ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2187/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2187/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

1.

Cererea de sesizare a

instanței

.

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Suceava la data de 28 mai 2008,

reclamantul M.D.

a solicitat, în contradictoriu cu A.N.P.C. anularea ordinului nr. 140 din 30

aprilie 2008 prin care s-a dispus destituirea sa din funcția publică de

conducere, de inspector șef adjunct al O.J.P.C. Botoșani, reintegrarea sa în

această funcție și obligarea pârâtei la plata daunelor morale în sumă de

100.000 RON, precum și a cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin ordinul contestat s-a

dispus sistarea raportului său de serviciu prin destituirea din funcția publică

de conducere, de inspector șef adjunct al O.J.P.C. Botoșani.

Urmarea propunerii d-lui S.V., Inspector șef al I.R.P.C. Iași și la

propunerea Comisiei de Disciplină, reținându-se că prin declarațiile sale

apărute la data de 13 și 14 martie 2008, în presă (Monitorul de Botoșani, Jurnalul de Botoșani, Botoșani News și Banul Botoșănean) s-a adus atingere imaginii

instituții publice și conducătorul acestuia, faptă ce constituie abatere

disciplinară conform art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999 și art.

13 lit. g), s-a emis ordinul nr. 140 prin care s-a dispus destituirea sa din

funcția publică de conducere, de inspector șef adjunct al O.J.P.C. Botoșani.

Măsura destituirii, arată reclamantul, este nelegală întrucât fapta sa

de a semnala unele disfuncționalități în activitatea O.J.P.C. Botoșani,

respectiv lipsa bonurilor de combustibil ce trebuiau asigurate de I.R.P.C.

Iași, nu este de natură a aduce atingere prestigiului instituției și

conducătorilor acestuia și nu constituie abatere disciplinară în sensul art. 77

alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999 astfel încât nu putea determina în mod

legal destituirea sa din funcție.

Conform

art. 3 lit. g) din Legea nr. 7/2004, unul din principiile generale care

guvernează conduita profesională este „libertatea gândirii și a exprimării,

principiu conform căruia funcționarii publici pot să-și exprime și sași

fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept și a bunelor

moravuri".

Iar

potrivit art. 30 alin. (1) din Constituție, „Libertatea de exprimare a

gândurilor și opiniilor este inviolabilă și nu poate fi limitată de autorități

decât dacă se aduc atingeri dreptului la propria imagine".

Declarațiile

sale apărute în presă semnalează doar unele disfuncționalități în activitatea

instituției și nu constituie un atac la prestigiul și imaginea acestora, nu fac

parte din categoria informațiilor clasificate potrivit legii și mai mult, nu

aduc atingere imaginii conducătorilor instituției.

Deosebit

de aceasta, mai precizează reclamantul că și în ipoteza în care s-ar considera

că fapta sa constituie abatere disciplinară, nu s-ar putea dispune destituirea

din funcția publică întrucât nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art.

101 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 respectiv nu s-au săvârșit abateri

disciplinare repetate iar abaterea disciplinară imputată nu este una gravă.

Cât

privește daunele morale, arată reclamantul că potrivit art. 18 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004, în cazul soluționării cererii instanța va hotărî și asupra

daunelor morale dacă au fost solicitate, iar principiul reparării integrale a

prejudiciului impune și repararea prejudiciilor morale cauzate prin actul administrativ

ilegal.

În

dovedirea susținerilor sale, reclamantul a depus la dosar copii ale ordinului

contestat, ale raportului comisiei de disciplină din cadrul I.R.P.C. Iași, ale

obiecțiunilor față de referatul nr. 13 din 11 aprilie 2008 al Comisiei de Disciplină,

nota explicativă și copii xerox al unor ziare locale.

În

drept, și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile art. 106 și art. 101 din Legea

nr. 188/1999 și pe dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Prin întâmpinare, pârâta A.N.P.C. a solicitat respingerea acțiunii ca

nefondată arătând că ordinul contestat a fost emis cu respectarea în totalitate

a condițiilor de fond și de formă precum și a dispozițiilor H.G. nr. 1344/2007

referitoare la organizarea comisiilor de disciplină.

Cât privește caracterul de abatere disciplinară a faptei săvârșite

contestată arată pârâta că reclamantul nu a contestat veridicitatea faptelor

imputate și nu a negat faptul că aspectele afirmate au dus treptat la o

deteriorare a imaginii întregii instituții pe plan local, iar pe de altă parte

dispozițiile art. 13 lit. g) din Regulamentul de Ordine Interioară nu adaugă la

lege, ci doar definește modalitățile considerate a constitui atingere a

prejudiciului adus instituției.

Mai mult, documentele anexate cererii de chemare în judecată de către

reclamant, dovedesc contrarul celor arătate prin cererea de chemare în

judecată.

În fine, capetele 3 și 4 de cerere se impune a fi respinse atâta timp

cât reclamantul nu a dovedit nelegalitatea și netemeinicia ordinului contestat.

2.

Soluția

instanței de fond.

Prin sentința

nr. 140 din 14 noiembrie 2008, Curtea de Apel Suceava, s

ecția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca

nefondată acțiunea reclamantului, reținând următoarele:

La

data de 13 martie 2008 reclamantul M.D. în calitate de director adjunct al O.J.P.C.

Botoșani a declarat ziarelor locale botoșănene că activitatea O.J.P.C. Botoșani

este paralizată, ca urmare a lipsei de combustibil cât și a faptului că nu s-au

organizat licitații la nivelul I.R.P.C. Iași.

Urmare

a acestei declarații, inspectorul șef al I.R.P.C. Iași d-nul S.V., a sesizat

comisia de disciplină din cadrul acestei autorități, în vederea sancționării

reclamantului considerând că declarațiile acestuia au fost tendențioase la

adresa conduceri I.R.P.C. și de natură a produce prejudicii de imagine

instituției.

Prin raportul întocmit, Comisia de Disciplină din cadrul I.R.P.C. Iași a

constatat că reclamantul a încălcat cu vinovăție dispozițiile art. 13 lit. g)

din R.O.I. coroborate cu dispozițiile art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr.

188/1999, faptele săvârșite afectând imaginea instituției și credibilitatea

acesteia și în unanimitate a propus sancționarea acestuia cu „destituirea din

funcția publică" conform art. 77 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 188/1999.

Având în vedere raportul întocmit de Consiliul de Disciplină cât și dispozițiile

art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 748/2007, Președintele A.N.P.C. a emis ordinul

nr. 140 din 30 aprilie 208 prin care a dispus destituirea reclamantului din

funcția publică de conducere, începând cu data de 2 mai 2008.

Examinând ordinul contestat instanța de fond a constatat că a fost emis

cu respectarea condițiilor de fond și de formă cerute de lege.

Astfel, reține prima instanță, deși reclamantul nu formulează prin

cererea de chemare în judecată critici cu privire la legalitatea ordinului

contestat, instanța constată în urma examinării acestuia că îndeplinește

condițiile de fond și de formă, cerute de dispozițiile art. 35 alin. (2) din

H.G. nr. 1210/2003 sub sancțiunea nulității, respectiv: descrierea faptei ce

constituie abatere disciplinară, precizarea prevederilor din procesul verbal al

Comisiei de Disciplină, motivele pentru care au fost înlăturate susținerile

funcționarului public în timpul cercetării prealabile, temeiul legal în baza

căruia se aplică sancțiunea, termenul în care sancțiunea poate fi contestată și

instanța competentă la care actul administrativ poate fi contestat.

În

esență, criticile formulate de reclamant față de ordinul contestat vizează

împrejurarea că fapta ce i se impută nu poate fi considerată abatere

disciplinară.

Din

probatoriul administrat în cauză rezultă că, în perioada 03 martie 2008-07

martie 2008 mașinile O.J.P.C. Botoșani s-au deplasat în teritoriu doar în com.

Ibănești și în com. Dersca, pe datele de 04 martie 2008 respectiv 05 martie 2008,

iar ulterior, în perioada 10 martie - 14 martie 2008 în comuna Corni (11 martie

2008) și în com. Călărași (12 martie 2008) celelalte reclamanții din grafic

fiind loco.

După

data de 11 martie 2008, când se reține că instituției i s-au asigurat bonuri de

combustibil în valoare de 200 lei, nu s-au mai efectuat deplasări în teritoriu,

ci doar în localitate, în conformitate cu reclamațiile înregistrate.

Mai

mult, se reține că reclamantul făcea parte din Comisia de achiziție a

combustibilului, fiind direct implicat în această procedură.

Or, se arată în considerentele sentinței recurate, potrivit art. 7 din

Legea nr. 7/2004 privind Codul de Conduită a funcționarilor publici, „Funcționarii

publici au obligația de a apăra în mod loial prestigiul autorității sau

instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și de a se

abține de la orice act sau fapt care poate produce prejudicii imaginii sau

intereselor legale ale acesteia" , iar art. 8 din același act normativ

stipulează cu referire la libertatea de exprimare că: funcționarii publici în

activitatea lor au obligația de a respecta demnitatea funcției publice

deținute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor instituției

în care își desfășoară activitatea".

Față de aspectele de fapt prezentate cât și față de textele legal citate

și având în vedere și poziția reclamantului în cadrul instituției, de inspector

șef adjunct, instanța de fond a apreciat că fapta sa de a face declarații

presei locale în sensul că „activitatea instituției este paralizată datorită

lipsei combustibilului și a lipsei de preocupare a organului de conducere de a

organiza licitație la nivelul I.R.P.C. Iași în vederea asigurării acestei

necesități", este contrară prevederilor mai sus citate și de natură a se

răsfrânge negativ asupra imaginii instituției, ducând chiar la ironizarea

activității acesteia, cu atât mai mult cu cât specificul activității trebuie să

sporească încrederea consumatorilor în organismul de control.

Așa fiind, reține prima instanță, raportat la dispozițiile art. 23 din

Legea nr. 7/2004, la dispozițiile art. 13 din ROI cât și la dispozițiile art.

77 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, legal și temeinic fapta săvârșită de

reclamant a fost considerată ca fiind abatere disciplinară, atrăgând

răspunderea funcționarului public.

În altă ordine de idei, se arată în considerentele sentinței recurate,

se impune a preciza că în conformitate cu art. 9 din Legea nr. 7/2004,

relațiile de informare în masă se asigură de către funcționarii publici

desemnați în acest sens de conducătorul autorității sau instituției publice în

condițiile legii, ori reclamantul nu fusese investit în acest sens.

Față de cele ce arătate, instanța de fond a constatat legal și temeinic

ordinul contestat, apreciind că acțiunea este nefondată.

Celelalte capete de cerere, de asemenea, au fost respinse instanța de

fond reținând că acestea, fiind accesorii, urmează soarta principalului.

3

. Calea

de atac exercitată.

Împotriva acesteia sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a

declarat recurs reclamantul, invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 5, 8,

9 C. proc. civ.

În motivele de recurs este criticată soluție instanței de fond pentru

că:

- prima instanță a încălcat regulile de desfășurare a procesului civil

în sensul că, deși potrivit art. 261 C. proc. civ. era obligată să răspundă la

toate motivele și mijloacele de apărare invocate de părți, a omis să se

pronunțe asupra tuturor motivelor juridice invocate de reclamant.

Astfel, deși reclamantul, în cererea sa de chemare în judecată a făcut

referire la art. 101 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 188/1999 și a arătat

că în cauză nu au fost săvârșite abateri disciplinare repetate iar abaterea

disciplinară imputată nu a avut consecințe grave, instanța de fond a ignorat

aceste susțineri încălcând astfel și prevederile art. 6 § 1 din C.E.D.O.

- Potrivit art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999 constituie

abatere disciplinară acele „manifestări care aduc atingere prestigiului

autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea”, iar

conform art. 3 lit. g) din Legea nr. 7/2004 unul dintre principiile generale

care guvernează conduita profesională a funcționarilor publici este libertatea

gândirii și a exprimării, principiu conform căruia funcționarii publici pot

să-și exprime și să-și fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept și

a bunelor moravuri”.

În raport de aceste prevederi nu se poate spune că declarația dată de

recurent ar fi de natură a aduce atingere prestigiului autorității pentru

protecția consumatorilor, iar semnalarea unor disfuncționalități în activitatea

unei autorități sau instituții publice nu constituie un atac la prestigiul și

imaginea acestora.

- S-a solicitat admiterea recursului, casarea primei hotărâri și

admiterea acțiunii în sensul anulării Ordinului nr. 140 din 30 aprilie 2008,

reintegrarea în funcția publică și acordarea daunelor morale și a cheltuielilor

de judecată.

Referitor la daunele morale a fost invocat ca temei de drept art. 18

alin. (3) din Legea nr. 554/2004 iar principiul reparării integrale a

prejudiciului impune și repararea prejudiciilor morale cauzate printr-un act administrativ

ilegal, cuantumul acestora rămânând la aprecierea instanței de judecată.

Se solicită acordarea acestora deoarece prin actul administrativ ilegal

emis de pârât a fost vătămat dreptul la carieră, la exercitarea și promovarea

într-o funcție publică superioară, aducând atingere demnității, onoarei,

imaginii, reputației și prestigiului profesional.

A.N.P.C. a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca

nefondat, menținerea hotărârii atacate ca legală și temeinică.

4

. Soluția

instanței de recurs.

După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente, a

prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va admite

recursul declarat dar pentru următoarele considerente:

Prin Ordinul nr. 140 din 30 aprilie 2008 emis de A.N.P.C. s-a dispus

destituirea reclamantului din funcția publică de conducere de inspector șef

adjunct al O.J.P.C. Botoșani, I.R.P.C. Iași reținându-se că fapta acestuia de a

face declarații în presă în legătură cu aspecte ale activității constituie

abatere disciplinară potrivit art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999.

Reclamantul a contestat această măsură, iar instanța de fond a respins

contestația ca neîntemeiată.

Soluția instanței de fond a fost dată fără a fi analizate susținerile

reclamantului.

În actul atacat s-a reținut că reclamantul a săvârșit abaterea

disciplinară prevăzută de art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999,

potrivit cărora constituie abatere disciplinară acele „manifestări care aduc

atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își

desfășoară activitatea”.

Reclamantul a recunoscut săvârșirea acestei abateri, atât în fața

Comisiei de disciplină cât și, implicit, în acțiunea formulată, dar apreciază

că aceasta nu este o abatere disciplinară care să aibă consecințe grave.

Într-adevăr, potrivit dispozițiilor art. 101 alin. (1) din Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, destituirea din funcția

publică se dispune ca sancțiune disciplinară aplicată pentru motive imputabile

funcționarului public, în următoarele cazuri:

a) pentru săvârșirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei

abateri disciplinare care a avut consecințe grave;

b) …

În cauză, trebuie analizat, în raport de probele aflate la dosar dacă

fapta imputată funcționarului public poate fi apreciată ca fiind o abatere disciplinară

care a avut consecințe grave.

După analiza acestor probe, Înalta Curte va aprecia că fapta

reclamantului care a dat declarații în presa locală referitoare la unele

probleme apărute în desfășurarea activității de control pentru lipsa bonurilor

de combustibil nu reprezintă o abatere disciplinară care să aibă consecințe

grave.

Este adevărat că atât Legea nr. 188/1999 [art. 77 alin. (2) lit. g) cât

și art. 13 lit. g)] din Regulamentul de ordine interioară al I.R.P.C. Iași

sancționează manifestările funcționarilor publici care ar aduce atingere

prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară

activitatea, acestea constituie abatere disciplinară și pot atrage răspunderea

disciplinară, dar, nici în documentele întocmite de Comisia de disciplină și

nici în actul atacat nu se precizează care sunt consecințele grave produse de

această abatere disciplinară pentru ca ea să poată duce la aplicarea sancțiunii

destituirii din funcție, care este cea mai gravă formă de sancționare

disciplinară.

Pentru că nu s-a făcut dovada acestor consecințe grave al abaterii nu

putea fi luată nici măsura destituirii din funcția publică.

De aceea, în baza art. 304

1

și art. 312 C. proc. civ.

raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul

declarat, va fi modificată sentința atacată, în sensul că va fi admisă, în

parte, cererea reclamantului.

Va fi modificat Ordinul nr. 140 din 30 aprilie 2008 emis de Președintele

A.N.P.C. în sensul înlocuirii sancțiunii destituirii din funcția publică de

conducere cu mustrarea scrisă și se va dispune reintegrarea reclamantului în

funcția publică deținută anterior, aceea de inspector șef adjunct al O.P.C.

Botoșani, I.R.P.C. Iași.

Aplicarea sancțiunii cu mustrare se impune având în vedere că

reclamantul nu a contestat săvârșirea abaterii disciplinare.

Față de această recunoaștere, se poate aprecia că cererea reclamantului

de acordare a daunelor morale este neîntemeiată și va fi respinsă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul M.D.

împotriva sentinței nr. 140 din 14 noiembrie 2008 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată, în sensul că admite,

în parte, acțiunea formulată de reclamant.

Modifică ordinul nr. 140 din 30 aprilie 2008 emis de președintele A.N.P.C., în sensul că înlocuiește sancțiunea

destituirii din funcția publică de conducere cu sancțiunea mustrare scrisă.

Dispune reintegrarea reclamantului în

funcția publică de inspector șef adjunct al O.J.P.C. Botoșani, I.R.P.C. Iași.

Respinge cererea de obligare la plata

daunelor morale.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 10 aprilie 2009.