ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1605/2016

Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în primă instanță. Prin cererea depusă la data de 6 aprilie 2015 în cadrul Dosarului nr. x/263/2012 al Judecătoriei Motru, reclamanta A. a invocat, în contradictoriu cu pârâții din cauză, excepția de nelegalitate a H.G. nr. 973/2002 în privința anexei de atestare a domeniului public al Comunei Mătăsari, județul Gorj, precum și a actelor administrative prealabile, întocmite de Consiliul Local al Comunei Mătăsari, referitoare la trecerea în domeniul public a terenului în litigiu. Prin încheierea din data de 15 iunie 2015, pronunțată în Dosarul nr. x/263/2012, Judecătoria Motru a admis cererea și a dispus sesizarea Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 973/2002 în privința anexei de atestare a domeniului public al Comunei Mătăsari, județul Gorj, precum și a actelor administrative prealabile, întocmite de Consiliul Local al Comunei Mătăsari, referitoare la trecerea în domeniul public al terenului în litigiu, invocată de reclamanta A. Totodată, a suspendat cauza până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate. Pentru a se pronunța astfel, Judecătoria Motru a reținut că de soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 973/2002 în ce privește anexa referitoare la Comuna Mătăsari, jud. Gorj, precum și a actelor administrative întocmite de către Consiliul Local al comunei Mătăsari depinde modul de soluționare în fond a cauzei cu care această instanță a fost investită, ce are ca obiect plângere împotriva H.C.J. nr. 3122/2002 de validare cu suprafața de 5,84 ha pe Anexa 39 și constatare nulitate absolută parțială a titlurilor de proprietate emise unor terțe persoane pe amplasamentul terenului solicitat de reclamantă la reconstituire. A mai reținut și că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (în forma în vigoare până la data de 15 februarie 2013), precum și prevederile art. 10 alin. (1) din aceeași lege, întrucât excepția de nelegalitate vizează un act emis de o autoritate publică centrală. Cauza având ca obiect "excepție nelegalitate act administrativ" a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 09 iulie 2015, sub nr. x/54/2015. Prin încheierea de ședință publică de la 01 octombrie 2015, pronunțată în Dosarul nr. x/54/2015, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus a se concepta și cita în cauză Guvernul României, emitent al H.G. nr. 973/2002 cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate. Prin notele de ședință depuse la termenul din 22 octombrie 2015, reclamanta A. a depus precizări ale cererii inițiale, arătând că, pe calea excepției de nelegalitate, înțelege să conteste pe H.G. nr. 972/2002, în partea referitoare la suprafața de teren de 2,4359 ha, ce a aparținut reclamantei și care forma, la data emiterii hotărârii, obiectul solicitării sale de restituire în baza legilor proprietății; Hotărârea Consiliului Local al comunei Mătăsari nr. 16/1999, privind însușirea inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public, în partea referitoare la trecerea în domeniul public a suprafeței de 2,4359 ha; inventarul și documentația tehnică, ce a stat la baza acestei hotărâri de consiliu local, prin care a fost menționată suprafața mai sus indicată, în vederea trecerii în domeniul public.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 467 din 19 noiembrie 2015, pronunțată în Dosarul nr. x/54/2015, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Primăria Comunei Mătăsari, Consiliul Local Mătăsari, Comisia Locală de Fond Funciar Mătăsari, Comisia Județeană de Fond Funciar Gorj, B., SC C. SRL, Guvernul României, D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P. SA și intervenientul Q. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că excepția de nelegalitate, așa cum a fost precizată de reclamantă, vizează: - dispozițiile H.G. nr. 973/2002, în partea referitoare la suprafața de teren de 2,4359 ha, atestată ca făcând parte din domeniul public al comunei Mătăsari, care reclamanta susține că i-a aparținut și a format la data emiterii hotărârii, obiectul solicitării sale de restituire în baza legilor proprietății; - Hotărârea Consiliului Local al comunei Mătăsari nr. 16/1999, privind însușirea inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public, în partea referitoare la trecerea în domeniul public a suprafeței de 2,4359 ha; - inventarul și documentația tehnică ce a stat la baza emiterii hotărârii consiliului local, prin care a fost menționată suprafața mai sus indicată, în vederea trecerii în domeniul public. Referitor la inventarul și documentația tehnică ce a stat la baza adoptării Hotărârii Consiliului Local al comunei Mătăsari nr. 16/1999, s-a reținut că părțile nu contestă că acestea reprezintă operațiuni tehnice prealabile întocmirii actului administrativ. De asemenea, având în vedere procedura prevăzută de art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, instanța a reținut că nici Hotărârea Consiliului Local al comunei Mătăsari nr. 16/1999 privind însușirea inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public al acestei unități administrativ teritoriale nu constituie un act administrativ în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece nu produce efecte juridice, ea constituind doar o operațiune materială, cu valoarea unui aviz prealabil, pentru emiterea hotărârii de guvern prin care se atestă domeniul public al localității. În ceea ce privește H.G. nr. 973/2002, instanța a reținut că are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual, întrucât atestă bunurile care fac parte din domeniul public al județului Gorj, respectiv se adresează anumitor persoane juridice din acest județ și privește bunurile individualizate în anexe. Instanța de fond a constatat că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât aceste dispoziții legale care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actului administrativ sus menționat, contravin atât dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, de practica Curții Europene a Drepturilor Omului, de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene prin raportare la atingerea adusă principiului securității și dreptului la justiție, dar și practicii Curții de Justiție de la Luxemburg care a reținut că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acțiunii, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv, neputând să mai solicite în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. A reținut instanța că, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate cu privire la H.G. nr. 973 din 05 septembrie 2002 privind atestarea domeniului public al județului Gorj, hotărâre care face parte din categoria actelor administrative unilaterale cu caracter individual, care a fost emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel că se impune înlăturarea aplicării în speța dedusă judecății a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi.

Recursul exercitat în cauză Împotriva Sentinței nr. 467 din 19 noiembrie 2015 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., criticând-o ca nelegală, solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței recurate și pe fond, admiterea excepției de nelegalitate invocată. În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a adus, în esență, următoarele critici sentinței atacate: - instanța de fond, în mod greșit, a respins excepția de nelegalitate invocată în privința modului în care a fost trecută în domeniul public suprafața de 2,4359 ha ce a aparținut reclamantei și care forma, la data emiterii H.G. nr. 973/2002, obiectul solicitării sale de restituire în baza legilor proprietății; - întreaga motivare a instanței de fond se circumscrie numai aspectelor legate de posibilitatea teoretică de a contesta genul de acte administrative similare cazului de față, respectiv posibilității de a fi atacate în instanță, în raport de practica Curții Europene a Drepturilor Omului; - este greșită motivarea instanței în sensul că documentația tehnică și inventarul bunurilor imobile identificate în baza Legii nr. 213/1998 și a Normelor metodologice cuprinse în H.G. nr. 548/1999 ar fi documente tehnice, fără caracter administrativ. Or, excepția de nelegalitate așa cum a invocat-o în cauză, privește modul vădit nelegal în care au fost emise atât actele administrative prealabile întocmite de Consiliul Local al comunei Mătăsari ce au stat la baza emiterii H.G. nr. 973/2002, precum și hotărârea de Guvern, în ceea ce privește suprafața de teren în litigiu, pentru care reclamanta a formulat cerere de reconstituire în temeiul Legii nr. 18/1991, fiind emisă Hotărârea Comisiei Județene nr. 1/1991, necontestată până în prezent. De altfel, la dosarul cauzei, nu a fost depusă documentația tehnică topografică ce trebuia întocmită de Comisia de inventariere, constituită potrivit Legii nr. 213/1998 și H.G. nr. 548/1999, ceea ce demonstrează fără echivoc faptul că nu a fost respectată procedura prevăzută de lege și, prin urmare, hotărârea de Guvern este de asemenea nelegală, întrucât dă o altă reglementare regimului proprietății revendicată de o persoană fizică în baza unei legi speciale, derogatorii.

Apărarea intimaților B. și SC E. SRL Intimații-pârâți au formulat concluzii scrise prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond, ca legală și temeinică, arătând, în esență, că soluția dată excepției de nelegalitate este legală și temeinică în acord cu jurisprudența constantă a instanței supreme, care a statuat că dispozițiile Legii nr. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare acestei legi încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Dreptului Omului și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice.

Apărarea intimatelor Primăria Mătăsari, Comisia Locală de fond funciar Mătăsari și Consiliul Local Mătăsari Intimatele-pârâte au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond, ca legală și temeinică, reiterând, în esență, legalitatea actului administrativ contestat pe cale de excepție.

Apărarea intimatului Guvernul României Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond, ca legală și temeinică, reiterând, în esență, susținerile formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Apărarea intimaților I. și H. Intimații-pârâți au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Apărarea intimaților D. și E. Intimații-pârâți au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond, ca legală și temeinică, în esență, arătând că soluția dată excepției de nelegalitate este legală și temeinică, în acord cu jurisprudența constantă a instanței supreme care a statuat că dispozițiile Legii nr. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare acestei legi încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Dreptului Omului și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice. II. Decizia instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a apărărilor cuprinse în întâmpinări, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru motivele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante asupra fondului recursului Din analiza lucrărilor cauzei, se observă că, în litigiul de fond, aflat pe rolul Judecătoriei Motru, înregistrat sub nr. x/263/2012, prin cererea depusă la data de 6 aprilie 2015 în cadrul acestui dosar, ulterior precizată prin notele de ședință depuse la termenul din 22 octombrie 2015 în cadrul Dosarului nr. x/54/2015 al Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a contestat, pe calea excepției de nelegalitate: - dispozițiile H.G. nr. 973/2002, în partea referitoare la suprafața de teren de 2,4359 ha, atestată ca făcând parte din domeniul public al comunei Mătăsari, care reclamanta susține că i-a aparținut și a format la data emiterii hotărârii, obiectul solicitării sale de restituire în baza legilor proprietății; - Hotărârea Consiliului Local al comunei Mătăsari nr. 16/1999, privind însușirea inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public, în partea referitoare la trecerea în domeniul public a suprafeței de 2,4359 ha; - inventarul și documentația tehnică ce a stat la baza emiterii hotărârii consiliului local, prin care a fost menționată suprafața mai sus indicată, în vederea trecerii în domeniul public. Hotărârea a fost emisă la data de 9 septembrie 2002, adică anterior datei când a intrat în vigoare Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public al unui județ, cum este cazul H.G. nr. 973/2002 prin care s-a atestat domeniul public al județului Gorj, publicată în M. Of. nr. 668/9.09.2002 și în legătură cu care reclamanta a invocat excepția de nelegalitate, are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual întrucât atestă bunurile care fac parte din domeniul public al județului respectiv, se adresează anumitor persoane juridice din acel județ și privește bunurile individualizate în Anexă. Este și cazul actelor premergătoare emise de autoritățile comunei Mătăsari. Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate", iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, "Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ". Însă, Plenul judecătorilor Secției contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 26 mai 2008, întrunită în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți, republicat, urmare a obligației de verificare a practicii secției, a stabilit, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la Convenția Europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, că judecătorul național are obligația să înlăture aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, privind posibilitatea ca legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 să fie cercetată pe cale de excepție. De altfel, soluția de principiu din 26 mai 2008 a fost menținută prin soluția de principiu adoptată în ședința din 16 martie 2009 a judecătorilor Secției contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție. În interpretarea și aplicarea dispozițiilor respective, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, Înalta Curte a dezvoltat o jurisprudență unitară în sensul înlăturării prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției, a legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis înainte de intrarea în vigoare a legii respective. Practica constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, este, așadar, în sensul exprimat, nefiind niciun motiv ca aceasta să nu fie urmată și în prezenta cauză. Contrar susținerilor recurentei, instanța de control judiciar constată că sentința pronunțată de prima instanță este legală și temeinică. Judecătorul național, în ipoteza în care își formează convingerea că normele interne în discuție contravin principiilor statuate prin reglementări convenționale și/sau comunitare, are obligația de a aplica cu prioritate aceste reglementări și de a înlătura prevederile din dreptul intern ce contravin acestora. Astfel, judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară. În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a "asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71525/01, &103, în M. Of. nr. 830/5.12.2007). Curtea de Justiție de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, a reținut că "este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare" (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383 din 06 și C - 385/06). Raportându-se așadar la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica Curții Europene a Drepturilor Omului (blocul de convenționalitate) precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte nu poate să constate decât că, dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului, trebuie înlăturate. În măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile menționate anterior din Legea contenciosului administrativ, ar încălca astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept" (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, &39). Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că posibilitatea de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, & 62, în M. Of. nr. 414/31.08.2000), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că "posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată (...) trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție", garantat de art. 6 din Convenție. Actul administrativ necontestat prin mijloacele prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privința efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă. Jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg este constantă și unitară, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995 punctul 15 și următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe (C-239/1999, punctul 28 și următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni și alții (C-346 din 03 și C-529 din 03 punctele 30 și următoarele). Prin urmare, ca efect al înlăturării textului incompatibil cu prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului, instanța de judecată nu interferează și nici nu neagă hotărârile Curții Constituționale, întrucât compatibilitatea acestor norme este atributul exclusiv al judecătorului național. Ca o consecință a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului precum și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.