ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1171/2015

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei. Prin Încheierea dată în ședința publică din 7 mai 2013 pronunțată de Tribunalul Dolj în Dosarul nr. 4511/63/2002, a fost sesizată Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării excepției de nelegalitate a H.G. nr. 965/2002 și a H.G. nr. 141/2008 invocată de reclamanta C.(fostă S.)A.L. Reclamanta a invocat excepția de nelegalitate cu privire la dispozițiile H.G. 965/2002 privind atestarea domeniului public al județului Dolj, ale H.G. 141/2008 anexele 1 - 75, nr. curent 671 - codul de clasificare 0.1.9.1. din Anexa 2 - hotărâre prin care au fost modificate și completate dispozițiile H.G.

965/2002, solicitând anularea prevederilor din actele normative mai sus individualizate care privesc terenul situat în Craiova, b-dul D., jud. Dolj, întabulat în CF F1 a municipiului Craiova, având număr cadastral C1. A susținut reclamanta că a avut loc o gravă încălcare a dreptului de proprietate, autoritatea locală dând dovadă de rea-credință în exercitarea atribuțiilor ce îi reveneau, acesta neputând invoca o necunoaștere a situației reale a terenului oferit și atribuit și a sarcinilor care îl afectau. S-a arătat că nu s-a făcut dovada modului în care a intrat bunul în proprietatea municipiului Craiova, la ce dată și în baza cărui titlu, iar H.G. 965/2002 s-a dat cu nerespectarea metodologiei legale în adoptarea unor astfel de acte, fiind încălcate dispozițiile art. 21 din Legea 10/2001.

S-a arătat în cuprinsul excepției că din probele administrate rezultă indubitabil că terenul mai sus-menționat a aparținut autorilor reclamantei, iar susținerea Consiliului Local că a fost introdus în domeniul public datorită funcționalității acestui teren, fiind considerat zonă verde aferentă blocurilor, nu este justificată. Pârâtul Consiliul Local al municipiului Craiova prin Primar, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate. S-a invocat inadmisibilitatea analizării legalității actelor administrative unilaterale cu caracter normativ pe cale incidentală, prin excepția de nelegalitate, raportat la prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. La data de 25 iunie 2013, reclamanta a depus precizare a excepției în ceea ce privește elementele de identificare ale terenului.

A solicitat respingerea excepției inadmisibilității invocate prin întâmpinare, raportat la dispozițiile art. 126 alin. (6) teza I din Constituție. S-a arătat că actele atacate ignoră evidența legală a suprafețelor cu statut privat (CF, opozabile terților), precum și dispozițiile constituționale care garantează și ocrotesc, deopotrivă, proprietatea privată (art. 44 alin. (2) și (3) din Constituție, Convenția Europeană a Drepturilor Omului prin art. 6, 13 și 14). Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată. S-a susținut că H.G.

nr. 965/2002 privind atestarea domeniului public al județului Dolj, precum și al municipiilor și comunelor din județul Dolj vizată de excepția de nelegalitate este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel că excepția este nefondată, raportat la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție. Pârâții Consiliul Local al municipiului Craiova prin primar și primarul municipiului Craiova au invocat excepția rămânerii fără obiect a excepției de nelegalitate ca urmare a adoptării H.C.L.

Craiova nr. 102 din 27 februarie 2014. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 256 din 1 iulie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis în parte excepția de nelegalitate invocată de reclamanta C.(fostă S.)A.L., în contradictoriu cu pârâții Primăria municipiului Craiova, Primarul municipiului Craiova, Consiliul Local al municipiului Craiova și pârâtul Guvernul României; s-a constatat nelegalitatea poziției nr. 671 din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 141/2008 pentru suprafața de 400 mp situată în municipiul Craiova, b-dul D., cu vecinii: N - Primăria Craiova, Est - Alee; S - Primăria Craiova; V - Primăria Craiova, înscrisă în T.P. nr. 10229 din 27 martie 2008. A fost respinsă ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a dispozițiilor H.G.

nr. 965/2002. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că prin Hotărârea nr. 1664 din 19 octombrie 2007 emisă de Comisia Județeană pentru aplicarea Legii nr. 247/2005, reclamanta a fost validată în vederea reconstituirii dreptului de proprietate cu suprafața de 0,04 ha, fără stabilirea amplasamentului, având în vedere că vechiul amplasament era afectat de contracte de concesiune. S-a reținut că reclamantei i s-a reconstituit dreptul de proprietate pe un alt amplasament, respectiv pentru suprafața de 400 mp, situată în Craiova, b-dul D., cu vecinii N - Primăria Craiova, E - Alee, S - Primaria Craiova, V - Primaria Craiova, categoria de folosință - alte terenuri neagricole, așa cum rezulta din Procesul-verbal de punere în posesie nr. P1 din 28 februarie 2008 și din Titlul de proprietate nr. T1.

Din înscrisurile cauzei și din raportul de expertiză, specialitatea topografie, efectuat în cauză, s-a constatat că suprafața de 400 mp reconstituită reclamantei prin Titlul de proprietate nr. T1 este cuprinsă atât în suprafață totala de 1.100.299 mp, atestata prin H.G. nr. 965/2002, cât și în suprafață de 1.069.331 mp, atestată prin H.G. nr. 141/2008, ca făcând parte din domeniul public al municipiului Craiova. Având în vedere că în cursul soluționării prezentului litigiu, prin art. 1 lit. b) din H.C.L. Craiova nr. 102 din 27 februarie 2014, anexa nr. 2, poziția nr. 27, suprafața de 400 mp reconstituită reclamantei prin Titlul de proprietate nr. T1, a fost exclusă din inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului Craiova, până la data pronunțării instanței nefiind emisă H.G.

care să ateste modificarea operată prin art. 1 lit. b) din H.C.L. Craiova nr. 102 din 27 februarie 2014, a constatat prima instanță, că excepția rămânerii fără obiect a excepției de nelegalitate este nefondată. În ceea ce privește excepția de nelegalitate a H.G. 965/2002, Curtea de apel a constatat fondată excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Guvernul României. Având în vedere că litigiu a fost declanșat la data de 9 aprilie 2012 și era pe rol la data intrării în vigoare a noului C. proc. civ. și a Legii nr. 76/2012, a arătat instanța de fond că se aplică dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la momentul declanșării litigiului în care a fost invocată excepția de nelegalitate.

În condițiile în care H.G. 965/2002 este un act administrativ unilateral cu caracter individual, raportat la prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 262/2007, s-a apreciat că posibilitatea de a ataca fără limită în timp acest tip de acte, pune în pericol securitatea juridică. A fost reținută și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, apreciindu-se inadmisibilă excepția de nelegalitate formulată în cauză referitor la H.G. nr. 965/2002 ca urmare a înlăturării aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate a poziției nr. 671 din Anexa nr. 2 a H.G. 141/2008, curtea de apel a constatat că suprafața de 400 mp, situată în Craiova, b-dul D., reconstituită reclamantei prin Titlul de proprietate nr. T1, este cuprinsă în suprafața de 1.069.331 mp atestată ca făcând parte din domeniul public al municipiului Craiova, potrivit Anexei nr. 2, poziția nr. 671, din H.G. nr. 141/2008. Curtea de apel a reținut ca actele administrative, atât cele cu caracter normativ, cât și cele cu caracter individual, trebuie emise numai în baza legii și cu respectarea întocmai a prevederilor acesteia, fără a prezenta relevanță emitentul actului, reținând dispozițiile Legii nr. 213/1998 care reglementează proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, domeniul public fiind alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 din Constituția României.

S-a arătat în cuprinsul sentinței atacate că articolul 3 alin. (4) al legii prevede că domeniul public al unităților administrativ-teritoriale este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexa la lege și din alte bunuri de uz sau de interes public local, iar terenul în suprafață de 400 mp cuprins în poziția 671 din Anexa 2 a H.G. nr. 141/20082, nu face parte din bunurile enunțate ca aparținând domeniului public al municipiului. În plus, s-a reținut că respectivul teren s-a aflat la dispoziția Comisiei locale de fond funciar Craiova în vederea aplicării Legii nr. 18 din 1991 și i-a fost reconstituit reclamantei dreptul de proprietate la data de 27 martie 2008, de la care terenul a devenit proprietatea privată a reclamantei, nemaiputând fi atestat ca făcând parte din domeniul public al municipiului Craiova la data de 30 aprilie 2008, data la care s-a publicat în M. Of.

nr. 224 bis, H.G. nr. 141/2008. În consecință, curtea de apel a apreciat că introducerea suprafeței de 400 mp reconstituit reclamantei la poziția 671, Anexa 2 din H.G. nr. 141/2008, este nelegală, astfel că excepția de nelegalitate este întemeiată. Recursul Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Un prim motiv de recurs vizează încălcarea normelor de procedură de către instanța de fond prin necomunicarea acțiunii introductive și a excepției de nelegalitate a H.G. nr. 956/2002 și H.G. nr. 141/2008. S-a susținut că, deși pârâtul a solicitat expres comunicarea acestora, instanța a transmis doar cererea precizatoare pentru termenul din data de 8 iulie 2013. Apreciind că s-a încălcat astfel dreptul la apărare, s-a solicitat casarea sentinței recurate.

În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008 s-a arătat că soluția instanței de fond este netemeinică și nelegală, în condițiile în care la elaborarea actului au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. S-a susținut că potrivit Legii nr. 213/1998 și Normelor tehnice aprobate prin H.G. nr. 548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorității administrativ-teritoriale se întocmește de către comisiile special constituite la nivelul unităților administrativ-teritoriale. Astfel, s-a arătat că, raportat la prevederile art. 18 - 24 ale Legii nr. 213/1998, H.G. nr. 141/2008 nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităților administrativ-teritoriale, ci doar un efect de atestare a regimului juridic diferențiat de regimul juridic al proprietății private a unității.

S-a arătat că recurentul-pârât nu are nicio abilitate de a inventaria bunurile din domeniul public al acestor autorități și nici de a modifica inventarele întocmite de comisia locală. S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței instanței de fond și respingerea excepției ca neîntemeiată. Considerentele și soluția instanței de recurs Examinând hotărârea recurată, în raport de prevederile legale incidente în cauză și criticile formulate cât și în temeiul dispozițiilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că subzistă motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., astfel că pentru argumentele în continuare prezentate, urmare a admiterii recursului formulat, se impune modificarea în parte a sentinței a atacate în sensul respingerii excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 141/2008 cu referire la poziția nr. 671 din Anexa nr. 2, pentru suprafața de 400 mp situată în municipiul Craiova, b-dul D., cu vecinii: N - Primăria Craiova, Est - Alee; S - Primăria Craiova; V - Primăria Craiova, înscrisă în T.P. nr. 10229/27 martie 2008, ca nefondată. Reclamanta a investit instanța de contencios administrativ cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. 965/2002 prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al județului Dolj, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din acest județ, a bunurilor cuprinse în anexele ce fac parte integrantă din hotărâre (Anexa 2, poziția 4859), precum și a H.G. nr. 141/2008 publicata în M. Of. nr. 224/30.04.2008 bis, prin care a fost modificată și completată H.G.

nr. 965/2002, respectiv Anexa 2 privind inventarul bunurilor ce aparțin municipiului Craiova, poziția nr. 671 la care figurează "Zona verde - Cartier Brazda lui Novac", în suprafață totala de 1.069.331 mp, cu mențiunea că este în administrarea R.A.A.D.P.F.L. conform H.C.L. Craiova nr. 80/2006. Referitor la excepția de nelegalitate a H.G. nr. 965/2002, constată Înalta Curte pe de o parte, că soluția instanței de fond în ceea ce privește respingerea acesteia ca inadmisibilă, este în acord cu jurisprudența constantă a secției de contencios administrativ a instanței supreme, consacrată, cum corect a observat prima instanță și printr-o soluție de principiu de unificare a practicii judiciare din data de 26 mai 2008, iar pe de altă parte, că aceasta nu face obiectul recursului.

Investită cu soluționarea excepției de nelegalitate, instanța de contencios administrativ, cercetând concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția republicată și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, constată că în mod greșit a fost admisă excepția de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008, prin sentința recurată în cauză.

Astfel, la data formulării excepției de nelegalitate au fost indicate, ca o primă condiție obligatorie impusă de dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru admisibilitatea cererii de sesizare a instanței de contencios administrativ, dispozițiile legale pretins a fi încălcate prin actul administrativ contestat, respectiv dispozițiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Prin raportare la aceste norme legale cu forță juridică superioară, operațiune necesară soluționării excepției de nelegalitate și independentă de verificarea dreptului de proprietate, pentru care este competentă instanța de drept comun, se constată că este legală H.G. nr. 141/2008.

Reclamanta a invocat neîntemeiat încălcarea dispozițiilor art. 6 alin. (2) din Legea nr. 218/1998 care reglementează că bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație.

De asemenea, în mod netemeinic prima instanță a reținut că terenul de 400 mp cuprins în poziția 671 a hotărârii atacate a fost atestat ca făcând parte din domeniul public al statului la data de 30 aprilie 2008, ulterior datei la care s-a reconstituit reclamantei titlul de proprietate, respectiv 27 martie 2008. Aceeași Lege nr. 218/1998, prevede în art. 21 că inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unui municipiu se întocmește de comisii special constituite, conduse de primar și după ce se însușește de Consiliul Local, se centralizează de Consiliul Județean și se trimite Guvernului, pentru ca acesta, prin hotărâre, să ateste apartenența bunurilor la domeniul public de interes local.

În conformitate cu aceste prevederi legale, H.G. nr. 141/2008 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 965/2002 privind atestarea domeniului public al județului Dolj, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Dolj, a fost emisă în baza hotărârilor prin care Consiliul Local al municipiului Craiova a stabilit regimul juridic de proprietate publică, în ceea ce privește bunurile proprii, cu respectarea dispozițiilor legale, voința juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local sau județean aparținând acestei autorități. Astfel, imobilul cu denumirea de "Zonă verde - Cartier Brazda lui Novac" a fost inventariat ca aparținând domeniului public al municipiului Craiova prin H.C.L.

nr. 147/1999 modificată prin H.C.L. 173/2001, care au stat la baza adoptării H.G. nr. 965/2002, modificată și completată prin H.G. nr. 141/2008. În conformitate cu dispozițiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, "domeniul public al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau interes local", acestea fiind declarate ca atare prin hotărârea Consiliului Local. De asemenea, Înalta Curte reține că, prin Adresa nr. 166876, 167001 din 28 noiembrie 2013 a primăriei municipiului Craiova depusă la dosarul curții de apel, s-a precizat că la data de 27 martie 2008, la care a fost emis Titlul de proprietate nr.T1, terenul era înscris în domeniul public al municipiului Craiova.

În consecință, raportat la motivele invocate în susținerea excepției de nelegalitate și față de situația juridică a bunului imobil, se constată că H.G. nr. 141/2008 a fost emisă cu respectarea dispozițiilor legale incidente în materie, respectiv Legea nr. 213/1998 pentru însușirea inventarului bunurilor din domeniul public al unității administrativ-teritoriale și nu este de natură, prin conținutul său, să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantei, pentru ocrotirea cărora aceasta are posibilitatea exercitării căilor prevăzute de lege la instanța de drept comun. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de cele reținute mai sus, apreciind că nu subzistă motivele de nelegalitate invocate de reclamantă și că normele vizate de excepția de nelegalitate nu adaugă la lege, Înalta Curte constată că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. și în conformitate cu art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va modifica în parte sentința atacată în sensul că va respinge excepția de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva Sentinței nr. 256 din 1 iulie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge excepția de nelegalitate având ca obiect H.G. nr. 141/2008. Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 martie 2015. Procesat de GGC - MI