ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1171/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1171/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei.

Prin Încheierea dată în ședința publică din 7

mai 2013 pronunțată de Tribunalul Dolj în Dosarul nr. 4511/63/2002, a fost

sesizată Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, în

vederea soluționării excepției de nelegalitate a H.G. nr. 965/2002 și a H.G.

nr. 141/2008 invocată de reclamanta C.(fostă S.)A.L.

Reclamanta a invocat

excepția de nelegalitate cu privire la dispozițiile H.G. 965/2002 privind

atestarea domeniului public al județului Dolj, ale H.G. 141/2008 anexele 1 -

75, nr. curent 671 - codul de clasificare 0.1.9.1. din Anexa 2 - hotărâre prin

care au fost modificate și completate dispozițiile H.G. 965/2002, solicitând

anularea prevederilor din actele normative mai sus individualizate care privesc

terenul situat în Craiova, b-dul D., jud. Dolj, întabulat în CF F1 a

municipiului Craiova, având număr cadastral C1.

A susținut reclamanta

că a avut loc o gravă încălcare a dreptului de proprietate, autoritatea locală

dând dovadă de rea-credință în exercitarea atribuțiilor ce îi reveneau, acesta

neputând invoca o necunoaștere a situației reale a terenului oferit și atribuit

și a sarcinilor care îl afectau.

S-a arătat că nu s-a

făcut dovada modului în care a intrat bunul în proprietatea municipiului Craiova,

la ce dată și în baza cărui titlu, iar H.G. 965/2002 s-a dat cu nerespectarea

metodologiei legale în adoptarea unor astfel de acte, fiind încălcate

dispozițiile art. 21 din Legea 10/2001.

S-a arătat în

cuprinsul excepției că din probele administrate rezultă indubitabil că terenul

mai sus-menționat a aparținut autorilor reclamantei, iar susținerea Consiliului

Local că a fost introdus în domeniul public datorită funcționalității acestui

teren, fiind considerat zonă verde aferentă blocurilor, nu este justificată.

Pârâtul Consiliul

Local al municipiului Craiova prin Primar, a formulat întâmpinare prin care a

solicitat respingerea excepției de nelegalitate.

S-a invocat

inadmisibilitatea analizării legalității actelor administrative unilaterale cu

caracter normativ pe cale incidentală, prin excepția de nelegalitate, raportat

la prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

La data de 25 iunie

2013, reclamanta a depus precizare a excepției în ceea ce privește elementele

de identificare ale terenului. A solicitat respingerea excepției

inadmisibilității invocate prin întâmpinare, raportat la dispozițiile art. 126

alin. (6) teza I din Constituție.

S-a arătat că actele

atacate ignoră evidența legală a suprafețelor cu statut privat (CF, opozabile

terților), precum și dispozițiile constituționale care garantează și ocrotesc,

deopotrivă, proprietatea privată (art. 44 alin. (2) și (3) din Constituție,

Convenția Europeană a Drepturilor Omului prin art. 6, 13 și 14).

Pârâtul Guvernul

României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de

nelegalitate ca neîntemeiată.

S-a susținut că H.G.

nr. 965/2002 privind atestarea domeniului public al județului Dolj, precum și

al municipiilor și comunelor din județul Dolj vizată de excepția de nelegalitate

este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în

vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel că excepția

este nefondată, raportat la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Pârâții Consiliul Local

al municipiului Craiova prin primar și primarul municipiului Craiova au invocat

excepția rămânerii fără obiect a excepției de nelegalitate ca urmare a

adoptării H.C.L. Craiova nr. 102 din 27 februarie 2014.

Hotărârea instanței

de fond

Prin Sentința nr. 256

din 1 iulie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal, s-a admis în parte excepția de nelegalitate invocată de reclamanta

C.(fostă S.)A.L., în contradictoriu cu pârâții Primăria municipiului Craiova,

Primarul municipiului Craiova, Consiliul Local al municipiului Craiova și

pârâtul Guvernul României; s-a constatat nelegalitatea poziției nr. 671 din

Anexa nr. 2 a H.G. nr. 141/2008 pentru suprafața de 400 mp situată în

municipiul Craiova, b-dul D., cu vecinii: N - Primăria Craiova, Est - Alee; S -

Primăria Craiova; V - Primăria Craiova, înscrisă în T.P. nr. 10229 din 27

martie 2008. A fost respinsă ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a

dispozițiilor H.G. nr. 965/2002.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că prin Hotărârea nr. 1664 din 19

octombrie 2007 emisă de Comisia Județeană pentru aplicarea Legii nr. 247/2005,

reclamanta a fost validată în vederea reconstituirii dreptului de proprietate

cu suprafața de 0,04 ha, fără stabilirea amplasamentului, având în vedere că

vechiul amplasament era afectat de contracte de concesiune.

S-a reținut că

reclamantei i s-a reconstituit dreptul de proprietate pe un alt amplasament,

respectiv pentru suprafața de 400 mp, situată în Craiova, b-dul D., cu vecinii

N - Primăria Craiova, E - Alee, S - Primaria Craiova, V - Primaria Craiova,

categoria de folosință - alte terenuri neagricole, așa cum rezulta din

Procesul-verbal de punere în posesie nr. P1 din 28 februarie 2008 și din Titlul

de proprietate nr. T1.

Din înscrisurile

cauzei și din raportul de expertiză, specialitatea topografie, efectuat în

cauză, s-a constatat că suprafața de 400 mp reconstituită reclamantei prin

Titlul de proprietate nr. T1 este cuprinsă atât în suprafață totala de

1.100.299 mp, atestata prin H.G. nr. 965/2002, cât și în suprafață de 1.069.331

mp, atestată prin H.G. nr. 141/2008, ca făcând parte din domeniul public al

municipiului Craiova.

Având în vedere că în

cursul soluționării prezentului litigiu, prin art. 1 lit. b) din H.C.L. Craiova

nr. 102 din 27 februarie 2014, anexa nr. 2, poziția nr. 27, suprafața de 400 mp

reconstituită reclamantei prin Titlul de proprietate nr. T1, a fost exclusă din

inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului Craiova,

până la data pronunțării instanței nefiind emisă H.G. care să ateste

modificarea operată prin art. 1 lit. b) din H.C.L. Craiova nr. 102 din 27

februarie 2014, a constatat prima instanță, că excepția rămânerii fără obiect a

excepției de nelegalitate este nefondată.

În ceea ce privește

excepția de nelegalitate a H.G. 965/2002, Curtea de apel a constatat fondată

excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Guvernul României.

Având în vedere că

litigiu a fost declanșat la data de 9 aprilie 2012 și era pe rol la data

intrării în vigoare a noului C. proc. civ. și a Legii nr. 76/2012, a arătat

instanța de fond că se aplică dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în

forma în vigoare la momentul declanșării litigiului în care a fost invocată

excepția de nelegalitate.

În condițiile în care

H.G. 965/2002 este un act administrativ unilateral cu caracter individual,

raportat la prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost

modificat și completat prin Legea nr. 262/2007, s-a apreciat că posibilitatea

de a ataca fără limită în timp acest tip de acte, pune în pericol securitatea

juridică.

A fost reținută și

jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, apreciindu-se inadmisibilă

excepția de nelegalitate formulată în cauză referitor la H.G. nr. 965/2002 ca

urmare a înlăturării aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și ale art. II

alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ

unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii

nr. 554/2004.

În ceea ce privește

excepția de nelegalitate a poziției nr. 671 din Anexa nr. 2 a H.G. 141/2008,

curtea de apel a constatat că suprafața de 400 mp, situată în Craiova, b-dul

D., reconstituită reclamantei prin Titlul de proprietate nr. T1, este cuprinsă

în suprafața de 1.069.331 mp atestată ca făcând parte din domeniul public al

municipiului Craiova, potrivit Anexei nr. 2, poziția nr. 671, din H.G. nr.

141/2008.

Curtea de apel a

reținut ca actele administrative, atât cele cu caracter normativ, cât și cele

cu caracter individual, trebuie emise numai în baza legii și cu respectarea

întocmai a prevederilor acesteia, fără a prezenta relevanță emitentul actului,

reținând dispozițiile Legii nr. 213/1998 care reglementează proprietatea

publică și regimul juridic al acesteia, domeniul public fiind alcătuit din

bunurile prevăzute la art. 136 din Constituția României.

S-a arătat în

cuprinsul sentinței atacate că articolul 3 alin. (4) al legii prevede că

domeniul public al unităților administrativ-teritoriale este alcătuit din

bunurile prevăzute la pct. III din anexa la lege și din alte bunuri de uz sau

de interes public local, iar terenul în suprafață de 400 mp cuprins în poziția

671 din Anexa 2 a H.G. nr. 141/20082, nu face parte din bunurile enunțate ca

aparținând domeniului public al municipiului.

În plus, s-a reținut

că respectivul teren s-a aflat la dispoziția Comisiei locale de fond funciar

Craiova în vederea aplicării Legii nr. 18 din 1991 și i-a fost reconstituit

reclamantei dreptul de proprietate la data de 27 martie 2008, de la care

terenul a devenit proprietatea privată a reclamantei, nemaiputând fi atestat ca

făcând parte din domeniul public al municipiului Craiova la data de 30 aprilie

2008, data la care s-a publicat în M. Of. nr. 224 bis, H.G. nr. 141/2008.

În consecință, curtea

de apel a apreciat că introducerea suprafeței de 400 mp reconstituit

reclamantei la poziția 671, Anexa 2 din H.G. nr. 141/2008, este nelegală,

astfel că excepția de nelegalitate este întemeiată.

Recursul

Împotriva acestei

sentințe a formulat recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

Un prim motiv de

recurs vizează încălcarea normelor de procedură de către instanța de fond prin

necomunicarea acțiunii introductive și a excepției de nelegalitate a H.G. nr.

956/2002 și H.G. nr. 141/2008.

S-a susținut că, deși

pârâtul a solicitat expres comunicarea acestora, instanța a transmis doar

cererea precizatoare pentru termenul din data de 8 iulie 2013.

Apreciind că s-a

încălcat astfel dreptul la apărare, s-a solicitat casarea sentinței recurate.

În ceea ce privește

fondul excepției de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008 s-a arătat că soluția

instanței de fond este netemeinică și nelegală, în condițiile în care la

elaborarea actului au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

S-a susținut că

potrivit Legii nr. 213/1998 și Normelor tehnice aprobate prin H.G. nr.

548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei

autorității administrativ-teritoriale se întocmește de către comisiile special

constituite la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

Astfel, s-a arătat

că, raportat la prevederile art. 18 - 24 ale Legii nr. 213/1998, H.G. nr.

141/2008 nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea

unităților administrativ-teritoriale, ci doar un efect de atestare a regimului

juridic diferențiat de regimul juridic al proprietății private a unității.

S-a arătat că

recurentul-pârât nu are nicio abilitate de a inventaria bunurile din domeniul

public al acestor autorități și nici de a modifica inventarele întocmite de

comisia locală.

S-a solicitat

admiterea recursului, modificarea sentinței instanței de fond și respingerea

excepției ca neîntemeiată.

Considerentele și

soluția instanței de recurs

Examinând hotărârea

recurată, în raport de prevederile legale incidente în cauză și criticile

formulate cât și în temeiul dispozițiilor art. 304

1

C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că subzistă motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304

pct. 9 C. proc. civ., astfel că pentru argumentele în continuare prezentate,

urmare a admiterii recursului formulat, se impune modificarea în parte a

sentinței a atacate în sensul respingerii excepției de nelegalitate a H.G. nr.

141/2008 cu referire la poziția nr. 671 din Anexa nr. 2, pentru suprafața de

400 mp situată în municipiul Craiova, b-dul D., cu vecinii: N - Primăria

Craiova, Est - Alee; S - Primăria Craiova; V - Primăria Craiova, înscrisă în

T.P. nr. 10229/27 martie 2008, ca nefondată.

Reclamanta a investit

instanța de contencios administrativ cu soluționarea excepției de nelegalitate

a H.G. 965/2002 prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al

județului Dolj, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din acest

județ, a bunurilor cuprinse în anexele ce fac parte integrantă din hotărâre

(Anexa 2, poziția 4859), precum și a H.G. nr. 141/2008 publicata în M. Of. nr.

224/30.04.2008 bis, prin care a fost modificată și completată H.G. nr.

965/2002, respectiv Anexa 2 privind inventarul bunurilor ce aparțin

municipiului Craiova, poziția nr. 671 la care figurează "Zona verde -

Cartier Brazda lui Novac", în suprafață totala de 1.069.331 mp, cu

mențiunea că este în administrarea R.A.A.D.P.F.L. conform H.C.L. Craiova nr.

80/2006.

Referitor la excepția

de nelegalitate a H.G. nr. 965/2002, constată Înalta Curte pe de o parte, că

soluția instanței de fond în ceea ce privește respingerea acesteia ca

inadmisibilă, este în acord cu jurisprudența constantă a secției de contencios

administrativ a instanței supreme, consacrată, cum corect a observat prima

instanță și printr-o soluție de principiu de unificare a practicii judiciare

din data de 26 mai 2008, iar pe de altă parte, că aceasta nu face obiectul

recursului.

Investită cu

soluționarea excepției de nelegalitate, instanța de contencios administrativ,

cercetând concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative

cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis,

ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative

consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția republicată și art. 4 alin. (3)

din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea

actelor normative, republicată, constată că în mod greșit a fost admisă

excepția de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008, prin sentința recurată în cauză.

Astfel, la data

formulării excepției de nelegalitate au fost indicate, ca o primă condiție

obligatorie impusă de dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

pentru admisibilitatea cererii de sesizare a instanței de contencios

administrativ, dispozițiile legale pretins a fi încălcate prin actul

administrativ contestat, respectiv dispozițiile art. 6 alin. (2) din Legea nr.

213/1998.

Prin raportare la

aceste norme legale cu forță juridică superioară, operațiune necesară

soluționării excepției de nelegalitate și independentă de verificarea dreptului

de proprietate, pentru care este competentă instanța de drept comun, se

constată că este legală H.G. nr. 141/2008. Reclamanta a invocat neîntemeiat

încălcarea dispozițiilor art. 6 alin. (2) din Legea nr. 218/1998 care

reglementează că bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele

obținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii

proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale

de reparație.

De asemenea, în mod

netemeinic prima instanță a reținut că terenul de 400 mp cuprins în poziția 671

a hotărârii atacate a fost atestat ca făcând parte din domeniul public al

statului la data de 30 aprilie 2008, ulterior datei la care s-a reconstituit

reclamantei titlul de proprietate, respectiv 27 martie 2008.

Aceeași Lege nr.

218/1998, prevede în art. 21 că inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul

public al unui municipiu se întocmește de comisii special constituite, conduse

de primar și după ce se însușește de Consiliul Local, se centralizează de

Consiliul Județean și se trimite Guvernului, pentru ca acesta, prin hotărâre,

să ateste apartenența bunurilor la domeniul public de interes local.

În conformitate cu

aceste prevederi legale, H.G. nr. 141/2008 pentru modificarea și completarea

H.G. nr. 965/2002 privind atestarea domeniului public al județului Dolj, precum

și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Dolj, a fost emisă în

baza hotărârilor prin care Consiliul Local al municipiului Craiova a stabilit

regimul juridic de proprietate publică, în ceea ce privește bunurile proprii,

cu respectarea dispozițiilor legale, voința juridică a includerii bunurilor în

domeniul public de interes local sau județean aparținând acestei autorități.

Astfel, imobilul cu

denumirea de "Zonă verde - Cartier Brazda lui Novac" a fost

inventariat ca aparținând domeniului public al municipiului Craiova prin H.C.L.

nr. 147/1999 modificată prin H.C.L. 173/2001, care au stat la baza adoptării

H.G. nr. 965/2002, modificată și completată prin H.G. nr. 141/2008.

În conformitate cu

dispozițiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, "domeniul public al

municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din

alte bunuri de uz sau interes local", acestea fiind declarate ca atare

prin hotărârea Consiliului Local.

De asemenea, Înalta

Curte reține că, prin Adresa nr. 166876, 167001 din 28 noiembrie 2013 a

primăriei municipiului Craiova depusă la dosarul curții de apel, s-a precizat

că la data de 27 martie 2008, la care a fost emis Titlul de proprietate nr.T1,

terenul era înscris în domeniul public al municipiului Craiova.

În consecință,

raportat la motivele invocate în susținerea excepției de nelegalitate și față

de situația juridică a bunului imobil, se constată că H.G. nr. 141/2008 a fost

emisă cu respectarea dispozițiilor legale incidente în materie, respectiv Legea

nr. 213/1998 pentru însușirea inventarului bunurilor din domeniul public al

unității administrativ-teritoriale și nu este de natură, prin conținutul său,

să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantei, pentru ocrotirea cărora

aceasta are posibilitatea exercitării căilor prevăzute de lege la instanța de

drept comun.

Temeiul legal al

soluției adoptate în recurs

Față de cele reținute

mai sus, apreciind că nu subzistă motivele de nelegalitate invocate de

reclamantă și că normele vizate de excepția de nelegalitate nu adaugă la lege,

Înalta Curte constată că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 9

C. proc. civ. și în conformitate cu art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va admite

recursul, va modifica în parte sentința atacată în sensul că va respinge

excepția de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Guvernul României împotriva Sentinței nr. 256 din 1 iulie 2014 a

Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte

sentința atacată în sensul că respinge excepția de nelegalitate având ca obiect

H.G. nr. 141/2008.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 16 martie 2015.

Procesat de GGC - MI