice din rețeaua

Ministerului Sănătății.

În realitate reclamanta

este vătămată de Hotărârea Comisiei Centrale de Evaluare nr. 118/2009, care a acordat

calificativul „nesatisfăcător” pentru reclamantă, hotărâre care nu a stat la baza

emiterii Ordinului nr. 903 din 15 mai 2009 și pe care reclamanta nu l-a atacat separat

în instanță.

- Referitor la probatoriile

cu interogatoriu și expertiză pentru calcularea indicatorului de performanță, se

reține de către Înalta Curte că reclamanta nu a solicitat aceste probe, a depus

doar înscrisuri în dovedirea acțiunii iar pârâta la solicitarea instanței a depus

precizări privind modul de calcul al indicatorului C1.

- Motivul referitor la

nulitatea hotărârii pentru inexistența încheierii de ședință prin care s-a dispus

amânarea pronunțării, de asemenea nu poate fi primit. Înalta Curte observă că la

termenul din 16 noiembrie 2009, instanța de fond după rămânerea în pronunțare, amânarea

pronunțării la 23 noiembrie 2009, a redeschis dezbaterile pentru a se depune precizări

suplimentare de către pârât, cu respectarea normelor procedurale prevăzute de

art. 151 C. proc. civ. (sentința civilă recurată nr. 84 a fost pronunțată de Curtea

de Apel Timișoara la data de 15 februarie 2010 fără a se amâna pronunțarea).

Prin urmare, față de cele

arătate mai sus, constatând că nu există motive de modificare sau casare a sentinței

atacate, Înalta Curte în conformitate cu art. 312 C. proc. civ. va respinge recursul

ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de F.V. împotriva sentinței civile nr. 84 din 15 februarie 2010 a Curții de Apel

Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 23 noiembrie 2010.