ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2187/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Cererea de sesizare a instanței . Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Suceava la data de 28 mai 2008, reclamantul M.D. a solicitat, în contradictoriu cu A.N.P.C. anularea ordinului nr. 140 din 30 aprilie 2008 prin care s-a dispus destituirea sa din funcția publică de conducere, de inspector șef adjunct al O.J.P.C. Botoșani, reintegrarea sa în această funcție și obligarea pârâtei la plata daunelor morale în sumă de 100.000 RON, precum și a cheltuielilor de judecată. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin ordinul contestat s-a dispus sistarea raportului său de serviciu prin destituirea din funcția publică de conducere, de inspector șef adjunct al O.J.P.C.

Botoșani. Urmarea propunerii d-lui S.V., Inspector șef al I.R.P.C. Iași și la propunerea Comisiei de Disciplină, reținându-se că prin declarațiile sale apărute la data de 13 și 14 martie 2008, în presă (Monitorul de Botoșani, Jurnalul de Botoșani, Botoșani News și Banul Botoșănean) s-a adus atingere imaginii instituții publice și conducătorul acestuia, faptă ce constituie abatere disciplinară conform art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999 și art. 13 lit. g), s-a emis ordinul nr. 140 prin care s-a dispus destituirea sa din funcția publică de conducere, de inspector șef adjunct al O.J.P.C. Botoșani. Măsura destituirii, arată reclamantul, este nelegală întrucât fapta sa de a semnala unele disfuncționalități în activitatea O.J.P.C.

Botoșani, respectiv lipsa bonurilor de combustibil ce trebuiau asigurate de I.R.P.C. Iași, nu este de natură a aduce atingere prestigiului instituției și conducătorilor acestuia și nu constituie abatere disciplinară în sensul art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999 astfel încât nu putea determina în mod legal destituirea sa din funcție.

Conform art. 3 lit. g) din Legea nr. 7/2004, unul din principiile generale care guvernează conduita profesională este „libertatea gândirii și a exprimării, principiu conform căruia funcționarii publici pot să-și exprime și sași fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept și a bunelor moravuri". Iar potrivit art. 30 alin. (1) din Constituție, „Libertatea de exprimare a gândurilor și opiniilor este inviolabilă și nu poate fi limitată de autorități decât dacă se aduc atingeri dreptului la propria imagine". Declarațiile sale apărute în presă semnalează doar unele disfuncționalități în activitatea instituției și nu constituie un atac la prestigiul și imaginea acestora, nu fac parte din categoria informațiilor clasificate potrivit legii și mai mult, nu aduc atingere imaginii conducătorilor instituției.

Deosebit de aceasta, mai precizează reclamantul că și în ipoteza în care s-ar considera că fapta sa constituie abatere disciplinară, nu s-ar putea dispune destituirea din funcția publică întrucât nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 101 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 respectiv nu s-au săvârșit abateri disciplinare repetate iar abaterea disciplinară imputată nu este una gravă. Cât privește daunele morale, arată reclamantul că potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul soluționării cererii instanța va hotărî și asupra daunelor morale dacă au fost solicitate, iar principiul reparării integrale a prejudiciului impune și repararea prejudiciilor morale cauzate prin actul administrativ ilegal.

În dovedirea susținerilor sale, reclamantul a depus la dosar copii ale ordinului contestat, ale raportului comisiei de disciplină din cadrul I.R.P.C. Iași, ale obiecțiunilor față de referatul nr. 13 din 11 aprilie 2008 al Comisiei de Disciplină, nota explicativă și copii xerox al unor ziare locale. În drept, și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile art. 106 și art. 101 din Legea nr. 188/1999 și pe dispozițiile Legii nr. 554/2004. Prin întâmpinare, pârâta A.N.P.C. a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată arătând că ordinul contestat a fost emis cu respectarea în totalitate a condițiilor de fond și de formă precum și a dispozițiilor H.G. nr. 1344/2007 referitoare la organizarea comisiilor de disciplină.

Cât privește caracterul de abatere disciplinară a faptei săvârșite contestată arată pârâta că reclamantul nu a contestat veridicitatea faptelor imputate și nu a negat faptul că aspectele afirmate au dus treptat la o deteriorare a imaginii întregii instituții pe plan local, iar pe de altă parte dispozițiile art. 13 lit. g) din Regulamentul de Ordine Interioară nu adaugă la lege, ci doar definește modalitățile considerate a constitui atingere a prejudiciului adus instituției. Mai mult, documentele anexate cererii de chemare în judecată de către reclamant, dovedesc contrarul celor arătate prin cererea de chemare în judecată. În fine, capetele 3 și 4 de cerere se impune a fi respinse atâta timp cât reclamantul nu a dovedit nelegalitatea și netemeinicia ordinului contestat.

2. Soluția instanței de fond. Prin sentința nr. 140 din 14 noiembrie 2008, Curtea de Apel Suceava, s ecția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată acțiunea reclamantului, reținând următoarele: La data de 13 martie 2008 reclamantul M.D. în calitate de director adjunct al O.J.P.C. Botoșani a declarat ziarelor locale botoșănene că activitatea O.J.P.C. Botoșani este paralizată, ca urmare a lipsei de combustibil cât și a faptului că nu s-au organizat licitații la nivelul I.R.P.C. Iași. Urmare a acestei declarații, inspectorul șef al I.R.P.C. Iași d-nul S.V., a sesizat comisia de disciplină din cadrul acestei autorități, în vederea sancționării reclamantului considerând că declarațiile acestuia au fost tendențioase la adresa conduceri I.R.P.C.

și de natură a produce prejudicii de imagine instituției. Prin raportul întocmit, Comisia de Disciplină din cadrul I.R.P.C. Iași a constatat că reclamantul a încălcat cu vinovăție dispozițiile art. 13 lit. g) din R.O.I. coroborate cu dispozițiile art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999, faptele săvârșite afectând imaginea instituției și credibilitatea acesteia și în unanimitate a propus sancționarea acestuia cu „destituirea din funcția publică" conform art. 77 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 188/1999. Având în vedere raportul întocmit de Consiliul de Disciplină cât și dispozițiile art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 748/2007, Președintele A.N.P.C. a emis ordinul nr. 140 din 30 aprilie 208 prin care a dispus destituirea reclamantului din funcția publică de conducere, începând cu data de 2 mai 2008. Examinând ordinul contestat instanța de fond a constatat că a fost emis cu respectarea condițiilor de fond și de formă cerute de lege.

Astfel, reține prima instanță, deși reclamantul nu formulează prin cererea de chemare în judecată critici cu privire la legalitatea ordinului contestat, instanța constată în urma examinării acestuia că îndeplinește condițiile de fond și de formă, cerute de dispozițiile art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 sub sancțiunea nulității, respectiv: descrierea faptei ce constituie abatere disciplinară, precizarea prevederilor din procesul verbal al Comisiei de Disciplină, motivele pentru care au fost înlăturate susținerile funcționarului public în timpul cercetării prealabile, temeiul legal în baza căruia se aplică sancțiunea, termenul în care sancțiunea poate fi contestată și instanța competentă la care actul administrativ poate fi contestat.

În esență, criticile formulate de reclamant față de ordinul contestat vizează împrejurarea că fapta ce i se impută nu poate fi considerată abatere disciplinară. Din probatoriul administrat în cauză rezultă că, în perioada 03 martie 2008-07 martie 2008 mașinile O.J.P.C. Botoșani s-au deplasat în teritoriu doar în com. Ibănești și în com. Dersca, pe datele de 04 martie 2008 respectiv 05 martie 2008, iar ulterior, în perioada 10 martie - 14 martie 2008 în comuna Corni (11 martie 2008) și în com. Călărași (12 martie 2008) celelalte reclamanții din grafic fiind loco. După data de 11 martie 2008, când se reține că instituției i s-au asigurat bonuri de combustibil în valoare de 200 lei, nu s-au mai efectuat deplasări în teritoriu, ci doar în localitate, în conformitate cu reclamațiile înregistrate.

Mai mult, se reține că reclamantul făcea parte din Comisia de achiziție a combustibilului, fiind direct implicat în această procedură.

Or, se arată în considerentele sentinței recurate, potrivit art. 7 din Legea nr. 7/2004 privind Codul de Conduită a funcționarilor publici, „Funcționarii publici au obligația de a apăra în mod loial prestigiul autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și de a se abține de la orice act sau fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia" , iar art. 8 din același act normativ stipulează cu referire la libertatea de exprimare că: funcționarii publici în activitatea lor au obligația de a respecta demnitatea funcției publice deținute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor instituției în care își desfășoară activitatea". Față de aspectele de fapt prezentate cât și față de textele legal citate și având în vedere și poziția reclamantului în cadrul instituției, de inspector șef adjunct, instanța de fond a apreciat că fapta sa de a face declarații presei locale în sensul că „activitatea instituției este paralizată datorită lipsei combustibilului și a lipsei de preocupare a organului de conducere de a organiza licitație la nivelul I.R.P.C.

Iași în vederea asigurării acestei necesități", este contrară prevederilor mai sus citate și de natură a se răsfrânge negativ asupra imaginii instituției, ducând chiar la ironizarea activității acesteia, cu atât mai mult cu cât specificul activității trebuie să sporească încrederea consumatorilor în organismul de control. Așa fiind, reține prima instanță, raportat la dispozițiile art. 23 din Legea nr. 7/2004, la dispozițiile art. 13 din ROI cât și la dispozițiile art. 77 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, legal și temeinic fapta săvârșită de reclamant a fost considerată ca fiind abatere disciplinară, atrăgând răspunderea funcționarului public.

În altă ordine de idei, se arată în considerentele sentinței recurate, se impune a preciza că în conformitate cu art. 9 din Legea nr. 7/2004, relațiile de informare în masă se asigură de către funcționarii publici desemnați în acest sens de conducătorul autorității sau instituției publice în condițiile legii, ori reclamantul nu fusese investit în acest sens. Față de cele ce arătate, instanța de fond a constatat legal și temeinic ordinul contestat, apreciind că acțiunea este nefondată. Celelalte capete de cerere, de asemenea, au fost respinse instanța de fond reținând că acestea, fiind accesorii, urmează soarta principalului. 3 . Calea de atac exercitată. Împotriva acesteia sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul, invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 5, 8, 9 C. proc.

civ. În motivele de recurs este criticată soluție instanței de fond pentru că: - prima instanță a încălcat regulile de desfășurare a procesului civil în sensul că, deși potrivit art. 261 C. proc. civ. era obligată să răspundă la toate motivele și mijloacele de apărare invocate de părți, a omis să se pronunțe asupra tuturor motivelor juridice invocate de reclamant. Astfel, deși reclamantul, în cererea sa de chemare în judecată a făcut referire la art. 101 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 188/1999 și a arătat că în cauză nu au fost săvârșite abateri disciplinare repetate iar abaterea disciplinară imputată nu a avut consecințe grave, instanța de fond a ignorat aceste susțineri încălcând astfel și prevederile art. 6 § 1 din C.E.D.O.

- Potrivit art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999 constituie abatere disciplinară acele „manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea”, iar conform art. 3 lit. g) din Legea nr. 7/2004 unul dintre principiile generale care guvernează conduita profesională a funcționarilor publici este libertatea gândirii și a exprimării, principiu conform căruia funcționarii publici pot să-și exprime și să-și fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept și a bunelor moravuri”. În raport de aceste prevederi nu se poate spune că declarația dată de recurent ar fi de natură a aduce atingere prestigiului autorității pentru protecția consumatorilor, iar semnalarea unor disfuncționalități în activitatea unei autorități sau instituții publice nu constituie un atac la prestigiul și imaginea acestora.

- S-a solicitat admiterea recursului, casarea primei hotărâri și admiterea acțiunii în sensul anulării Ordinului nr. 140 din 30 aprilie 2008, reintegrarea în funcția publică și acordarea daunelor morale și a cheltuielilor de judecată. Referitor la daunele morale a fost invocat ca temei de drept art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 iar principiul reparării integrale a prejudiciului impune și repararea prejudiciilor morale cauzate printr-un act administrativ ilegal, cuantumul acestora rămânând la aprecierea instanței de judecată. Se solicită acordarea acestora deoarece prin actul administrativ ilegal emis de pârât a fost vătămat dreptul la carieră, la exercitarea și promovarea într-o funcție publică superioară, aducând atingere demnității, onoarei, imaginii, reputației și prestigiului profesional.

A.N.P.C. a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat, menținerea hotărârii atacate ca legală și temeinică. 4 . Soluția instanței de recurs. După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente, a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat dar pentru următoarele considerente: Prin Ordinul nr. 140 din 30 aprilie 2008 emis de A.N.P.C. s-a dispus destituirea reclamantului din funcția publică de conducere de inspector șef adjunct al O.J.P.C. Botoșani, I.R.P.C. Iași reținându-se că fapta acestuia de a face declarații în presă în legătură cu aspecte ale activității constituie abatere disciplinară potrivit art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999.

Reclamantul a contestat această măsură, iar instanța de fond a respins contestația ca neîntemeiată. Soluția instanței de fond a fost dată fără a fi analizate susținerile reclamantului. În actul atacat s-a reținut că reclamantul a săvârșit abaterea disciplinară prevăzută de art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora constituie abatere disciplinară acele „manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea”. Reclamantul a recunoscut săvârșirea acestei abateri, atât în fața Comisiei de disciplină cât și, implicit, în acțiunea formulată, dar apreciază că aceasta nu este o abatere disciplinară care să aibă consecințe grave.

Într-adevăr, potrivit dispozițiilor art. 101 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, destituirea din funcția publică se dispune ca sancțiune disciplinară aplicată pentru motive imputabile funcționarului public, în următoarele cazuri: a) pentru săvârșirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecințe grave; b) … În cauză, trebuie analizat, în raport de probele aflate la dosar dacă fapta imputată funcționarului public poate fi apreciată ca fiind o abatere disciplinară care a avut consecințe grave. După analiza acestor probe, Înalta Curte va aprecia că fapta reclamantului care a dat declarații în presa locală referitoare la unele probleme apărute în desfășurarea activității de control pentru lipsa bonurilor de combustibil nu reprezintă o abatere disciplinară care să aibă consecințe grave.

Este adevărat că atât Legea nr. 188/1999 [art. 77 alin. (2) lit. g) cât și art. 13 lit. g)] din Regulamentul de ordine interioară al I.R.P.C. Iași sancționează manifestările funcționarilor publici care ar aduce atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, acestea constituie abatere disciplinară și pot atrage răspunderea disciplinară, dar, nici în documentele întocmite de Comisia de disciplină și nici în actul atacat nu se precizează care sunt consecințele grave produse de această abatere disciplinară pentru ca ea să poată duce la aplicarea sancțiunii destituirii din funcție, care este cea mai gravă formă de sancționare disciplinară. Pentru că nu s-a făcut dovada acestor consecințe grave al abaterii nu putea fi luată nici măsura destituirii din funcția publică.

De aceea, în baza art. 304 1 și art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul declarat, va fi modificată sentința atacată, în sensul că va fi admisă, în parte, cererea reclamantului. Va fi modificat Ordinul nr. 140 din 30 aprilie 2008 emis de Președintele A.N.P.C. în sensul înlocuirii sancțiunii destituirii din funcția publică de conducere cu mustrarea scrisă și se va dispune reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, aceea de inspector șef adjunct al O.P.C. Botoșani, I.R.P.C. Iași. Aplicarea sancțiunii cu mustrare se impune având în vedere că reclamantul nu a contestat săvârșirea abaterii disciplinare. Față de această recunoaștere, se poate aprecia că cererea reclamantului de acordare a daunelor morale este neîntemeiată și va fi respinsă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de reclamantul M.D. împotriva sentinței nr. 140 din 14 noiembrie 2008 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite, în parte, acțiunea formulată de reclamant. Modifică ordinul nr. 140 din 30 aprilie 2008 emis de președintele A.N.P.C., în sensul că înlocuiește sancțiunea destituirii din funcția publică de conducere cu sancțiunea mustrare scrisă. Dispune reintegrarea reclamantului în funcția publică de inspector șef adjunct al O.J.P.C. Botoșani, I.R.P.C. Iași. Respinge cererea de obligare la plata daunelor morale. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 10 aprilie 2009.