ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1783/2008

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1783/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 1703 din 18 iunie 2007

pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul E.M. în contradictoriu cu

Ministerul Culturii și Cultelor, s-a constatat nulitatea absolută a Ordinului

nr. 353 din 26 iulie 2006 emis de pârât și s-a dispus reîncadrarea reclamantului

în funcția deținută anterior emiterii ordinului.

A fost obligat intimatul

la plata indemnizației cuvenite reclamantului de la data emiterii ordinului atacat

și până la reîncadrarea în funcția deținută anterior.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța de fond a reținut că prin Ordinul nr. 353 din 26 iulie 2006 emis

de către Ministerul Culturii și Cultelor s-a dispus eliberarea reclamantului din

funcția de director adjunct la Biblioteca Națională, ordin apreciat de acesta ca

nelegal și netemeinic.

Ordinul atacat reține

instanța de fond s-a emis în baza notei de prezentare din 18 iulie 2006 și a raportului

privind cercetarea prealabilă din 25 iulie 2006 întocmit de comisia de disciplină,

constituită prin Ordinul Ministerului Culturii și Cultelor nr. 2301 din 19

iulie 2007.

Nota de prezentare din

18 iulie 2006 rezumă de fapt concluziile raportului privind controlul efectuat de

Ministerul Culturii și Cultelor și Autoritatea de Control a Guvernului la Biblioteca

Națională a României, ca urmare a verificării investițiilor efectuate la Biblioteca

Națională a României și la sediul central.

Atragerea răspunderii

disciplinare a reclamantului și numirea unei comisii de disciplină care în conformitate

cu art. 236 și 264 din C. muncii să analizeze și să propună sancțiuni legale conform

codului muncii, arată prima instanță, s-a făcut în contextul în care autoritatea

contractantă (Biblioteca Națională a României) nu a stabilit un program anual de

achiziții publice, unele contravenții a căror constatare și sancționare să revină

Curții de Conturi și Ministerului Finanțelor Publice, ca și a unor observații în

ceea ce privește contractul de proiectare și de execuție lucrări, astfel că fără

a se stabili vreun prejudiciu, constatările echipei de control au fost confirmate

de Autoritatea de Control a Guvernului.

Precizează instanța de

fond în considerentele sentinței, că din conținutul ordinului atacat nu rezultă

cu claritate care sunt faptele pentru care reclamantul a fost sancționat, ministerul

rezumându-se la o înșiruire de ipoteze față de care reclamantul nu a îndeplinit

sau a îndeplinit necorespunzător atribuțiile ce-i revin potrivit fișei postului

și dispozițiilor legale generale, și în special potrivit O.U.G. nr. 60/2001 privind

achizițiile publice, ale H.G. nr. 461/2001, ale Legii nr. 50/1995 privind calitatea

în construcții, ale Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, ale Ordinului

Ministerului Finanțelor Publice nr. 1792/2002 privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea

și plata cheltuielilor instituțiilor publice.

Conchide instanța de fond

că ordinul emis apare ca fiind nelegal, cercetarea disciplinară întreprinsă având

un caracter formal față de imposibilitatea de a se cerceta existența abaterii, aceasta

nefiind particularizată, astfel că nu s-a putut aprecia nici proporționalitatea

sancțiunii, motiv pentru care eliberarea din funcție apare ca abuzivă, cu atât mai

mult cu cât nu s-a probat existența vreunui prejudiciu.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs în termenul prevăzut de lege – art. 301 C. proc. civ., fiind motivat

prin însăși cererea de recurs, intimatul-pârât Ministerul Culturii și Cultelor,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinice, invocând generic dispozițiile

art. 301-304

1

C. proc. civ.

Într-un prim motiv de

recurs, se critică concluzia la care a ajuns instanța de fond în sensul că ordinul

este nelegal pentru că nu cuprinde motivele pentru care s-a luat măsura de eliberare

din funcția de director adjunct a intimatului-reclamant, în ordin enumerându-se

doar o serie de atribuții ce reveneau acestuia, conform fișei postului.

Precizează recurentul

că măsura luată a fost dispusă în urma controalelor efectuate la Biblioteca Națională

a României și, urmare deficiențelor constatate legate de nerespectarea obligațiilor

de serviciu de către intimatul-reclamant conform fișei postului și cum rezultă aceasta

din obligația aplicării unor acte normative, precum legislația achizițiilor publice.

Mai mult, susține recurentul,

deși convocat în fața comisiei, însoțit de un apărător ales, intimatul-reclamant

nu a răspuns întrebărilor comisiei și nu a formulat apărări în favoarea sa, astfel

încât comisia de cercetare prealabilă constituită în acest scop, corect a apreciat

că este responsabil de nerespectarea atribuțiilor legale ce îi reveneau în materia

achizițiilor publice.

În cauză, mai precizează

recurentul, nu este vorba de încetarea contractului de muncă printr-o sancțiune

disciplinară, potrivit art. 5 pct. 13 din H.G. nr. 78/2005, Ministerul Culturii

și Cultelor având atribuții de numire și revocare în funcții de conducere a unor

persoane în cadrul instituțiilor publice subordonate și deci neincluderea în preambulul

ordinului a dispozițiilor art. 268 alin. (2) C. muncii, nu poate constitui un motiv

de nulitate absolută.

În al doilea rând arată

recurentul-pârât, greșit a reținut instanța de fond ca fiind întemeiat motivul de

nulitate absolut invocat și anume, faptul că ordinul atacat nu cuprinde descrierea

faptei ce constituie abatere disciplinară, câtă vreme în preambulul ordinului este

menționată nota de prezentare 18 iulie 2006 și raportul privind cercetarea prealabilă

din 25 iulie 2006 întocmit de Comisia de disciplină constituită prin Ordinul Ministrului

Culturii și Cultelor nr. 2301 din 19 iulie 2006.

Ordinul cuprinde menționarea

exactă a atribuțiilor din fișa postului pe care intimatul-reclamant nu le-a îndeplinit

sau le-a îndeplinit necorespunzător și au fost menționate și actele normative ce

nu au fost respectate de acesta în activitatea desfășurată.

Conchide recurentul, arătând

că în mod greșit instanța de fond a reținut ca motiv de nulitate absolută și faptul

că ordinul nu conține temeiul de drept în baza căruia sancționarea disciplinară

s-a aplicat cât și faptul că „angajatorul nu a stabilit sancțiunea disciplinară

în raport cu gravitatea faptei săvârșite”, din moment ce prin nerespectarea în special

a dispozițiilor cuprinse în O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice, împreună

cu întreaga conducere a Bibliotecii Naționale a României, intimatul-reclamant a

cheltuit din banii publici sume considerabile care nu pot fi justificate și pentru

care nu există nici măcar procese-verbale de recepție a pretinselor lucrări executate.

Se solicită admiterea

recursului, modificarea în tot a sentinței atacate și pe fond, respingerea acțiunii

reclamantului ca neîntemeiată.

Intimatul-reclamant E.M.

a depus întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea

sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

Analizând recursul formulat

prin prisma motivelor invocate și în raport de dispozițiile legale aplicabile, Înalta

Curte îl va admite pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Prin Ordinul nr. 353 din

26 iulie 2006 emis de Ministrul Culturii și Cultelor, intimatul-reclamant a fost

eliberat din funcția de director economic la Biblioteca Națională a României, urmând

ca acesta să-și desfășoare activitatea în funcția de execuție de economist.

În preambulul acestuia

se precizează că la baza emiterii ordinului au stat nota de prezentare din 18

iulie 2006 și raportul privind cercetarea prealabilă din 25 iulie 2006 întocmit

de Comisia de disciplină ce a fost constituită prin Ordinul Ministrului

Culturii și Cultelor nr. 2301 din 19 iulie 2006, acte din conținutul cărora rezultă

că intimatul-reclamant nu a îndeplinit sau a îndeplinit necorespunzător atribuțiile

ce-i revin potrivit fișei postului, de aplicare a prevederilor legale în vigoare

în ceea ce privește activitatea economico-financiară, arătându-se în concret sarcinile

ce cădeau în competența sa în această materie, precum și faptul că nu și-a îndeplinit

obligațiile ce-i reveneau potrivit dispozițiilor legale generale și, în special,

potrivit prevederilor O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice precum și a

altor acte normative privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor

unor instituții publice.

Lecturând raportul privind

controlul efectuat la Biblioteca Națională a României în baza Ordinului Ministrului

Culturii și Cultelor nr. 2026 din 19 ianuarie 2006 și în mod deosebit concluziile

acestuia, se constată că în legătură cu lucrările de construcții-montaj la acest

obiectiv s-au constatat o serie de nereguli, răspunzătoare pentru aceste fapte fiind

persoanele care au asigurat conducerea instituției pe perioada 2003-2005 și care

au angajat patrimonial Biblioteca Națională, deci și intimatul-reclamant care ocupa

funcția de director adjunct economic.

Astfel, s-a reținut că

în legătură cu acest obiectiv de investiții, intimatul-reclamant se face responsabil

de faptul că fondurile publice alocate nu au fost cheltuite corespunzător, eficient

și cu respectarea legii, în realitate nici unul dintre contracte, cu excepția contractului

de pază, nu s-au încheiat prin licitație sau prin procedura legală de atribuire.

De asemenea, se arată

că s-a acceptat de către conducerea Bibliotecii decalarea termenelor de predare

a proiectului, fără aplicarea clauzei de percepere a penalităților și s-a acceptat

în mod cu totul nejustificat majorarea valorii contractului de proiectare cu suma

de 3.900.000 RON, iar lucrările executate au fost acceptate la plată în lipsa

proceselor-verbale de recepție cantitativ-calitativă.

Într-un cuvânt, se reține

că nu au fost respectate dispozițiile O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice,

modificată, procedându-se și la plata unor sume considerabile fără documente justificative.

Autoritatea de Control

a Guvernului și-a însușit acest raport de control și a solicitat a se dispune sancționarea

persoanelor responsabile, iar în „Nota de Prezentare” a concluziilor raportului

de control se propune atragerea răspunderii disciplinare a persoanelor responsabile

și numirea unei comisii de disciplină, în condițiile art. 267 C. muncii, pentru

efectuarea cercetării prealabile obligatorii.

Totodată, din cuprinsul

raportului privind cercetarea prealabilă, rezultă în mod neîndoielnic că intimatul-reclamant,

în calitate de director adjunct economic nu și-a îndeplinit obligațiile rezultate

din fișa postului, acesta răspunzând de activitatea economico-financiară în baza

dispozițiilor legale generale și ale Ministrului Culturii și Cultelor și, fiind

cel care acorda viza de control financiar preventiv asupra operațiunilor patrimoniale.

Comisia de disciplină

constatând că intimatul-reclamant a săvârșit cu vinovăție faptele descrise mai sus

prin eludarea constantă și repetată a sarcinilor de serviciu și a legislației achizițiilor

publice la un obiectiv de investiții de importanța Bibliotecii Naționale, a propus

eliberarea acestuia din funcția de conducere de director general adjunct.

Aspectele prezentate cu

privire la conținutul actelor menționate în preambulul Ordinului atacat și care

au stat la baza emiterii acestuia, formează convingerea că acesta a fost emis cu

respectarea dispozițiilor legale, inclusiv condițiile de formă ce trebuiau respectate,

respectiv menționarea faptelor pentru care intimatul-reclamant a fost sancționat

precum și a dispozițiilor legale încălcate, fiind clară motivația emiterii ordinului.

Făcând trimitere la nota

de prezentare a raportului de control și la raportul privind cercetarea administrativă,

acte în cuprinsul cărora sunt arătate detaliat faptele pentru care se face răspunzător

intimatul-reclamant și legislația încălcată, ordinul emis se completează de fapt

cu conținutul acestor acte, astfel încât este exclusă ipoteza susținută de intimatul-reclamant

și însușită de instanța de fond cum că acesta este lovit de nulitate pentru că nu

ar cuprinde elementele obligatorii impuse de prevederile art. 268 alin. (2) C. muncii.

Este de observat însă

că măsura luată este întemeiată și pe dispozițiile art. 5 pct. 13 din H.G. nr. 78/2005

privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii și Cultelor cu modificările

și completările ulterioare, conform cărora „Ministerul Culturii și Cultelor coordonează

și controlează activitatea instituțiilor subordonate, numește și revocă în condițiile

legii, conducerile acestora”.

Însuși intimatul-reclamant

s-a adresat instanței de contencios administrativ, acțiunea formulată fiind întemeiată

pe art. 1, 2, 8 și 10 din Legea nr. 554/2004 și a atacat legalitatea Ordinului

nr. 335/2006 emis de Ministerul Culturii și Cultelor, în calitatea sa de autoritate

publică centrală, ordin care are caracter exclusiv administrativ și prin care s-a

dispus eliberarea sa din funcția de conducere de director adjunct.

Ordinul atacat este așadar,

supus cenzurii instanței de contencios administrativ sub aspectul temeiniciei și

legalității sale, iar măsura luată prin acest ordin nu exclude posibilitatea a fi

caracterizată ca fiind una managerială, faptele săvârșite de intimatul-reclamant

în calitatea sa de director adjunct impunând înlăturarea sa din funcția de conducere.

Cât privește aspectul

reținut de instanța de fond, în sensul că cercetarea disciplinară întreprinsă a

avut doar un caracter formal față de imposibilitatea de a se cerceta existența abaterii,

aceasta nefiind particularizată și neputându-se verifica susținerile celui cercetat

în apărarea sa, trebuie precizat că nu este o apreciere corectă.

Cel care a făcut ca cercetarea

prealabilă să fie susceptibilă de critici a fost chiar intimatul-reclamant care

deși s-a prezentat în fața comisiei însoțit de apărător ales, nu a răspuns întrebărilor

comisiei, refuzul său nefiind justificat, mai ales că raportul încheiat cu ocazia

controlului efectuat a fost semnat de acesta cu obiecțiuni și deci s-ar fi impus

lămurirea multor aspecte legate de tematica de control.

Din actele de la dosar

rezultă însă că intimatul-reclamant a primit și un răspuns la obiecțiunile formulate

la raportul încheiat de comisia de control, aceasta menținându-și constatările inițiale

cu privire la faptele și responsabilitatea ce-i revine intimatului.

Ca o consecință a celor

expuse, apreciem că măsura de eliberare a reclamantului-intimat din funcția de conducere

deținută la Biblioteca Națională a României este întemeiată, justificată „fiind

luată de organul competent în temeiul și executarea legii, cu respectarea condițiilor

de formă și de fond impuse de prevederile legale în materie”.

Astfel, se constată că

în mod nelegal prima instanță a reținut că ordinul emis este nelegal și a dispus

anularea sa, cu toate consecințele ce decurg din aceasta, motiv pentru care recursul

declarat se privește ca fondat și va fi admis în baza art. 312 C. proc. civ.

Se va modifica în tot

sentința atacată și în fond se va respinge acțiunea reclamantul E.M. ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Culturii și Cultelor împotriva sentinței civile nr. 1703 din 18 iunie

2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în tot sentința

atacată și în fond respinge acțiunea reclamantului E.M., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 mai 2008.