ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1266/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Brașov la data de 21 ianuarie 2008, reclamantul M.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.E.F., anularea Ordinului nr. 2084 din 16 noiembrie 2007, emis de pârât, și rectificarea mențiunilor corespunzătoare din carnetul de muncă seria MPS nr. 519635. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că ordinul atacat, prin care raporturile sale de serviciu cu M.E.F. au încetat prin acordul părților începând cu data de 12 noiembrie 2007, încalcă principiul neretroactivității actelor administrative și principiul tempus regit actum.

La data de 8 septembrie 2008, reclamantul și-a completat acțiunea cu un capăt de cerere privind reintegrarea sa în funcția publică deținută anterior și a invocat, totodată, excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 1779 din 24 octombrie 2007, prin care i-a fost aprobată cererea de suspendare a raporturilor de serviciu înregistrată la M.E.F. cu nr. 473441/2007. Motivul de nelegalitate invocat a fost acela că în M. Of. nr. 719 din 24 octombrie 2007, Partea I, a fost publicată Decizia P.M. nr. 265 din 22 octombrie 2007 pentru eliberarea domnului S.T.G.V. din funcția de secretar de stat la ministerul emitent, astfel că acesta nu mai avea calitatea de a semna ordinul de suspendare a raportului de serviciu.

Excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 1779 din 24 octombrie 2007 a fost admisă de Curtea de Apel Brașov prin sentința nr. 144 din data de 14 octombrie 2008, în care s-a reținut că semnarea ordinului de o persoană care nu mai avea calitatea de demnitar public în cadrul M.E.F. are o înrâurire esențială asupra legalității ordinului în cauză, urmând ca pricina să fie soluționată fără a se ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Prin sentința nr. 172 din 12 noiembrie 2008, curtea de apel a respins excepția lipsei de interes și excepția inadmisibilității completării acțiunii, invocate de pârât, a admis acțiunea reclamantului, a anulat Ordinul nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 și a obligat pârâtul la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior și la rectificarea mențiunilor corespunzătoare în carnetul de muncă al reclamantului.

În considerentele sentinței, instanța a reținut că reclamantul are interes în promovarea acțiunii, legalitatea ordinului atacat și consecințele juridice ale acestuia privind în mod direct situația sa juridică, sub aspectul dreptului de muncă. În ceea ce privește admisibilitatea cererii completatoare, curtea de apel a reținut că există dispoziții speciale, imperative, care obligă instanța să judece și o eventuală cerere ulterioară de reintegrare în funcția publică. Asupra fondului cauzei, curtea de apel a reținut că în ziua emiterii ordinului a intrat în vigoare și Decizia nr. 265/2007, prin care primul ministru a dispus eliberarea din funcție a emitentului ordinului atacat, astfel că la emiterea Ordinului M.E.F.

nr. 2084/2007 nu au fost respectate cerințele privind competențele emitentului actului administrativ, prevăzute sub sancțiunea nulității. Pârâtul a atacat cu recurs ambele sentințe pronunțate în cauză, criticându-le pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În motivarea recursului împotriva sentinței nr. 144/F/CA din 14 octombrie 2008, recurentul-pârât a arătat, în esență, că instanța de fond a admis excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 1779/2007, fără a avea în vedere, pe de o parte, că excepția nu a fost motivată în drept și nu a fost susținută de probe și pe de altă parte, că actul vizat de excepție nu putea avea efecte hotărâtoare asupra fondului, pentru că ordinul nr. 2084/2007, atacat prin acțiunea principală, este un act administrativ de sine-stătător, care ar fi fost emis indiferent dacă primul ordin nu ar fi existat.

Motivele pentru care recurentul-reclamant a criticat sentința nr. 172/F din 12 noiembrie 2008 sunt următoarele: - respingerea greșită a excepției lipsei de interes în formularea acțiunii, în condițiile în care încetarea raportului de serviciu s-a produs prin acordul părților, în urma exprimării voinței intimatului-reclamant, care a dorit încetarea raportului de serviciu începând cu data de 12 noiembrie 2007, urmând a-și continua activitatea profesională ca avocat; - încălcarea prevederilor art. 132 C. proc. civ.

în ceea ce privește precizarea de acțiune formulată de reclamant, deoarece solicitarea acestuia de a fi reintegrat în funcția publică nu poate fi considerată un accesoriu al petitelor principale, care să impună soluționarea în cadrul acestei cauze; - soluționarea greșită a fondului cauzei, atâta vreme cât prin probele cauzei s-a făcut dovada atât a calității semnatarului ordinului anulat de prima instanță, cât și a respectării normelor ce reglementează procedura de emitere a acestuia. Examinând cauza în raport cu motivele de recurs formulate și cu prevederile art. 304 1 C. proc. civ., ținând seama și de apărările cuprinse în notele scrise ale intimatului-reclamant, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.

Din înscrisurile depuse la dosarul de fond rezultă că prin cererea înregistrată cu nr. 872290 din 16 octombrie 2007, intimatul-reclamant, la acea dată manager public special, treapta II, la M.E.F. – Oficiul de Plăți și Contracte PHARE, a solicitat suspendarea raportului de serviciu pe o perioadă de un an, începând cu data de 11 noiembrie 2007, în vederea finalizării doctoratului, invocând prevederile art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 56/2004, aprobată prin Legea nr. 452/2004, ale art. 95 alin. (2) - (3) din Legea nr. 188/1999 și ale art. 7 și următoarele din H.G. nr. 567/2005. Urmare a acestei cereri, prin Ordinul nr. 1779 din 24 octombrie 2007, semnat, în calitate de secretar de stat, de S.T.G.V., M.E.F.

a dispus suspendarea raportului de serviciu în perioada 11 noiembrie 2007-10 noiembrie 2008. După emiterea ordinului de suspendare a raportului de serviciu, prin cererea înregistrată la Oficiul de Plăți și Contracte PHARE cu nr. 876409 din 6 noiembrie 2007, intimatul-reclamant a arătat că renunță la cererea de suspendare și a solicitat încetarea raporturilor de serviciu prin acordul părților, începând cu data de 10 noiembrie 2007, în baza prevederilor art. 97 lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici. Și această cerere i-a fost admisă, în sensul că prin Ordinul nr. 2084 din 16 noiembrie 2007, semnat, în calitate de secretar de stat, de C.A.B., M.E.F. a dispus încetarea raporturilor de serviciu prin acordul părților, începând cu data de 12 noiembrie 2007 și abrogarea Ordinului nr. 1779/2007.

Acestea au fost demersurile cu relevanță în cauză efectuate de reclamant în derularea raporturilor sale de serviciu și actele administrative prin care i-au fost rezolvate cererile. Actul administrativ dedus judecății pe cale de acțiune directă, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este Ordinul nr. 2084 din 16 noiembrie 2007, prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu. Pe parcursul derulării litigiului, reclamantul a invocat și excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 1779 din 24 octombrie 2007, de suspendare a raportului de serviciu, prevalându-se de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004. Excepția de nelegalitate este un mijloc procesual de apărare ce tinde nu la anularea actului administrativ, la înlăturarea lui din ordinea juridică, ci la înlăturarea efectelor lui din litigiul determinat supus judecății, în cadrul căruia se invocă excepția.

În acest sens, art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazul în care instanța de contencios administrativ constată nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. De aceea, excepția cu nelegalitate este supusă condiției existenței unei dependențe între soluția ce urmează a fi dată litigiului de fond și actul administrativ unilateral vizat de excepție. În temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța în fața căreia se ridică excepția are obligația de a verifica dacă de actul administrativ respectiv depinde soluționarea litigiului pe fond, urmând a sesiza instanța de contencios administrativ competentă numai dacă această condiție de relevanță a excepției este îndeplinită, simpla invocare a textului legal neconstituind o justificare în acest sens.

Or, în cauza de față, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, care întrunea atât calitatea de instanță în fața căreia s-a invocat excepția, cât și pe cea de instanță de contencios administrativ competentă să o soluționeze, a considerat admisibilă excepția de nelegalitate, fără a avea în vedere că Ordinele nr. 1779 din 12 octombrie 2007 și nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 au o existență de sine stătătoare, măsura încetării raportului de serviciu nedecurgând în mod logic din cea a suspendării raportului de serviciu, ci având temeiuri complet diferite.

Împrejurarea că prin art. 2 al Ordinului nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 a fost abrogat Ordinul nr. 1779 din 29 octombrie 2007 nu poate conduce la o altă concluzie, pentru că scopul principal al emiterii celui de-al doilea ordin a fost rezolvarea cererii formulate de reclamant în vederea încetării raportului de serviciu prin acordul părților, măsură cuprinsă în art. 1 din ordin, care constituie, de altfel, obiectul acțiunii principale. Prin urmare, constatând că soluționarea litigiului pe fond nu depindea de ordinul vizat de excepția de nelegalitate, neîndeplinirea acestei condiții atrăgând inadmisibilitatea excepției, Înalta Curte reține că prima instanță, a pronunțat soluția de admitere a excepției de nelegalitate cu încălcarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. fiind întemeiat cu privire la sentința nr. 144 din 14 octombrie 2008. În ceea ce privește soluția dată acțiunii principale, Înalta Curte reține că reclamantul a solicitat anularea Ordinului nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 din două motive: încălcarea principiului neretroactivității actelor administrative și semnarea ordinului de către o persoană care nu mai avea calitatea de a reprezenta autoritatea emitentă la data respectivă. Admițând acțiunea, curtea de apel a reținut că „voința părților exprimată la momentul emiterii actului administrativ nu poate să primeze față de cerințele de legalitate prevăzute de lege pentru un act administrativ, așa cum este el definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ”.

Nu se poate contesta că principiul legalității este elementul central al activității autorităților publice, dar reclamantul, în calitate de persoană fizică pretins vătămată printr-un act administrativ considerat nelegal, a învestit instanța cu acțiune în contencios administrativ subiectiv, în cadrul căreia nu poate fi sancționată o nelegalitate obiectivă a actului administrativ, sancțiunea nulității urmând a fi aplicată numai cu condiția existenței unei vătămări produse reclamantului într-un drept subiectiv sau într-un interes legitim privat. Potrivit art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

În pofida acestor dispoziții legale, pe care le-a ignorat, instanța de fond a anulat actul administrativ dedus judecății ca fiind nelegal, fără ca din probele cauzei să fi rezultat că reclamantul ar fi suferit vreo vătămare, în sensul celor expuse mai sus. Din această perspectivă, este de menționat că reclamantul a inițiat demersurile pentru încetarea raporturilor de serviciu prin acordul părților, în temeiul art. 97 lit. b) din Legea nr. 188/1999, solicitând ca data încetării raporturilor de serviciu să fie 10 noiembrie 2007 și nu a indicat sau dovedit vreo vătămare care să-i fi fost produsă prin ordinul contestat. În consecință, Înalta Curte constată incident motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedură civilă și în ceea ce privește sentința nr. 172/F din 12 noiembrie 2008. Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin (3) și al art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum și al art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va admite ambele recursuri și va modifica sentințele atacate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă și a acțiunii ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de M.F.P. împotriva sentinței nr. 144 din 14 octombrie 2008 a Curții de Apel Brașov. Modifică sentința atacată în sensul că respinge excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 1779/2007 emis de M.F.P., invocată de reclamantul Morar Adrian, ca inadmisibilă. Admite recursul declarat de M.F.P. împotriva sentinței nr. 172/F din 12 noiembrie 2008 a Curții de Apel Brașov. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului M.A. ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 martie 2009.