ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 484/2008

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Craiova, reclamanții I.M., P.G.M. și P.E.S. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, constatarea nulității absolute parțială a H.G. nr. 965/2002, respectiv a Anexei la hotărâre, denumirea bunului – „Parcul H.D.” În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că, în calitate de moștenitori ai autorilor M.G. și A., au formulat notificare în baza Legii nr. 10/2001 pentru restituirea în natură a terenului situat în punctul „H.D.” ce a aparținut autorului lor. Au precizat că, prin introducerea terenului în domeniul public al municipiului Craiova, s-au nesocotit prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998 și că, la data introducerii bunului în domeniul public, acesta era deja solicitat a fi restituit, nesocotindu-se astfel, drepturile și interesele reclamanților.

Prin sentința nr. 72 din 24 februarie 2006, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea reclamanților și a anulat în parte H.G. nr. 965/2002, „Parcul H.D.”, pentru suprafața de 140.000 m.p. Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 4017 din 15 noiembrie 2006, a admis recursul declarat împotriva acestei hotărâri de către pârâtul Guvernul României, a casat hotărârea atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, reținând că instanța de fond nu a administrat probe cu privire la modul în care bunul în litigiu a intrat în domeniul public, pentru a se stabili regimul juridic al terenului și a verifica modul de soluționare al cererii de restituire a terenului, formulată de reclamanți.

S-a reținut, de asemenea, că prin trecerea în domeniul public a terenului pentru care reclamanții au făcut cerere de restituire a fost încălcat dreptul acestora, și că și-au dovedit interesul în promovarea acțiunii, având calitate procesuală activă. S-a mai cerut, de instanța de control judiciar, ca instanța de fond să se pronunțe și cu privire la efectuarea procedurii prealabile de către reclamanți, cu privire la excepția prematurității și tardivității acțiunii, invocate de Guvernul României în recurs. Rejudecând, în fond după casare, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a pronunțat sentința nr. 179 din 21 mai 2007 prin care a respins excepțiile invocate de pârâtul Guvernul României.

A admis acțiunea formulată de reclamanții I.M., P.G.M. și P.E.S. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României. A anulat parțial H.G. nr. 965/2002, respectiv poziția privind terenul în suprafață de 140.000 m.p. ce aparține reclamanților. În motivarea soluției s-a reținut: - în ceea ce privește excepția prematurității acțiunii, că reclamanții au luat cunoștință de H.G. nr. 965/2002 în cursul procesului civil prin care a fost soluționată cererea formulată de aceștia în temeiul Legii nr. 10/2001; de asemenea, reclamanții au formulat mai multe cereri adresate instanțelor judecătorești pentru restituirea terenului moștenit de la autorul lor, inclusiv au formulat notificări adresate Primăriei Craiova, demersuri anterioare emiterii H.G.

nr. 965/2002; - în ceea ce privește excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, s-a reținut că aceasta este obligatorie, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, în cazul în care obiectul acțiunii îl constituie un act administrativ unilateral, ori în cauză a fost contestat un act administrativ cu caracter normativ; - în ceea ce privește excepția tardivității acțiunii, aceasta a fost respinsă în temeiul art. 7, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevede că termenul de 30 de zile în care persoana vătămată printr-un act administrativ unilateral trebuie să se adreseze autorității publice emitente, curge de la comunicarea actului, ori hotărârea Guvernului este un act normativ care nu se comunică.

Pe fondul cauzei, s-a reținut că Guvernul României a preluat lista bunurilor ce aparțin domeniului public al municipiului Craiova, la propunerea autorității locale, fără să verifice dacă bunurile respective fac parte din domeniul public al autorității locale, fiind dobândite legal de aceasta. Reclamanții au făcut dovada calității de urmași ai autorului lor, solicitând în temeiul Legii nr. 10/2001, restituirea terenului, făcând și dovada interesului în promovarea acțiunii în contencios administrativ, în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Pârâtul Guvernul României a atacat cu recurs și această hotărâre, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acțiunii reclamanților. În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 52 din Constituția României și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În esență, Guvernul României a formulat următoarele critici: 1. Pentru a se legitima procesual activ, în raport cu dispozițiile art. 52 din Constituție și ale art. 1 și 11 din Legea nr. 554/2004, reclamanții trebuie să facă dovada că sunt titularii unui drept subiectiv civil material, actual, real, iar nu a unei simple vocații de a li se restitui un imobil, potrivit Legii nr. 10/2001, astfel că H.G. nr. 965/2002 nu a adus atingere niciunui drept subiectiv al reclamanților și nici nu contravine vreunei dispoziții legale. 2. Prin natura sa juridică, actul de inventariere a bunurilor aparținând domeniului public nu creează drepturi noi, nu stabilește și nu modifică regimul juridic al bunurilor respective și nu este de natură a vătăma drepturile reale actuale ale deținătorilor imobilelor.

În consecință, orice dispută juridică în legătură cu legalitatea dobândirii titlurilor de proprietate este o acțiune reală imobiliară imprescriptibilă și intră în competența de soluționare a instanțelor de drept comun. 3. Raportat la dispozițiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, acțiunea este prematur introdusă, reclamantele neparcurgând procedura prealabilă a reclamației administrative. 4. Acțiunea a fost declanșată peste termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, fiind tardiv introdusă. În dezvoltarea acestor din urmă critici, recurentul-pârât a arătat că sunt eronate considerentele instanței, potrivit cărora actul dedus judecății este un act normativ. În drept, recursul a fost întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 7, 9 și 10 C. proc.

civ., ultimul motiv indicat fiind însă abrogat la data pronunțării sentinței atacate. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă P.E.S. a arătat că sentința instanței de fond este temeinică și legală, întrucât Guvernul României a încălcat mai multe prevederi legale, cuprinse în Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, H.G. nr. 498/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, Constituția României și Primul Protocol Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale și ordinul nr. 618/2002 pentru aprobarea precizărilor privind inventarierea bunurilor din domeniul public al statului.

De asemenea, a invocat, în combaterea recursului, Deciziile nr. 136/1998, nr. 73/1995 și nr. 244/2006, ale Curții Constituționale. Intimații-reclamanți P.G.M. și I.M. au formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care au arătat că excepția lipsei de interes și excepția lipsei calității procesuale active au fost invocate de recurent și în primul ciclu procesual, dar prin decizia nr. 4017/2006, Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat că nu sunt întemeiate, astfel încât sunt aplicabile prevederile art. 315 C. proc. civ., conform căruia problemele de drept dezlegate de instanța de recurs nu mai pot fi din nou analizate. În subsidiar, au arătat că cele două excepții sunt neîntemeiate, deoarece reclamanții au interes în promovarea acțiunii în contencios administrativ, în condițiile în care au solicitat restituirea terenurilor în baza Legii nr. 10/2001 și urmăresc un folos practic.

Cât privește celelalte excepții, intimații-reclamanți au arătat că excepția prematurității și excepția tardivității nu au mai fost susținute în cel de-al doilea ciclu procesual, iar excepția neîndeplinirii procedurii prealabile nu este întemeiată, pentru că hotărârea de guvern atacată este un act administrativ normativ, în înțelesul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și nu le-a fost comunicată niciodată. De asemenea, au arătat că art. 7 din Legea nr. 554/2004 impune procedura prealabilă numai pentru actul administrativ unilateral, nu și pentru cel normativ și că pe parcursul soluționării dosarului au făcut demersuri la Guvernul României în vederea rezolvării amiabile a cauzei.

Pe fondul cauzei, intimații-reclamanți au arătat că statul a preluat fără titlu imobilul ce a aparținut autorului lor și că trecerea terenului în litigiu în inventarul bunurilor care a stat la baza emiterii hotărârii de guvern criticate s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 6 și 7 din Legea nr. 213/1998. Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare: Prin cererea de chemare în judecată, intimații-reclamanți au atacat prin acțiune directă în contencios administrativ, H.G.

nr. 965/2002 privind atestarea domeniului public al județului Dolj, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Dolj, cu privire la imobilul menționat din Anexa 2. Intimații-reclamanți au solicitat restituirea imobilul potrivit procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001, astfel încât sunt titulari ai unui interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ, în sensul art. 52 din Constituția României și al art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, prevederi care nu fac referire numai la vătămarea unui drept subiectiv, așa cum pretinde recurentul-pârât, ci și la vătămarea unui interes legitim.

Curtea constată însă întemeiat motivul de recurs privind soluția dată excepției neîndeplinirii procedurii prealabile administrative impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond interpretând greșit pe de o parte, natura juridică a actului administrativ dedus judecății și, pe de altă parte, conținutul noțiunii de „act administrativ unilateral” la care făcea referire art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanței.

Astfel, Curtea constată că hotărârea de guvern adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public, reglementate de art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nu poate fi calificată ca fiind un act administrativ-normativ, pentru că nu cuprinde reguli abstracte și impersonale, aplicabile pentru un număr nedeterminat de cazuri sau persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, prin individualizarea fiecărui imobil atestat ca făcând parte din domeniul public și prevăzut ca atare în anexe. Totodată, este de menționat că art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impunea obligația efectuării procedurii prealabile administrative în cazul actelor administrative unilaterale, fără a face vreo distincție între actele administrative unilaterale individuale și actele administrative unilaterale cu caracter normativ.

Noțiunea de „act administrativ unilateral” nu se confundă cu aceea de „act administrativ individual”, prima dintre acestea raportându-se la criteriul autorului manifestării de voință exprimate prin actul administrativ, iar cea de-a doua la criteriul întinderii efectelor juridice, al sferei destinatarilor actului administrativ. Anexa 2 din H.G. nr. 965/2002 a fost publicată în M. Of. nr. 684bis/18.09.2002, este adevărat, tipărit într-un număr redus de exemplare, dar intimații-reclamanți au luat cunoștință de hotărârea atacată pe parcursul litigiului civile întemeiat pe Legea nr. 10/2001 și nu pot invoca necomunicarea ei, drept motiv al exonerării de obligația îndeplinirii procedurii prealabile, de vreme ce au acționat în justiție și au anexat H.G.

nr. 965/2002 la cererea de chemare în judecată. Procedura prealabilă administrativă este o condiție a exercitării dreptului la acțiune, neîndeplinirea ei, anterior sesizării instanței, atrăgând inadmisibilitatea acțiunii, în raport cu prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ. Notificările și cererile adresate mai multor autorități în vederea restituirii imobilului și punerii în posesie, în temeiul Legii nr. 18/1991 și al Legii nr. 10/2004, anterior adoptării H.G. nr. 965/2002, nu pot fi considerate reclamații administrative în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2002, iar memoriul expediat Guvernului României la data de 05 martie 2007, în timp ce acțiunea în contencios administrativ era în faza rejudecării în fond după casare, are cel mult valoarea unei încercări de rezolvare amiabilă a litigiului aflat în curs de soluționare.

Având în vedere toate aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursul, va casa sentința atacată și rejudecând cauza, va admite excepția neîndeplinirii procedurii prealabile administrative, cu consecința respingerii acțiunii reclamanților ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței nr. 179 din 21 mai 2007 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și, rejudecând cauza, admite excepția neîndeplinirii procedurii prealabile administrative. Respinge acțiunea reclamanților I.M., P.G.M. și P.E.S., ca inadmisibilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 februarie 2008.