Decizia nr. 848/2009 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

În motivarea cererii, recurenta arată că instanța a apreciat în mod greșit că dispozițiile Legii nr. 360/2002 trebuie completate cu cele ale Legii nr. 188/1999, art. 49 2 alin. (4), întrucât O.G. nr. 121/1998 reglementează răspunderea materială a polițiștilor. În sprijinul acestei susțineri, recurenta redă conținutul deciziei de imputare nr. 76/2007 care prevede că răspunderea materială se stabilește, din motive imputabile persoanei, în temeiul art. 2 din O.G. nr. 121/1998, art. 194 și art. 195 din Legea nr. 53/2003, Instrucțiunea MI nr. 830/1998, Legea nr. 360/2002 și Ordinul Ministrului Internelor și Reformei Administrative nr. 1122/2006.

Arată recurenta că instanța de fond a stabilit în mod greșit sfera „cheltuielilor de întreținere”, întrucât acestea nu includ drepturile salariale, ci numai: procurarea și prepararea hranei; cumpărarea de încălțăminte, lenjerie și medicamente; îngrijiri medicale; efectuarea curățeniei; plata consumului de electricitate, apă, combustibil etc.

Consideră recurenta că salariile primite în perioada iunie-decembrie 2006 reprezintă contraprestația pentru munca pe care a depus-o, astfel încât nu trebuie restituite, iar în perioada 10 aprilie-16 iunie 2007 drepturile salariale primite pe durata participării la programul de formare profesională i se cuvin legal în temeiul art. 37 din O.G. nr. 129/2000, astfel încât nici acestea nu se restituie.

Apreciază recurenta că interpretarea dată de emitentul deciziei de imputare, ca și cea a instanței, încalcă dispozițiile art. 23 pct. 2 și 3 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, care prevede dreptul la un salariu egal pentru muncă egală, câtă vreme recurenta a muncit efectiv pentru salariile primite în perioada iunie-decembrie 2006. Arată aceasta că în luna noiembrie 2006 a susținut examenul de definitivat, ceea ce n-ar fi fost posibil în condițiile în care intimata susține că perioada de inițiere este de un an.

În fine, arată recurenta că dovada nelegalității hotărârilor prin care i-au fost soluționate contestațiile la decizia de imputare rezultă din conținutul contradictoriu al acestora, ele făcând referire la hotărâri și decizii de imputare care nu se referă la recurentă. Consideră recurenta că aceasta este o probă a superficialității cu care autoritățile competente au analizat contestațiile sale. La data de 12 februarie 2009, recurenta a comunicat instanței un memoriu intitulat „Precizare a recursului” care conține în fapt noi motive-argumente de recurs. Având în vedere că sentința a fost comunicată reclamantei la 22 octombrie 2008, Curtea de față constată că motivele ulterioare au fost formulate cu depășirea termenului legal de 15 zile de la comunicare, prevăzut de art. 301 C. proc. civ., astfel încât nu vor fi luate în seamă. Recursul nu se fondează. În fapt, recurenta a urmat „Cursul de inițiere în carieră a agenților Poliției de frontieră proveniți din sursă externă” care se desfășura în perioada 10 aprilie 2006-4 mai 2007, dar a efectuat numai primul modul al cursului, în perioada 10 aprilie-16 iunie 2006, la „Școala de formare inițială și continuă a personalului” din municipiul Iași. De la 16 ianuarie la 31 decembrie 2006 reclamanta a lucrat efectiv în cadrul I.J.P.F. Satu Mare. Ulterior, a cerut încetarea raportului de serviciu prin demisie, fiind emisă Dispoziția Șefului I.J.P.F. Satu-Mare nr. S/2535501 din 3 ianuarie 2007. Întrucât, prin „Declarația” autentificată la notariat la 4 aprilie 2006, reclamanta se angajase ca, după absolvirea cursului de inițiere în carieră, să îndeplinească serviciul pe o perioadă de minimum 5 ani în unitatea în care era încadrată, I.J.P.F. Satu Mare a emis decizia de imputare, având în vedere obligația de restituire a cheltuielilor de întreținere efectuate pe timpul școlarizării pe care reclamanta și-o asumase prin același angajament. Primind imputația pentru suma totală de 9.389 lei, prezentată generic drept „cheltuieli efectuate de către M.I.R.A. pe perioada cursului de inițiere în carieră”, reclamanta a contestat-o pentru suma de 7.118 lei care include două sume cu surse distincte de stabilire a răspunderii și având două rațiuni diferite de contestare: - drepturile salariale primite pe durata cursului, în perioada 10 aprilie-16 iunie 2006, pe motiv că ele se acordă în temeiul art. 37 din O.G. nr. 129/2000, separat de cheltuielile ocazionate de școlarizare și în a căror sferă nu se includ. - drepturile salariale și norma de hrană primite ulterior efectuării primului modul al cursului, în perioada 16 iunie-31 decembrie 2006, pe motiv că ele nu sunt aferente cursului de inițiere în carieră, ci reprezintă drepturi întemeiate pe raportul de serviciu și o plată justă a muncii reclamantei în perioada efectiv lucrată; În fine, pentru ambele categorii contestate, reclamanta pretinde că ele nu au făcut obiectul angajamentului de plată. În drept, în raport cu aceste distincții și susțineri ale recurentei-reclamante, problemele juridice care se pun în cauză trebuie analizate separat, după cum urmează: 1. Asupra forței juridice a angajamentului recurentei, în raport cu normele legale incidente în speță, Curtea de față consideră că exprimarea prea generală a înscrisului „pe timpul cât au fost școlarizate” nu poate justifica exclusivitatea angajamentului ca izvor al obligației, fiind obligatorie analiza lui în contextul legal al răspunderii materiale a funcționarilor publici în general și a polițiștilor în special. Ca o consecință a acestei constatări, devine inutilă discutarea problemei, invocate de recurentă, dacă în sfera „cheltuielilor de întreținere” se includ drepturile salariale, aceasta urmând a primi o soluție pe baza dispozițiilor legale care stabilesc sfera cheltuielilor supuse restituirii. 2. Asupra drepturilor salariale primite de recurentă pe durata cursului, Curtea constată că ele sunt supuse repetițiunii în considerarea rațiunii juridice în baza căreia ele se acordă într-o perioadă specială a executării raportului de muncă cum este cea a inițierii în carieră. Potrivit art. 1 din Legea nr. 360/2002, polițistul este un funcționar public civil, dar cu un statut special, conferit de îndatoririle și riscurile deosebite, de portul de armă și de celelalte diferențieri prevăzute în aceeași lege. Cadrul juridic de exercitare a funcției publice de polițist, în ceea ce este specific acesteia, este stabilit, în principal, de două acte normative: Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului și O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor. Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 360/2002, în primul lor an de activitate, polițiștii încadrați direct trebuie să urmeze un curs de formare în instituțiile de învățământ ale Ministerului Administrației și Internelor . Corelativ acestei obligații, dispozițiile art. 35 alin. (1) din O.G. nr. 38/2003 prevăd că polițiștii , pe timpul cât urmează „cursuri ori alte forme de pregătire”, beneficiază de salariul de bază avut la data începerii cursurilor și că acesta se menține și pe perioada stagiului la unități. Alineatul 2 al aceluiași articol prevede același drept și pe durata participării la „cursurile de carieră”. În ceea ce privește răspunderea materială a polițiștilor, Legea nr. 360/2002 conține în Capitolul IV, Secțiunea a doua doar două texte care stabilesc numai principiul răspunderii: art. 55 și art. 63 alin. (1). Dar acesta din urmă trimite la legislația aplicabilă personalului civil din Ministerul Administrației și Internelor. La data emiterii deciziei de imputare care face obiectul controlului de legalitate în cauza de față, organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor era reglementată de O.U.G. nr. 63/2003 (abrogată la 9 mai 2007 prin O.U.G. nr. 30/2007) care, în art. 16 alin. (1), stabilește componența personalului său: funcționari publici, funcționari publici cu statut special, polițiști, cadre militare în activitate, personal contractual, precum și militari, jandarmi și polițiști de frontieră angajați pe bază de contract”. Nu există în acest act normativ dispoziții speciale privind personalul civil al ministerului și, cu atât mai puțin, texte care să trimită la reglementarea răspunderii materiale a personalului, din orice categorie ar fi acesta. Dincolo de această necorelare normativă, se poate presupune, însă, cu argumente ce decurg din ansamblul legislativ din domeniul funcției publice, că noțiunea de „personal civil” include funcționarii publici, dar și polițiștii care, conform art. 1 din Legea nr. 360/2002, sunt funcționari publici civili. Ca urmare, în condițiile în care legea specială nu reglementează substanțial și procedural instituția răspunderii materiale a polițiștilor, devin incidente în dreptul substanțial dispozițiile de trimitere ale art. 78 din Legea nr. 360/2002, a căror aplicare a constatat-o în mod corect și instanța de fond, în ceea ce privește perfecționarea profesională, inclusiv obligația de restituire a drepturilor salariale primite pe perioada perfecționării, prevăzută de art. 51 din Legea nr. 188/1999. Odată stabilit cadrul legal al obligației de restituire, un ultim aspect a cărui clarificare se impune în legătură cu legea aplicabilă este cel al culpei. Potrivit dispozițiilor art. 51: „ 3) Funcționarii publici care urmează forme de perfecționare profesională, a căror durată este mai de 90 de zile într-un an calendaristic, organizate în țară sau în străinătate, finanțate din bugetul de stat sau bugetul local, sunt obligați să se angajeze în scris că vor lucra în administrația publică între 2 și 5 ani de la terminarea programelor, proporțional cu numărul zilelor de perfecționare profesională, dacă pentru programul respectiv nu este prevăzută o altă perioadă. 4) Funcționarii publici care au urmat forme de perfecționare profesională, în condițiile alin. (3), ale căror raporturi de serviciu încetează, potrivit dispozițiilor art. 97 lit. b), d) și e), ale art. 98 alin. (1) lit. f) și g) sau ale art. 99 alin. (1) lit. d),înainte de împlinirea termenului prevăzut sunt obligați să restituie contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecționare, precum și, după caz, drepturile salariale primite pe perioada perfecționării, calculate în condițiile legii proporțional cu perioada rămasă până la împlinirea termenului. (5) Prevederile alin. (4) nu se aplică în cazul în care funcționarul public nu mai deține funcția publică din motive neimputabile acestuia”. Dispozițiile alineatului ultim mai sus redat nu sunt aplicabile în cauză, căci, în situația în care trimiterea recurentei la cursurile de inițiere în carieră, cu suportarea cheltuielilor aferente, s-a făcut sub condiția respectării angajamentului de a lucra în sistem minimum 5 ani, părăsirea ulterioară a acestuia prin actul de voință unilateral al polițistului reprezintă o culpă contractuală, al cărei efect este repetițiunea drepturilor salariale primite pe perioada cursului, inclusiv pe durata stagiului în unități. Așadar, drepturile salariale primite în perioada de inițiere în carieră prin cursuri de școlarizare care degrevează polițistul de activitatea specifică funcției sale (și care în mod obișnuit justifică plata acesteia) nu au aici natura unei remunerații pentru munca depusă, ci reprezintă un beneficiu special pe care legiuitorul a înțeles să-l ofere polițistului aflat în faza de formare a carierei sale. Or, dacă legiuitorul a înțeles să gratifice polițistul pentru efortul său de a se forma sau perfecționa, este firesc ca abandonul sistemului pentru care a fost pregătit să fie sancționat cu restituirea tuturor drepturilor bănești primite în considerarea acelei străduințe. Argumentul juridic al acestui raționament îl constituie dispozițiile art. 23 din Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 1122 din 5 ianuarie 2006 care, corelativ cu dreptul funcționarului public de a primi drepturile salariale pe durata stagiilor de formare profesională, prevede și obligația acestuia de a încheia un angajament că va lucra ulterior, pe o perioadă anume determinată, în cadrul Ministerului Administrației și Internelor. Așadar, textul susmenționat, condiționând acordarea acelor drepturi de existența angajamentului, evocă implicit obligația de restituire. 3. Asupra drepturilor salariale primite de recurentă după efectuarea primului modul al cursului de inițiere în carieră, Curtea constată că ele au fost acordate într-o perioadă de stagiu de practică în unități care, potrivit dispozițiilor art. 51 din Legea nr. 188/1999 face parte integrantă din programul de inițiere în carieră, astfel încât repetițiunea sumelor primite este justificată de aceleași argumente expuse anterior (pct. 2).