ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1089/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1089/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin Încheierea din 28 iunie 2007 Curtea

de Apel Craiova, secția civilă a sesizat secția de contencios administrativ și

fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 965/2002 (pozițiile

nr. 4794 și nr. 4783 din anexa 2 la hotărâre), excepție invocată de reclamanții

I.M., P.G.M. și P.E.Ș. în contradictoriu cu Guvernul României.

Reclamanții au arătat că sunt moștenitori

ai autorilor M.G. și A., că au formulat notificări în baza Legii nr. 10/2001

prin care au solicitat restituirea în natură a terenului dobândit de cei doi

autori în anul 1906 în punctul Hanul Doctorului, suprafața inițială fiind de 100 ha.

În baza Legii nr. 18/1991, Legii nr.

1/2000 și Legii nr. 10/2001 reclamanții au formulat cereri de restituire a

terenului rămas liber, dar în timpul soluționării litigiilor, Consiliul Local

Craiova a întocmit un inventar al bunurilor în baza căruia a fost emisă H.G.

nr. 965/2002 prin care la pozițiile nr. 4783 și 4794 au fost trecute bunurile

ce au aparținut autorilor, respectiv suprafața de 140.000 mp și 30.000 mp.

Reclamanții au precizat că H.G. nr.

965/2002 este nelegală pentru că n-au fost respectate dispozițiile art. 7 din

Legea nr. 213/1998 care prevăd exact modalitățile în care se dobândește dreptul

de proprietate publică, iar în condițiile în care autorul lor a fost deposedat

abuziv nu se poate spune că terenul a fost domeniul public al statului sau al

altor unități administrativ-teritoriale.

Au mai susținut reclamanții că nu s-a

făcut în nici un mod dovada cum a intrat bunul în proprietatea Municipiului

Craiova, la ce dată și în baza cărui titlu, astfel că toate condițiile cerute de

lege pentru ca un bun să poată fi trecut în domeniul public lipsesc cu

desăvârșire, iar H.G. nr. 965/2002 s-a dat cu nerespectarea metodologiei legale

în adoptarea unor astfel de acte.

La dosar a fost depusă o precizare la

acțiune având ca obiect excepția de nelegalitate de către reclamanții M.E. și M.N.

și cereri de intervenție în interes propriu de către R.D.A., ș.a.

Intervenienții au arătat că sunt

proprietarii unor construcții reprezentând căsuțe de vacanță tip Dora, ce sunt

amplasate pe un teren aflat în litigiu, iar prin Încheierea din 20 martie 2008, au fost respinse cererile de intervenție în interes propriu ca nefondate.

A fost formulată cerere de intervenție în

interesul Guvernului României de către Ministerul de Interne și cerere de

intervenție în interesul Consiliului Local Craiova de către N.D., ș.a.

Prin sentința nr. 152 din 12 iunie 2008 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă în parte

cererea reclamanților, a fost constatată nelegalitatea poziției nr. 4794/Anexa 2 a H.G. nr. 965/2002 pentru suprafața de 140.000 mp și respinsă excepția de nelegalitate cu privire

la poziția nr. 4783 din Anexa 2 a H.G. nr. 965/2002 pentru suprafața de 30.000

mp, au fost respinse cererile de intervenție accesorie formulate.

În motivarea sentinței s-a reținut că

prin H.G. nr. 965/2002 a fost atestată apartenența la domeniul public al

județului Dolj, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din acest

județ, a bunurilor cuprinse în anexele ce fac parte din hotărâre, iar în anexa

nr. 2 a H.G. nr. 965/2002, la poziția nr. 4794 figurează Parcul „Hanul

Doctorului” în suprafață de 140.000 mp cu mențiunea că este în administrarea

Consiliului Local al Municipiului Craiova conform HCL nr. 147/1999, iar la

poziția nr. 4783 figurează „Hanul Doctorului –lac de acumulare” în suprafață de

30.000 mp tot în administrarea Consiliului Local, iar terenurile solicitate de

reclamanți în baza Legii nr. 10/2001 au fost atestate ca fiind domeniul public

al municipiului Craiova prin această hotărâre.

Instanța de fond a analizat dacă

hotărârea atacată este conformă cu prevederile legii care reglementează

proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și, plecând de la

dispozițiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, a constatat că terenul în

suprafață de 140.000 mp cuprins în anexa 2 poziția 4794 nu face parte din

bunurile enunțate ca aparținând domeniului public al municipiului iar din

probele administrate rezultă că terenul a aparținut autorilor reclamanților și

este nejustificată susținerea Consiliului Local că a introdus acest teren în domeniul

public datorită funcționalității sale de parc de agrement pentru că pe acel

teren sunt amplasate numai niște căsuțe și nu există nicio altă amenajare.

S-a apreciat că introducerea terenului

solicitat a fi restituit în hotărârea atacată este nelegală, iar Guvernul și-a

însușit lista bunurilor ce aparțin domeniului public fără a verifica dacă

bunurile respective pot sau nu să facă parte din domeniul public și dacă au

fost dobândite într-una din modalitățile legale.

Mai mult, în conformitate cu art. 6 din Legea

nr. 213/1998 fac parte din domeniul public al unităților

administrativ-teritoriale bunurile dobândite de stat în perioada 1945-1989,

dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, iar

bunurile preluate fără titlu valabil pot fi revendicate de proprietari sau

succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparații, iar

în speță, deși terenurile au fost solicitate de succesorii proprietarilor,

autoritățile locale au făcut demersuri pentru trecerea terenurilor în proprietate

publică deși nu există nici o amenajare care să-i confere calitatea de parc

public de agrement.

În ceea ce privește terenul în suprafață

de 30.000 mp cuprins la poziția nr. 4783 din anexa 2 a H.G. nr. 965/2002 s-a reținut că acesta figurează ca lac de acumulare, iar potrivit pct. III la

anexa la Legea nr. 213/1998 lacurile și plajele, care nu sunt declarate de

interes public național sau județean, fac parte din domeniul public local al

comunelor, orașelor sau municipiilor.

Fiind lac de acumulare, în mod legal

această suprafață s-a considerat că a fost trecută ca fiind în domeniul public

al municipiului Craiova.

Cererile de intervenție au fost respinse

pentru că cererea de intervenție accesorie se judecă împreună cu cererea principală,

iar cererea de intervenție în favoarea pârâtelor se respinge dacă se admite

cererea principală, iar cererea de intervenție în favoarea pârâților se respinge

dacă se admite cererea principală.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs

Consiliul Local al Municipiului Craiova, Guvernul României, intervenienții M.I.R.A.,

reclamanții P.E.Ș., P.G.M. și I.M., precum și intervenienții A.T., SC C.H.R.

H.D. SRL, ș.a.

I. În recursul declarat de Consiliul

Local al Municipiului Craiova este criticată soluția instanței de fond în ceea

ce privește constatarea nelegalității poziției 4794/anexa 2 a H.G. nr. 965/2002 pentru suprafața de 140.000 mp, hotărârea fiind dată cu aplicarea greșită a

legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Pe cale de excepție este invocată

excepția inadmisibilității acțiunii în raport cu obiectul excepției de

nelegalitate invocată și de dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, modificată care prevăd că obiect al excepției de nelegalitate pot fi

numai actele administrative unilaterale, cu caracter individual și nu actele

administrative cu caracter general, cum este cazul în speță.

Inadmisibilitatea este invocată și în

raport de dispozițiile art. 1 C. civ. și art. 15 alin. (2) din Constituție care

consacră principiul neretroactivității legii civile, pentru că actul (H.G. nr.

965/2002) a intrat în vigoare anterior apariției Legii nr. 554/2004.

A fost invocată și excepția lipsei de

interes a reclamanților pentru că acestora le-a fost reconstituit dreptul de

proprietate în baza Legii nr. 18/1991, atât anterior cât și după apariția Legii

nr. 247/2005, fiind emise titluri de proprietate pentru suprafața de 10, 26, 54 ha și 13,46 ha.

Pe fond – este criticată soluția

instanței de fond pentru că:

- nu s-a ținut seama de faptul că HCL nr.

147/1999, care a stat la baza emiterii H.G. nr. 965/2002, a fost emisă anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 10/2001;

- notificările formulate în baza Legii

nr. 10/2001 au fost respinse pentru că terenul solicitat a avut destinația de

teren agricol și nu face obiectul acestei legi;

- oricum legile speciale de retrocedare

prevăd restituirea proprietăților pe vechile amplasamente numai dacă sunt

libere și neafectate de investiții publice, ori în cauză pe acel teren există

asemenea investiții de care nu s-a ținut seama;

- nu s-a ținut seama de actele normative

în domeniul protecției mediului (O.U.G. nr. 195/2005, modificată prin O.U.G.

nr. 114 din 17 iulie 2007) prin care se interzice schimbarea destinației terenurilor

amenajate ca spații verzi și prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism;

- pe acel teren există amenajări care-i

conferă afectațiunea de parc public.

II. În recursul declarat de Guvernul

României este criticată soluția instanței de fond și s-a solicitat admiterea

recursului, modificarea soluției instanței de fond și respingerea acțiunii ca

neîntemeiată pentru că:

- reclamanții nu au făcut dovada privind

parcurgerea procedurii speciale a Legii nr. 10/2001 în sensul de a prezenta o

hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă care să ateste un drept

actual asupra terenului;

- soluția instanței de fond se bazează pe

o expertiză care nu a fost comunicată Guvernului României;

- H.G. nr. 965/2002 a fost emisă în

temeiul art. 107 din Constituția României și ale art. 21 alin. (3) din Legea

nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu

respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă;

- prin natura sa juridică, actul de

atestare a bunurilor aparținând domeniului public local nu creează drepturi

noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective,

deci nu este de natură a vătăma vreun drept.

III. În recursul declarat de reclamanții P.E.Ș.,

P.G.M. și I.M. este criticată soluția instanței de fond pentru că:

- terenul pentru care a fost emisă H.G.

nr. 965/2002 a fost preluat fără titlu, în actul atacat nu este trecută

valoarea de inventar, nici anul dobândirii, iar instanța de fond a respins

cererea pentru poziția nr. 4783 fără a respecta legislația românească și

europeană [art. 20 alin. (1), art. 40 alin. (1), (2), (3) din Constituția României,

Legea nr. 10/2001, Legea nr. 213/1998 și art. 1 Protocolul 1 adițional la C.E.D.O.

).

IV. În recursul declarat de

intervenienții A.T., ș.a., este criticată soluția instanței de fond prin care a

fost constatată nelegalitatea poz. nr. 4794 din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 965/2002 pentru suprafața de 140.000 mp pentru că:

- nu s-a ținut seama de faptul că toate

casele de vacanță au fundații de beton și sunt racordate la rețelele de apă,

canal, electricitate, fiind realizate încă din 1980, iar intervenienții au

devenit proprietarii acestora în anul 1997;

- instanța de fond nu a analizat

susținerile intervenienților care au arătat că prevederile art. 4 din Legea nr.

554/2004 se referă numai la acte administrative unilaterale cu caracter

individual și nu la cele cu caracter normativ, iar în speță excepția de

nelegalitate ar viza un act administrativ cu caracter normativ;

- nu s-a analizat nici susținerile

intervenienților potrivit cărora actul administrativ atacat nu a vătămat vreun

drept deoarece prin acesta nu s-au creat drepturi noi, nu s-a stabilit și nici

nu s-a modificat regimul juridic al bunurilor, ci doar s-a realizat un inventar

al bunurilor ce aparțin domeniului public, iar hotărârea nu are nici un efect

asupra proprietății altor persoane;

- instanța de fond nu s-a pronunțat nici

asupra excepției prescripției achizitive invocată de intervenienți printr-o

completare a cererii inițiale pentru termenul din data de 22 mai 2008.

V. În recursul declarat de M.I.R.A. s-a

apreciat că hotărârea instanței de fond este nelegală și netemeinică pentru că:

- dispozițiile art. 4 din Legea nr.

554/2004 dau posibilitatea atacării pe calea excepției de nelegalitate numai a

actelor administrativ cu caracter individual ori în speță este atacat un act

administrativ cu caracter normativ.

- dacă se califica actul atacat ca fiind

unul cu caracter individual, instanța de fond trebuie să respingă excepția

pentru că H.G. nr. 965/2002 a fost emisă în condiții de legalitate și

temeinice, cu respectarea prevederilor legale, iar hotărârea nu are caracter

constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităților administrativ

teritoriale.

VI. În recursul declarat de intervenienta

SC C.H.R. H.D. SRL Craiova se arată că hotărârea atacată este nelegală și

netemeinică deoarece:

- instanța de fond nu a analizat cererile

de intervenție a acestei societăți;

- nu au fost analizate toate probele

depuse la dosar, care contrazic concluziile raportului de expertiză și care dovedesc

că terenul aparține domeniului public.

În baza art. 137 C. proc. civ., Înalta

Curte va analiza, mai întâi, excepția tardivității recursurilor declarate în

cauză de reclamanții P.E.Ș., M.I.R.A. și SC C.H.R. H.D. SRL Craiova.

Cauza soluționată de instanța de fond a

vizat excepția de nelegalitate a unui act administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (3)

din Legea nr. 554/2004, modificată, în această materie, soluția instanței de contencios

administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la

comunicare.

Verificând dovezile de comunicare a

hotărârii atacate rezultă că recursurile acestora sunt declarate cu depășirea

termenului de 5 zile prevăzut de lege, astfel că acestea vor fi respinse ca

tardive.

Din actele aflate la dosar rezultă

că reclamanților le-a fost comunicată hotărârea la 3 iulie 2008 și 4 iulie 2008, iar recursul a fost declarat la 14 iulie 2008, intervenienților le-a fost comunicată tot la 3 iulie 2008 și 4 iulie 2008, iar recursurile au fost declarate la 22 iulie 2008 (M.I.R.A.), 19 iulie 2008 (SC C.H.R. H.D. SRL) și la 16 iulie 2008 (ceilalți intervenienți),

Va trebui soluționată , cu

prioritate, cererea formulată de C.C.S.D. prin care se solicită scoaterea

acesteia din cauză pentru că nu ar avea calitate procesuală pasivă, cerere care

este neîntemeiată.

Chiar dacă în prezenta cauză este

soluționată numai excepția de nelegalitate a unui act administrativ, C.C.S.D. a

fost parte în litigiul în care s-a invocat excepția de nelegalitate, respectiv

în dosarul nr. 1378/54/2006 al Curții de Apel Craiova, secția civilă, iar

potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată,

instanța de contencios administrativ soluționează excepția de nelegalitate după

citarea părților din litigiul de fond și a emitentului actului, astfel că, în

mod legal, această instituție a fost citată în prezentul litigiu.

Recursurile declarate de Consiliul

Local Craiova și Guvernul României

vor fi admise dar pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a fost învestită cu

soluționarea excepției de nelegalitate a poz. 4794 și 4783 din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 965/2002 prin care a fost atestat domeniul public al Județului Dolj, precum și al

municipiilor, orașelor și comunelor din județul Dolj;

Prin sentința atacată a fost

constatată nelegalitatea poz. nr. 4794 din Anexa 2 și respinsă excepția cu

privire la poz. nr. 4783:

În cele două recursuri este

criticată soluția instanței de fond numai cu privire la admiterea excepției de

nelegalitate, respectiv cu privire la constatarea nelegalității poz. nr. 4794

din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 965/2002 pentru suprafața de 140.000 mp.

Deși a fost invocată excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate, Înalta Curte constată că excepția de

nelegalitate a poz. nr. 4794 din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 965/2002 este

inadmisibilă dar pentru alte considerente.

- La dosarul instanței de fond s-a

depus dovada faptului că reclamanții I.M., P.G.M. și P.E.Ș. au solicitat anularea

parțială a H.G. nr. 965/2002, respectiv poz. nr. 4794 pentru suprafața de

140.000 mp.

Această acțiune a format obiectul

dosarului nr. 16493.3/54/2005 al Curții de Apel Craiova, iar după casarea

sentinței nr. 72 din 24 februarie 2006 a Curții de Apel Craiova de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 4017 din 15 noiembrie 2006,

s-a pronunțat sentința nr. 179 din 21 mai 2007 a Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal, prin care a fost admisă acțiunea reclamanților

și a fost anulată parțial H.G. nr. 965/2002, respectiv poz. nr. 4794 privind terenul

în suprafață de 140.000 mp.

Toate acestea dovedesc că în timp ce

se soluționa acțiunea în anulare a poz. nr. 4794 din anexa 2 la H.G. nr. 965/2002, reclamanții au formulat și excepția de nelegalitate a aceluiași act

administrativ, iar în aceste condiții excepția de nelegalitate apare ca

inadmisibilă.

Este adevărat că excepția de

nelegalitate, ca natură juridică, este o apărare pe care partea interesată o

formulează în cadrul unui proces, în condițiile în care reclamantul își

fundamentează pretențiile pe un act administrativ considerat nelegal și

vătămător de autorul excepției, însă, în speță, criticile de nelegalitate în

privința actului administrativ sunt prezente și în cadrul acțiunii directe în

anulare iar reclamanții au ales, prima dată, calea acțiunii directe întemeiată

pe dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, fiind incident principiul

electa

una via

… .

Examinarea legalității actului

administrativ pe cale directă exclude controlul judecătoresc și pe calea indirectă

a excepției de nelegalitate, la cererea aceleiași persoane, astfel că excepția

de nelegalitate a poz. nr. 4794 din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 965/2002 este

inadmisibilă pentru că s-ar ajunge să se înfrângă, în cele din urmă, principiul

puterii de lucru judecat și să se ajungă la situația în care, pentru aceleași

motive, un act să fie considerat nelegal pe calea excepției de nelegalitate dar

să fie considerat legal în cadrul unei acțiuni în anulare. Mai mult, dacă în

cauză, acțiunea în anulare a devenit irevocabilă reclamanții nu mai pot invoca

nelegalitatea aceluiași act și pe calea excepției de nelegalitate pentru că s-ar

aduce atingere aceluiași principiu al puterii lucrului judecat.

De aceea, în baza art. 312 alin. (1)

C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, vor fi

admise recursurile, va fi modificată, în parte, sentința atacată în sensul că

va fi respinsă excepție de nelegalitate a poz. nr. 4794 din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 965/2002 pentru suprafața de 140.000 mp.

Fiind soluționate recursurile în

baza excepției de inadmisibilitate, nu vor mai fi analizate celelalte motive de

recurs invocate în cele două recursuri.

Referitor la celelalte dispoziții

ale sentinței privind respingerea excepției de nelegalitate a poziției nr. 4783

din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 965/2002 pentru suprafața de 30.000 mp se constată

că acestea nu au fost criticate în cele două recursuri analizate de Înalta

Curte, iar recursurile ce vizau această soluție au fost tardive, astfel că

Înalta Curte va menține aceste dispoziții ale sentinței atacate precum și cele

care vizau respingerea cererilor de intervenție formulate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Consiliul

Local al Municipiului Craiova și de Guvernul României împotriva sentinței

civile nr. 152 din 12 iunie 2008 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată în

sensul că respinge excepția de nelegalitate a poziției nr. 4795 din anexa nr. 2 a H.G. nr. 965/2002 pentru suprafața de 140.000 mp.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței atacate cu privire la respingerea excepției de nelegalitate a

poziției nr. 4783 din anexa nr. 2 a H.G. nr. 965/2002 pentru suprafața de 30.000

mp și la respingerea cererilor de intervenție accesorie.

Respinge, ca tardiv formulate,

recursurile declarate împotriva aceleiași sentințe de ceilalți recurenți-reclamanți

și recurenți-intervenienți, în raport de dispozițiile art. 4 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 februarie 2009.