ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 484/2008

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Craiova,

reclamanții

I.M.,

P.G.M. și P.E.S. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, constatarea

nulității absolute parțială a H.G. nr. 965/2002, respectiv a Anexei la hotărâre,

denumirea bunului – „Parcul H.D.”

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că, în calitate de moștenitori ai autorilor M.G. și A., au

formulat notificare în baza Legii nr. 10/2001 pentru restituirea în natură a terenului

situat în punctul „H.D.” ce a aparținut autorului lor. Au precizat că, prin introducerea

terenului în domeniul public al municipiului Craiova, s-au nesocotit prevederile

art. 7 din Legea nr. 213/1998 și că, la data introducerii bunului în domeniul public,

acesta era deja solicitat a fi restituit, nesocotindu-se astfel, drepturile și interesele

reclamanților.

Prin sentința nr. 72 din

24 februarie 2006, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal,

a admis acțiunea reclamanților și a anulat în parte H.G. nr. 965/2002, „Parcul H.D.”,

pentru suprafața de 140.000 m.p.

Înalta Curte de Casație

și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 4017

din 15 noiembrie 2006, a admis recursul declarat împotriva acestei hotărâri de către

pârâtul Guvernul României, a casat hotărârea atacată și a trimis cauza spre rejudecare

aceleiași instanțe, reținând că instanța de fond nu a administrat probe cu privire

la modul în care bunul în litigiu a intrat în domeniul public, pentru a se stabili

regimul juridic al terenului și a verifica modul de soluționare al cererii de restituire

a terenului, formulată de reclamanți. S-a reținut, de asemenea, că prin trecerea

în domeniul public a terenului pentru care reclamanții au făcut cerere de restituire

a fost încălcat dreptul acestora, și că și-au dovedit interesul în promovarea acțiunii,

având calitate procesuală activă. S-a mai cerut, de instanța de control judiciar,

ca instanța de fond să se pronunțe și cu privire la efectuarea procedurii prealabile

de către reclamanți, cu privire la excepția prematurității și tardivității acțiunii,

invocate de Guvernul României în recurs.

Rejudecând, în fond după

casare, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a pronunțat

sentința nr. 179 din 21 mai 2007 prin care a respins excepțiile invocate de pârâtul

Guvernul României. A admis acțiunea formulată de reclamanții I.M., P.G.M. și P.E.S.

în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României. A anulat parțial H.G. nr. 965/2002,

respectiv poziția privind terenul în suprafață de 140.000 m.p. ce aparține reclamanților.

În motivarea soluției

s-a reținut:

- în ceea ce privește

excepția prematurității acțiunii, că reclamanții au luat cunoștință de H.G. nr.

965/2002 în cursul procesului civil prin care a fost soluționată cererea formulată

de aceștia în temeiul Legii nr. 10/2001; de asemenea, reclamanții au formulat mai

multe cereri adresate instanțelor judecătorești pentru restituirea terenului moștenit

de la autorul lor, inclusiv au formulat notificări adresate Primăriei Craiova, demersuri

anterioare emiterii H.G. nr. 965/2002;

- în ceea ce privește

excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, s-a reținut că aceasta este obligatorie,

potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, în cazul în care obiectul acțiunii îl constituie

un act administrativ unilateral, ori în cauză a fost contestat un act administrativ

cu caracter normativ;

- în ceea ce privește

excepția tardivității acțiunii, aceasta a fost respinsă în temeiul art. 7,

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevede că termenul de 30 de zile în care

persoana vătămată printr-un act administrativ unilateral trebuie să se adreseze

autorității publice emitente, curge de la comunicarea actului, ori hotărârea Guvernului

este un act normativ care nu se comunică.

Pe fondul cauzei, s-a

reținut că Guvernul României a preluat lista bunurilor ce aparțin domeniului public

al municipiului Craiova, la propunerea autorității locale, fără să verifice dacă

bunurile respective fac parte din domeniul public al autorității locale, fiind dobândite

legal de aceasta. Reclamanții au făcut dovada calității de urmași ai autorului lor,

solicitând în temeiul Legii nr. 10/2001, restituirea terenului, făcând și dovada

interesului în promovarea acțiunii în contencios administrativ, în temeiul art.

1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul Guvernul României

a atacat cu recurs și această hotărâre, solicitând modificarea ei în sensul respingerii

acțiunii reclamanților.

În motivarea căii de atac,

recurentul-pârât a arătat că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor

art. 52 din Constituția României și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În esență, Guvernul României

a formulat următoarele critici:

procesual activ, în raport cu dispozițiile art. 52 din Constituție și ale art. 1

și 11 din Legea nr. 554/2004, reclamanții trebuie să facă dovada că sunt titularii

unui drept subiectiv civil material, actual, real, iar nu a unei simple vocații

de a li se restitui un imobil, potrivit Legii nr. 10/2001, astfel că H.G. nr. 965/2002

nu a adus atingere niciunui drept subiectiv al reclamanților și nici nu contravine

vreunei dispoziții legale.

actul de inventariere a bunurilor aparținând domeniului public nu creează drepturi

noi, nu stabilește și nu modifică regimul juridic al bunurilor respective și nu

este de natură a vătăma drepturile reale actuale ale deținătorilor imobilelor. În

consecință, orice dispută juridică în legătură cu legalitatea dobândirii titlurilor

de proprietate este o acțiune reală imobiliară imprescriptibilă și intră în competența

de soluționare a instanțelor de drept comun.

art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, acțiunea este prematur

introdusă, reclamantele neparcurgând procedura prealabilă a reclamației administrative.

peste termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, fiind tardiv introdusă.

În dezvoltarea acestor

din urmă critici, recurentul-pârât a arătat că sunt eronate considerentele instanței,

potrivit cărora actul dedus judecății este un act normativ.

În drept, recursul a fost

întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 7, 9 și 10 C. proc. civ., ultimul motiv indicat

fiind însă abrogat la data pronunțării sentinței atacate.

Prin întâmpinarea depusă

la dosar, intimata-reclamantă P.E.S. a arătat că sentința instanței de fond este

temeinică și legală, întrucât Guvernul României a încălcat mai multe prevederi legale,

cuprinse în Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al

acesteia, Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în

mod abuziv în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, H.G. nr. 498/2003 pentru

aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, Constituția

României și Primul Protocol Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor

Omului și Libertăților Fundamentale și ordinul nr. 618/2002 pentru aprobarea precizărilor

privind inventarierea bunurilor din domeniul public al statului.

De asemenea, a invocat,

în combaterea recursului, Deciziile nr. 136/1998, nr. 73/1995 și nr. 244/2006, ale

Curții Constituționale.

Intimații-reclamanți P.G.M.

și

I.M. au

formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care au arătat că excepția lipsei de interes

și excepția lipsei calității procesuale active au fost invocate de recurent și în

primul ciclu procesual, dar prin decizia nr. 4017/2006, Înalta Curte de Casație

și Justiție a constatat că nu sunt întemeiate, astfel încât sunt aplicabile prevederile

art. 315 C. proc. civ., conform căruia problemele de drept dezlegate de instanța

de recurs nu mai pot fi din nou analizate.

În subsidiar, au arătat

că cele două excepții sunt neîntemeiate, deoarece reclamanții au interes în promovarea

acțiunii în contencios administrativ, în condițiile în care au solicitat restituirea

terenurilor în baza Legii nr. 10/2001 și urmăresc un folos practic.

Cât privește celelalte

excepții, intimații-reclamanți au arătat că excepția prematurității și excepția

tardivității nu au mai fost susținute în cel de-al doilea ciclu procesual, iar excepția

neîndeplinirii procedurii prealabile nu este întemeiată, pentru că hotărârea de

guvern atacată este un act administrativ normativ, în înțelesul dispozițiilor

art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și nu le-a fost comunicată niciodată.

De asemenea, au arătat

că art. 7 din Legea nr. 554/2004 impune procedura prealabilă numai pentru actul

administrativ unilateral, nu și pentru cel normativ și că pe parcursul soluționării

dosarului au făcut demersuri la Guvernul României în vederea rezolvării amiabile

a cauzei.

Pe fondul cauzei, intimații-reclamanți

au arătat că statul a preluat fără titlu imobilul ce a aparținut autorului lor și

că trecerea terenului în litigiu în inventarul bunurilor care a stat la baza emiterii

hotărârii de guvern criticate s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 6 și 7 din

Legea nr. 213/1998.

Examinând cauza prin prisma

motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul este fondat, în limitele

și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Prin cererea de chemare

în judecată, intimații-reclamanți au atacat prin acțiune directă în contencios administrativ,

H.G. nr. 965/2002 privind atestarea domeniului public al județului Dolj, precum

și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Dolj, cu privire la imobilul

menționat din Anexa 2.

Intimații-reclamanți au

solicitat restituirea imobilul potrivit procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001,

astfel încât sunt titulari ai unui interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea

contenciosului administrativ, în sensul art. 52 din Constituția României și al

art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, prevederi care nu fac referire numai

la vătămarea unui drept subiectiv, așa cum pretinde recurentul-pârât, ci și la vătămarea

unui interes legitim.

Curtea constată însă întemeiat

motivul de recurs privind soluția dată excepției neîndeplinirii procedurii prealabile

administrative impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond interpretând

greșit pe de o parte, natura juridică a actului administrativ dedus judecății și,

pe de altă parte, conținutul noțiunii de „act administrativ unilateral” la care

făcea referire art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data

sesizării instanței.

Astfel, Curtea constată

că hotărârea de guvern adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public,

reglementate de art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul

juridic al acesteia, nu poate fi calificată ca fiind un act administrativ-normativ,

pentru că nu cuprinde reguli abstracte și impersonale, aplicabile pentru un număr

nedeterminat de cazuri sau persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului

public al unităților administrativ-teritoriale, prin individualizarea fiecărui imobil

atestat ca făcând parte din domeniul public și prevăzut ca atare în anexe.

Totodată, este de menționat

că art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impunea obligația efectuării procedurii

prealabile administrative în cazul actelor administrative unilaterale, fără a face

vreo distincție între actele administrative unilaterale individuale și actele administrative

unilaterale cu caracter normativ.

Noțiunea de „act administrativ

unilateral” nu se confundă cu aceea de „act administrativ individual”, prima dintre

acestea raportându-se la criteriul autorului manifestării de voință exprimate prin

actul administrativ, iar cea de-a doua la criteriul întinderii efectelor juridice,

al sferei destinatarilor actului administrativ.

Anexa 2 din H.G. nr. 965/2002

a fost publicată în M. Of. nr. 684bis/18.09.2002, este adevărat, tipărit într-un

număr redus de exemplare, dar intimații-reclamanți au luat cunoștință de hotărârea

atacată pe parcursul litigiului civile întemeiat pe Legea nr. 10/2001 și nu pot

invoca necomunicarea ei, drept motiv al exonerării de obligația îndeplinirii procedurii

prealabile, de vreme ce au acționat în justiție și au anexat H.G. nr. 965/2002 la

cererea de chemare în judecată.

Procedura prealabilă administrativă

este o condiție a exercitării dreptului la acțiune, neîndeplinirea ei, anterior

sesizării instanței, atrăgând inadmisibilitatea acțiunii, în raport cu prevederile

art. 109 alin. (2) C. proc. civ.

Notificările și cererile

adresate mai multor autorități în vederea restituirii imobilului și punerii în posesie,

în temeiul Legii nr. 18/1991 și al Legii nr. 10/2004, anterior adoptării H.G.

nr. 965/2002, nu pot fi considerate reclamații administrative în sensul art. 7 din

Legea nr. 554/2002, iar memoriul expediat Guvernului României la data de 05

martie 2007, în timp ce acțiunea în contencios administrativ era în faza rejudecării

în fond după casare, are cel mult valoarea unei încercări de rezolvare amiabilă

a litigiului aflat în curs de soluționare.

Având în vedere toate

aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta

Curte de Casație și Justiție va admite recursul, va casa sentința atacată și rejudecând

cauza, va admite excepția neîndeplinirii procedurii prealabile administrative, cu

consecința respingerii acțiunii reclamanților ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Guvernul României împotriva sentinței nr. 179 din 21 mai 2007 a Curții de Apel

Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată

și, rejudecând cauza, admite excepția neîndeplinirii procedurii prealabile administrative.

Respinge acțiunea reclamanților

I.M., P.G.M.

și P.E.S., ca inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 februarie 2008.