Decizia nr. 1715/2009 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Motivele de fapt și de drept care au stat la baza formulării cererii Reclamanta a arătat că, în calitate de director al Bibliotecii Naționale s-a ocupat de realizarea și definitivarea unor lucrări de investiții, sub conducerea autorității pârâte, ca for tutelar, dar în ciuda diligențelor depuse s-a reținut de Autoritatea de Control a Guvernului și de conducerea ministerului, vinovăția sa pentru săvârșirea unor presupuse abateri disciplinare având ca obiect neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a atribuțiilor sale din fișa postului, privitoare la conducerea și verificarea activității de execuție și recepție a lucrărilor la sediul bibliotecii, a lucrărilor de reparații la sediile existente ale bibliotecii, de organizare conducere, coordonare și control a activității tehnico-profesionale și administrative a personalului. Reclamanta a mai arătat că ordinul contestat a fost emis cu încălcarea dispozițiilor legale, motiv pentru care este vătămată, potrivit art. 1, art. 2, art. 8 și art. 10 din Legea nr. 554/2004. 3.Apărări formulate de pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor Prin întâmpinare, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, deoarece comisia de disciplină a constatat că reclamanta nu și-a îndeplinit atribuțiile stabilite prin fișa postului, a încălcat dispozițiile O.U.G. nr. 60/2001, H.G. nr. 461/2001, Legea nr. 10/1995 și Legea nr. 500/2002.

Hotărârea instanțe de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2330 din 1 octombrie 2007 a respins excepția necomptenței materiale și a lipsei de interes. A admis acțiunea formulată de reclamanta D.H.F.C. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor. A anulat Ordinul nr. 354 din 26 iulie 2006 emis de Ministerul Culturii și Cultelor.

Motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței de fond. 5.1. Autoritatea publică emitentă a actului administrativ atacat nu s-a raportat și nu a precizat expres care sunt obligațiile pe care reclamanta nu și le-a îndeplinit, fiind neclară motivația emiterii ordinului și prevederile legale încălcate ce sunt generic arătate. 5.2. Din ordinul atacat nu reiese cu claritate care sunt faptele pentru care reclamanta a fost sancționată, pârâtul rezumându-se la o înșiruire de ipoteze. 5.3. Cercetarea disciplinară a avut un caracter formal, nu s-a apreciat proporționalitatea sancțiunii, niciunul dintre înscrisurile aflate la dosar nefăcând vorbire despre cuantificarea pagubei.

Recursul formulat de pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor. Motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 7, 9 C. proc. civ. și art. 304 1 C. proc. civ. 6.1. S-a reținut în mod greșit faptul că Ordinul nr. 354/2006 nu cuprinde elementele obligatorii impuse de prevederile art. 268 alin. (2) C. muncii, referitoare la decizia de aplicare a sancțiunii disciplinare, deoarece nu este vorba de desfacerea contractului de muncă ca sancțiune disciplinară. 6.2. Instanța de fond nu a reținut că reclamanta, deși convocată și prezentă în fața c omisiei de disciplină, însoțită de un apărător ales, a hotărât să nu răspundă întrebărilor comisiei, încercând să amâne desfășurarea procedurilor și nu a formulat și susținut apărări în favoarea sa, neoferind probe și motivații în acest sens. 6.3. S-a constatat că reclamanta se face responsabilă de cheltuirea unor sume importante de bani publici, fără a respecta procedura de licitație la un obiectiv de investiții de importanță, Biblioteca Națională. 6.4. Intimata-reclamantă a semnat și achiziționarea unor contracte prin dublarea sau triplarea prețului acestora, fapt interzis prin dispozițiile O.G. nr. 60/2001. 6.5. În preambulul Ordinului contestat este menționată Nota de prezentare nr. 2991 din 18 iulie 2006 și Raportul privind cercetarea prealabilă nr. 574 din 25 iulie 2006 întocmit de Comisia de disciplină constituită prin Ordinul Ministrului Culturii și Cultelor nr. 2301 din 19 iulie 2006 din care rezultă faptele săvârșite. 6.6.Motivarea hotărârii atacate este insuficientă, lipsită de bază legală, generând contradicție între considerente și dispozitiv, omițând a materializa considerațiile dezvoltate în motivare cu referire la efectele imediate ale anulării Ordinului atacat. II. Considerentele instanței de recurs 1. Recursul este fondat și urmează a fi admis în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. 2. Prin Ordinul nr. 354 din 26 iulie 2006 reclamanta-intimată a fost eliberată din funcția de director la Biblioteca Națională a României, începând cu data de 27 iulie 2006. 3. Ordinul atacat s-a întemeiat pe Nota de prezentare nr. 2991 sin 18 iulie 2006, Raportul privind cercetarea prealabilă nr. 574 din 25 iulie 2006 întocmit de Comisia de disciplină constituită prin OMCC nr. 2301 din 19 iulie 2006. 4. Ordinul contestat a preluat pe scurt datele din actele prealabile și a constatat că din acestea se desprinde faptul că, reclamanta-intimată: - nu a îndeplinit sau a îndeplinit necorespunzător atribuțiile ce-i revin potrivit fișei postului de conducere și verificare pentru întreaga activitate de execuție și recepție a lucrărilor la obiectivul de investiții „Biblioteca Națională” și a lucrărilor de reparații de orice natură la sediile existente ale instituției de organizare, conducere, coordonare și control privind activitatea tehnico-profesională și administrativă a personalului pentru realizarea obiectivelor și sarcinilor atribuite; - a îndeplinit necorespunzător sau nu și-a îndeplinit obligațiile ce-i revin potrivit dispozițiilor legale generale și, în special, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice, ale H.G. nr. 461/2001, ale Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, ale Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice; - a refuzat să răspundă la întrebările adresate de către Comisia de disciplină și să-și formuleze apărări corespunzătoare. 5. Instanța de fond a aplicat greșit prevederile legale referitoare la motivarea în fapt a actelor administrative, considerând că, în ipoteza în care descrierea faptei nu rezultă din chiar cuprinsul actului, sancțiunea este anularea acestuia. 6.În sens contrar, instanța de recurs, în acord cu opinia recurentului exprimată prin motivele de recurs, consideră că motivarea în fapt a actului administrativ și implicit descrierea faptelor imputate, poate rezulta și din actele prealabile pe care se întemeiază acel act.

În speță, ceea ce i se impută reclamantei este cuprins detaliat în Nota de constatare și în actele ce formează cercetarea prealabilă.

Se constată, din Raportul privind controlul efectuat la Biblioteca Națională a României, că acesta a avut drept obiective verificarea îndeplinirii procedurilor legale pentru atribuirea contractelor de execuție lucrări construcții–montaj și proiectare, încheiate în perioada 2003-2005; verificarea legalității clauzelor contractuale, modul de derulare a contractelor respective, precum și modul de îndeplinire a obligațiilor asumate de părți; verificarea plăților pentru lucrările efectuate; verificarea stadiului de execuție a contractelor în referință de data efectuării controlului. Prin acest Raport s-a evidențiat faptul că: - Biblioteca nu a avut o strategie unitară și coerentă în vederea abordării lucrărilor de construcții-montaj, acestea nu s-au efectuat conform graficelor de eșalonare fizică și valorică a lucrărilor, în ordinea tehnologică de execuție. - majoritatea lucrărilor s-a executat haotic, nu pe baza proiectului, ci la înțelegere cu executantul, pe bază de proces verbal și dispoziție de șantier; - nivelele totale de lucrări și cele ce ar fi trebuit prevăzute lunar în graficul de eșalonare al lucrărilor, ar fi trebuit corelate cu fondurile bugetare alocate, în scopul evitării realizării unor lucrări peste posibilitățile de finanțare; - niciunul dintre contracte, cu excepția contractului pentru pază nu s-a încheiat prin licitație sau prin procedura legală de atribuire; - s-a acceptat decalarea termenelor de predare a proiectului, fără aplicarea clauzei de percepere a penalităților și s-a acceptat nejustificat majorarea valorii contractului de proiectare cu suma de 3.900.00 lei; - lucrările executate au fost acceptate la plată în lipsa proceselor -verbale de recepție cantitativ-calitativă.

Nota de prezentare a concluziilor la Raportul sus-menționat a apreciat că încălcările prevederilor legale amintite sunt imputabile conducerii Bibliotecii Naționale, respectiv E.I.D., M.R., D.H.F.C. și E.M.

În scopul verificării aspectelor semnalate și Nota de prezentare a concluziilor Raportului privind controlul efectuat de către Ministerul Culturii și Cultelor și Autoritatea de Control a Guvernului la Biblioteca Națională a României s-a constituit o comisie de disciplină având ca atribuție efectuarea cercetării prealabile a împrejurărilor în care conducerea Bibliotecii Naționale a respectat obligațiile de serviciu așa cum sunt prevăzute în fișa postului, precum și obligațiile legale ce revin în legătură cu achizițiile publice.

Reclamanta-intimată a refuzat să-și prezinte poziția și să se apere, aceeași atitudine având-o și ceilalți directori cercetați, 12 .S-a apreciat că reclamanta nu și-a îndeplinit obligațiile din fișa postului și din legislația achizițiilor publice, făcându-se culpabilă de cele menționate în notele de control anterioare, unde fapta reclamantei a fost descrisă amănunțit.

Aspectele prezentate cu privire la conținutul actelor menționate în preambulul Ordinului atacat și care au stat la baza emiterii acestuia, formează convingerea că acesta a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale, inclusiv condițiile de formă ce trebuiau respectate, respectiv menționarea faptelor pentru care intimata a fost sancționată precum și a dispozițiilor legale încălcate, fiind clară motivația emiterii ordinului.

Este de observat că măsura luată este întemeiată și pe dispozițiile art. 5 pct. 13 din H.G. nr. 78/2005 privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii și Cultelor cu modificările și completările ulterioare, conform cărora „Ministerul Culturii și Cultelor coordonează și controlează activitatea instituțiilor subordonate, numește și revocă în condițiile legii, conducerile acestora". î nsuși intimata-reclamantă s-a adresat instanței de contencios administrativ, acțiunea formulată fiind întemeiată pe art. 1, art. 2, art. 8 și art. 10 din Legea nr. 554/2004 și a atacat legalitatea Ordinului nr. 351/2006 emis de Ministerul Culturii,și Cultelor, în calitatea sa de autoritate publică centrală, ordin care are caracter exclusiv administrativ și prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția de conducere de director general adjunct. Ordinul atacat este, așadar supus cenzurii instanței de contencios administrativ sub aspectul temeiniciei și legalității sale, iar măsura luată prin acest ordin nu exclude posibilitatea a fi caracterizată ca fiind una managerială, faptele săvârșite de intimata-reclamantă în calitatea sa de director adjunct impunând înlăturarea sa din funcția de conducere. Cât privește aspectul reținut de instanța de fond, în sensul că cercetarea disciplinară întreprinsă a avut doar un caracter formal față de imposibilitatea de a se cerceta existența abaterii, aceasta nefiind particularizată și neputându-se verifica susținerile celui cercetat în apărarea sa, trebuie precizat că este o apreciere lipsită de temei legal și faptic. Cea care a făcut ca cercetarea prealabilă să fie susceptibilă de critici a fost chiar intimata-reclamantă care deși s-a prezentat în fața comisiei însoțită de apărător ales, nu a răspuns întrebărilor comisiei, refuzul său nefiind justificat, mai ales că raportul încheiat cu ocazia controlului efectuat a fost semnat de aceasta cu obiecțiuni și deci s-ar fi impus lămurirea aspectelor legate de tematica de control și de obiecțiunile avute în vedere. Din actele de la dosar rezultă însă că intimata-reclamantă a primit și un răspuns la obiecțiunile formulate la raportul încheiat de comisia de control, aceasta menținându-și constatările inițiale cu privire la faptele și responsabilitatea ce-i revine intimatei. Ca o consecință a celor expuse, rezultă că măsura de eliberare a reclamantei-intimate din funcția de conducere deținută la Biblioteca Națională a României, este întemeiată, justificată fiind luată de organul competent în temeiul și executarea legii, cu respectarea condițiilor de formă și de fond impuse de prevederile legale în materie. Astfel, se constată că în mod netemeinic prima instanță a reținut că ordinul emis este nelegal și a dispus anularea sa, cu toate consecințele ce decurg din aceasta, motiv pentru care recursul declarat se privește ca fondat și va fi admis. Față de acestea, instanța de recurs admițând recursul, urmează ca în temeiul art. 312 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată să caseze sentința recurată și să dispună respingerea acțiunii ca neîntemeiată.