ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1783/2008

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 1703 din 18 iunie 2007 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul E.M. în contradictoriu cu Ministerul Culturii și Cultelor, s-a constatat nulitatea absolută a Ordinului nr. 353 din 26 iulie 2006 emis de pârât și s-a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii ordinului. A fost obligat intimatul la plata indemnizației cuvenite reclamantului de la data emiterii ordinului atacat și până la reîncadrarea în funcția deținută anterior. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că prin Ordinul nr. 353 din 26 iulie 2006 emis de către Ministerul Culturii și Cultelor s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția de director adjunct la Biblioteca Națională, ordin apreciat de acesta ca nelegal și netemeinic.

Ordinul atacat reține instanța de fond s-a emis în baza notei de prezentare din 18 iulie 2006 și a raportului privind cercetarea prealabilă din 25 iulie 2006 întocmit de comisia de disciplină, constituită prin Ordinul Ministerului Culturii și Cultelor nr. 2301 din 19 iulie 2007. Nota de prezentare din 18 iulie 2006 rezumă de fapt concluziile raportului privind controlul efectuat de Ministerul Culturii și Cultelor și Autoritatea de Control a Guvernului la Biblioteca Națională a României, ca urmare a verificării investițiilor efectuate la Biblioteca Națională a României și la sediul central.

Atragerea răspunderii disciplinare a reclamantului și numirea unei comisii de disciplină care în conformitate cu art. 236 și 264 din C. muncii să analizeze și să propună sancțiuni legale conform codului muncii, arată prima instanță, s-a făcut în contextul în care autoritatea contractantă (Biblioteca Națională a României) nu a stabilit un program anual de achiziții publice, unele contravenții a căror constatare și sancționare să revină Curții de Conturi și Ministerului Finanțelor Publice, ca și a unor observații în ceea ce privește contractul de proiectare și de execuție lucrări, astfel că fără a se stabili vreun prejudiciu, constatările echipei de control au fost confirmate de Autoritatea de Control a Guvernului.

Precizează instanța de fond în considerentele sentinței, că din conținutul ordinului atacat nu rezultă cu claritate care sunt faptele pentru care reclamantul a fost sancționat, ministerul rezumându-se la o înșiruire de ipoteze față de care reclamantul nu a îndeplinit sau a îndeplinit necorespunzător atribuțiile ce-i revin potrivit fișei postului și dispozițiilor legale generale, și în special potrivit O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice, ale H.G. nr. 461/2001, ale Legii nr. 50/1995 privind calitatea în construcții, ale Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, ale Ordinului Ministerului Finanțelor Publice nr. 1792/2002 privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice.

Conchide instanța de fond că ordinul emis apare ca fiind nelegal, cercetarea disciplinară întreprinsă având un caracter formal față de imposibilitatea de a se cerceta existența abaterii, aceasta nefiind particularizată, astfel că nu s-a putut aprecia nici proporționalitatea sancțiunii, motiv pentru care eliberarea din funcție apare ca abuzivă, cu atât mai mult cu cât nu s-a probat existența vreunui prejudiciu. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs în termenul prevăzut de lege – art. 301 C. proc. civ., fiind motivat prin însăși cererea de recurs, intimatul-pârât Ministerul Culturii și Cultelor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinice, invocând generic dispozițiile art. 301-304 1 C. proc.

civ. Într-un prim motiv de recurs, se critică concluzia la care a ajuns instanța de fond în sensul că ordinul este nelegal pentru că nu cuprinde motivele pentru care s-a luat măsura de eliberare din funcția de director adjunct a intimatului-reclamant, în ordin enumerându-se doar o serie de atribuții ce reveneau acestuia, conform fișei postului. Precizează recurentul că măsura luată a fost dispusă în urma controalelor efectuate la Biblioteca Națională a României și, urmare deficiențelor constatate legate de nerespectarea obligațiilor de serviciu de către intimatul-reclamant conform fișei postului și cum rezultă aceasta din obligația aplicării unor acte normative, precum legislația achizițiilor publice.

Mai mult, susține recurentul, deși convocat în fața comisiei, însoțit de un apărător ales, intimatul-reclamant nu a răspuns întrebărilor comisiei și nu a formulat apărări în favoarea sa, astfel încât comisia de cercetare prealabilă constituită în acest scop, corect a apreciat că este responsabil de nerespectarea atribuțiilor legale ce îi reveneau în materia achizițiilor publice. În cauză, mai precizează recurentul, nu este vorba de încetarea contractului de muncă printr-o sancțiune disciplinară, potrivit art. 5 pct. 13 din H.G. nr. 78/2005, Ministerul Culturii și Cultelor având atribuții de numire și revocare în funcții de conducere a unor persoane în cadrul instituțiilor publice subordonate și deci neincluderea în preambulul ordinului a dispozițiilor art. 268 alin. (2) C. muncii, nu poate constitui un motiv de nulitate absolută.

În al doilea rând arată recurentul-pârât, greșit a reținut instanța de fond ca fiind întemeiat motivul de nulitate absolut invocat și anume, faptul că ordinul atacat nu cuprinde descrierea faptei ce constituie abatere disciplinară, câtă vreme în preambulul ordinului este menționată nota de prezentare 18 iulie 2006 și raportul privind cercetarea prealabilă din 25 iulie 2006 întocmit de Comisia de disciplină constituită prin Ordinul Ministrului Culturii și Cultelor nr. 2301 din 19 iulie 2006. Ordinul cuprinde menționarea exactă a atribuțiilor din fișa postului pe care intimatul-reclamant nu le-a îndeplinit sau le-a îndeplinit necorespunzător și au fost menționate și actele normative ce nu au fost respectate de acesta în activitatea desfășurată.

Conchide recurentul, arătând că în mod greșit instanța de fond a reținut ca motiv de nulitate absolută și faptul că ordinul nu conține temeiul de drept în baza căruia sancționarea disciplinară s-a aplicat cât și faptul că „angajatorul nu a stabilit sancțiunea disciplinară în raport cu gravitatea faptei săvârșite”, din moment ce prin nerespectarea în special a dispozițiilor cuprinse în O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice, împreună cu întreaga conducere a Bibliotecii Naționale a României, intimatul-reclamant a cheltuit din banii publici sume considerabile care nu pot fi justificate și pentru care nu există nici măcar procese-verbale de recepție a pretinselor lucrări executate. Se solicită admiterea recursului, modificarea în tot a sentinței atacate și pe fond, respingerea acțiunii reclamantului ca neîntemeiată.

Intimatul-reclamant E.M. a depus întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică. Analizând recursul formulat prin prisma motivelor invocate și în raport de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte îl va admite pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Prin Ordinul nr. 353 din 26 iulie 2006 emis de Ministrul Culturii și Cultelor, intimatul-reclamant a fost eliberat din funcția de director economic la Biblioteca Națională a României, urmând ca acesta să-și desfășoare activitatea în funcția de execuție de economist.

În preambulul acestuia se precizează că la baza emiterii ordinului au stat nota de prezentare din 18 iulie 2006 și raportul privind cercetarea prealabilă din 25 iulie 2006 întocmit de Comisia de disciplină ce a fost constituită prin Ordinul Ministrului Culturii și Cultelor nr. 2301 din 19 iulie 2006, acte din conținutul cărora rezultă că intimatul-reclamant nu a îndeplinit sau a îndeplinit necorespunzător atribuțiile ce-i revin potrivit fișei postului, de aplicare a prevederilor legale în vigoare în ceea ce privește activitatea economico-financiară, arătându-se în concret sarcinile ce cădeau în competența sa în această materie, precum și faptul că nu și-a îndeplinit obligațiile ce-i reveneau potrivit dispozițiilor legale generale și, în special, potrivit prevederilor O.U.G.

nr. 60/2001 privind achizițiile publice precum și a altor acte normative privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor unor instituții publice. Lecturând raportul privind controlul efectuat la Biblioteca Națională a României în baza Ordinului Ministrului Culturii și Cultelor nr. 2026 din 19 ianuarie 2006 și în mod deosebit concluziile acestuia, se constată că în legătură cu lucrările de construcții-montaj la acest obiectiv s-au constatat o serie de nereguli, răspunzătoare pentru aceste fapte fiind persoanele care au asigurat conducerea instituției pe perioada 2003-2005 și care au angajat patrimonial Biblioteca Națională, deci și intimatul-reclamant care ocupa funcția de director adjunct economic.

Astfel, s-a reținut că în legătură cu acest obiectiv de investiții, intimatul-reclamant se face responsabil de faptul că fondurile publice alocate nu au fost cheltuite corespunzător, eficient și cu respectarea legii, în realitate nici unul dintre contracte, cu excepția contractului de pază, nu s-au încheiat prin licitație sau prin procedura legală de atribuire. De asemenea, se arată că s-a acceptat de către conducerea Bibliotecii decalarea termenelor de predare a proiectului, fără aplicarea clauzei de percepere a penalităților și s-a acceptat în mod cu totul nejustificat majorarea valorii contractului de proiectare cu suma de 3.900.000 RON, iar lucrările executate au fost acceptate la plată în lipsa proceselor-verbale de recepție cantitativ-calitativă.

Într-un cuvânt, se reține că nu au fost respectate dispozițiile O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice, modificată, procedându-se și la plata unor sume considerabile fără documente justificative. Autoritatea de Control a Guvernului și-a însușit acest raport de control și a solicitat a se dispune sancționarea persoanelor responsabile, iar în „Nota de Prezentare” a concluziilor raportului de control se propune atragerea răspunderii disciplinare a persoanelor responsabile și numirea unei comisii de disciplină, în condițiile art. 267 C. muncii, pentru efectuarea cercetării prealabile obligatorii.

Totodată, din cuprinsul raportului privind cercetarea prealabilă, rezultă în mod neîndoielnic că intimatul-reclamant, în calitate de director adjunct economic nu și-a îndeplinit obligațiile rezultate din fișa postului, acesta răspunzând de activitatea economico-financiară în baza dispozițiilor legale generale și ale Ministrului Culturii și Cultelor și, fiind cel care acorda viza de control financiar preventiv asupra operațiunilor patrimoniale. Comisia de disciplină constatând că intimatul-reclamant a săvârșit cu vinovăție faptele descrise mai sus prin eludarea constantă și repetată a sarcinilor de serviciu și a legislației achizițiilor publice la un obiectiv de investiții de importanța Bibliotecii Naționale, a propus eliberarea acestuia din funcția de conducere de director general adjunct.

Aspectele prezentate cu privire la conținutul actelor menționate în preambulul Ordinului atacat și care au stat la baza emiterii acestuia, formează convingerea că acesta a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale, inclusiv condițiile de formă ce trebuiau respectate, respectiv menționarea faptelor pentru care intimatul-reclamant a fost sancționat precum și a dispozițiilor legale încălcate, fiind clară motivația emiterii ordinului.

Făcând trimitere la nota de prezentare a raportului de control și la raportul privind cercetarea administrativă, acte în cuprinsul cărora sunt arătate detaliat faptele pentru care se face răspunzător intimatul-reclamant și legislația încălcată, ordinul emis se completează de fapt cu conținutul acestor acte, astfel încât este exclusă ipoteza susținută de intimatul-reclamant și însușită de instanța de fond cum că acesta este lovit de nulitate pentru că nu ar cuprinde elementele obligatorii impuse de prevederile art. 268 alin. (2) C. muncii. Este de observat însă că măsura luată este întemeiată și pe dispozițiile art. 5 pct. 13 din H.G. nr. 78/2005 privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii și Cultelor cu modificările și completările ulterioare, conform cărora „Ministerul Culturii și Cultelor coordonează și controlează activitatea instituțiilor subordonate, numește și revocă în condițiile legii, conducerile acestora”.

Însuși intimatul-reclamant s-a adresat instanței de contencios administrativ, acțiunea formulată fiind întemeiată pe art. 1, 2, 8 și 10 din Legea nr. 554/2004 și a atacat legalitatea Ordinului nr. 335/2006 emis de Ministerul Culturii și Cultelor, în calitatea sa de autoritate publică centrală, ordin care are caracter exclusiv administrativ și prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția de conducere de director adjunct. Ordinul atacat este așadar, supus cenzurii instanței de contencios administrativ sub aspectul temeiniciei și legalității sale, iar măsura luată prin acest ordin nu exclude posibilitatea a fi caracterizată ca fiind una managerială, faptele săvârșite de intimatul-reclamant în calitatea sa de director adjunct impunând înlăturarea sa din funcția de conducere.

Cât privește aspectul reținut de instanța de fond, în sensul că cercetarea disciplinară întreprinsă a avut doar un caracter formal față de imposibilitatea de a se cerceta existența abaterii, aceasta nefiind particularizată și neputându-se verifica susținerile celui cercetat în apărarea sa, trebuie precizat că nu este o apreciere corectă. Cel care a făcut ca cercetarea prealabilă să fie susceptibilă de critici a fost chiar intimatul-reclamant care deși s-a prezentat în fața comisiei însoțit de apărător ales, nu a răspuns întrebărilor comisiei, refuzul său nefiind justificat, mai ales că raportul încheiat cu ocazia controlului efectuat a fost semnat de acesta cu obiecțiuni și deci s-ar fi impus lămurirea multor aspecte legate de tematica de control.

Din actele de la dosar rezultă însă că intimatul-reclamant a primit și un răspuns la obiecțiunile formulate la raportul încheiat de comisia de control, aceasta menținându-și constatările inițiale cu privire la faptele și responsabilitatea ce-i revine intimatului. Ca o consecință a celor expuse, apreciem că măsura de eliberare a reclamantului-intimat din funcția de conducere deținută la Biblioteca Națională a României este întemeiată, justificată „fiind luată de organul competent în temeiul și executarea legii, cu respectarea condițiilor de formă și de fond impuse de prevederile legale în materie”. Astfel, se constată că în mod nelegal prima instanță a reținut că ordinul emis este nelegal și a dispus anularea sa, cu toate consecințele ce decurg din aceasta, motiv pentru care recursul declarat se privește ca fondat și va fi admis în baza art. 312 C. proc.

civ. Se va modifica în tot sentința atacată și în fond se va respinge acțiunea reclamantul E.M. ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Culturii și Cultelor împotriva sentinței civile nr. 1703 din 18 iunie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în tot sentința atacată și în fond respinge acțiunea reclamantului E.M., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 mai 2008.