ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 646/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 646/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Reclamanta SC A.D. SRL Iași a chemat-o în

judecată pe pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului Iași

solicitând să se dispună anularea Deciziei nr. 19166 din 11 octombrie 2011,

prin care pârâta a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă

împotriva procesului-verbal de control financiar nr. AIF/15342 din 18 august

2011 și a dispoziției obligatorii nr. AIF/16238 din 30 august 2011, ambele

emise de DGFP Iași, anularea procesului-verbal de control financiar și a dispoziției

obligatorii anterior menționate, suspendarea executării actelor atacate, precum

și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii

de chemare în judecată, SC A.D. SRL Iași a arătat că în perioada 6 iunie 2011 -

18 august 2011, a fost supusă unui control financiar având ca tematică

verificarea modului de acordare a sumelor reprezentând transferuri acordate de

la bugetul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii (MTI) pentru

decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor și

văduvelor de război pentru intervalul iulie 2008 - noiembrie 2010, că, la

finalizarea controlului, reprezentanții DGFP Iași au întocmit procesul-verbal

de control financiar nr. AIF/15342 din 18 august 2011 în cuprinsul căruia au

constatat că sumele decontate de reclamantă de la bugetul MTI au fost încasate

în mod nelegal și, în consecință, s-a dispus în sarcina ei obligația de

restituire a acestor sume, calculate de DGFP Iași la valoarea de 1.231.218 RON,

din care 1.020.300 RON au fost deja încasați de la bugetul MTI, iar suma de

210.918 RON urma a fi încasată în viitor. Ulterior întocmirii procesului-verbal

de control financiar, pârâta a emis și dispoziția obligatorie nr. AIF/16238 din

30 august 2011 prin care s-a dispus obligarea la plata sumei anterior

menționate în termen de 30 de zile de la data emiterii dispoziției.

Pentru a dispune

obligarea la restituirea tuturor sumelor încasate de la bugetul MTI pentru

decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor și

văduvelor de război, organele de control financiar au invocat că, deși

cupoanele statistice prezentate de reclamantă proveneau de la veterani

domiciliați în județe diferite, toate borderourile întocmite pe baza acestor

cupoane au fost vizate de Asociația Veteranilor de Război Iași și nu de

asociațiile veteranilor de război din județele în care domiciliau titularii

cupoanelor respective, și că în timpul controlului reclamanta nu a prezentat

reprezentanților DGFP Iași un număr de 153 de cupoane statistice (enumerate în

tabelul din procesul-verbal de control financiar) înscrise în borderourile

aferente anilor 2008 - 2010, astfel că în privința acestora nu poate fi

verificată realitatea serviciilor de transport prestate de reclamantă și

achitate de la bugetul MTI.

Reclamanta a mai

arătat că, organul de control a avut în vedere și dispozițiile art. 16 lit. a)

și art. 23 din Legea nr. 44/1994 care prevăd pentru veteranii și văduvele de

război din mediul rural un număr de 12 călătorii gratuite județene cu mijloace

de transport auto în condițiile în care nu există posibilitatea călătoririi pe

calea ferată, or în speță a existat posibilitatea de a se călători pe calea

ferată.

Plângerea formulată

de reclamantă împotriva procesului-verbal de control financiar a fost respinsă

ca neîntemeiată, prin Decizia nr. AIF/15342 din 18 august 2011, emisă de

Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași.

Reclamanta a mai

susținut că erorile săvârșite de organele de control cu ocazia efectuării

controalelor financiare anterioare nu se încadrează în situațiile limitativ

prevăzute de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 30/1991 în care se poate dispune

efectuarea din nou a controlului, astfel că noul control finalizat prin

dispoziția obligatorie emisă de Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași

este nelegal.

A mai arătat

reclamanta că, argumentul principal invocat de organele de control financiar în

luarea măsurii obligării ei de a restitui sumele primite de la bugetul MTI

pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a

veteranilor de război a constat în faptul că nu s-ar fi dovedit cu documente

justificativ-contabile (cupoanele statistice) realitatea și legalitatea

prestațiilor efectuate. Acest argument este nefondat, întrucât cupoanele

statistice în baza cărora veteranii de război au călătorit pe traseele

deservite de reclamantă nu numai că au existat, dar anterior decontării sumelor

de bani de la bugetul Ministerului Transporturilor, au fost prezentate spre

verificare reprezentanților D.G.F.P. Iași, iar în urma controlului au fost

avizate favorabil de către aceștia, motivat de caracterul lor legal și

regulamentar.

Referitor la capătul

de cerere privind suspendarea actelor administrative contestate, reclamanta a

susținut că în baza argumentelor mai sus expuse se impune suspendarea

executării deciziei emise de D.G.F.P. Iași, împrejurările prezentei cauze

dovedind atât existența cazului bine justificat, cât și existența unei pagube

iminente.

Curtea de Apel Iași,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 381 din

19 decembrie 2011 a admis acțiunea reclamantei SC A.D. SRL Iași și a dispus

anularea Deciziei nr. 19166 din 11 octombrie 2011, a procesului-verbal de

control financiar nr. AIF/15342 din 18 august 2011 și a Dispoziției obligatorii

nr. AIF/16238 din 30 august 2011, cu suspendarea executării lor până la

soluționarea irevocabilă a sentinței.

Pentru a pronunța

această sentință, instanța a reținut că în cercetarea legalității actelor

administrativ-fiscale contestate trebuie să se plece, în primul rând, de la

statutul juridic al reclamantei și de la poziția pe care aceasta o are în

procedurile generate de aplicarea prevederilor Legii nr. 44/1994, apoi, de la

împrejurarea necontestată că documentele întocmite de aceasta, în condițiile

Ordinului nr. 266/2005 al M.F.P., au fost confirmate de instituțiile publice și

să stabilească dacă simplul fapt al neprezentării cupoanelor statistice, cu

ocazia controlului efectuat de pârâtă, justifică concluzia că transportatorul

nu a dovedit "realitatea și legalitate prestațiilor efectuate și a

decontării cheltuielilor aferente transportului veteranilor de război" și

măsura de a restitui la buget suma de 1.231.218 RON de către cărăuș, din care

suma de 1.020.300 RON a fost deja încasată.

S-a reținut că prin Legea

nr. 44/1994 au fost reglementate drepturile veteranilor de război, că

raporturile născute din aplicarea ei privesc, în principal, pe beneficiarii

acestei legi și instituțiile și autoritățile publice cu atribuții în acest

domeniu și că singurele atribuții ce revin agenților economici din domeniile de

activitate vizate sunt cele de a lua fiecare măsurile necesare pentru aplicarea

legii.

Singura obligație ce

s-ar putea reține în sarcina unui operator privat de transport public de

persoane este aceea de a asigura transportul veteranilor de război conform

solicitării acestora, de a accepta, în schimbul prestației efectuate, biletele

de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor și de a recupera

prețul prestației în procedura prevăzută de Ordinul nr. 266/2005 emis de

M.F.P., iar prin efectuarea prestației de transport, cărăușul nu devine parte a

raportului juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și instituțiile

publice și autoritățile implicate în aplicarea acesteia.

S-a susținut că nefiind

agent sau mandatar al statului, cărăușul nu are, în principiu, a răspunde de

modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 înțeleg să își valorifice

drepturile recunoscute și cu atât mai puțin de modul în care instituțiile

publice cu atribuțiuni de control și avizare în acest domeniu și-au organizat

și desfășurat activitatea referitoare la acoperirea cheltuielilor determinate

de aplicarea legii.

Mai mult,

transportatorul nu poate să impună beneficiarilor Legii nr. 44/1994 să

efectueze călătorii doar în limita județului de domiciliu sau să refuze a-i

îmbarca doar pentru că aceștia ar fi avut posibilitatea să utilizeze alte

mijloace de transport, folosind în acest sens serviciile transportatorilor

feroviari, considerate mai convenabile.

Instanța de fond a

considerat că D.G.F.P. Iași a interpretat greșit dispozițiile art. 16 lit. a)

alin. (3) din Legea nr. 44/1994 pentru că textul se referă la 12 călătorii

"interne", fără a face deosebire între transportul local, județean

sau interjudețean iar dacă legiuitorul ar fi intenționat să limiteze drepturile

veteranilor de război și al văduvelor de război de a călători cu mijloacele de

transport auto doar pe traseele județene ar fi precizat expres acest lucru.

Pe lângă faptul că nu

are nicio atribuțiune în verificarea modului în care veteranii de război

înțeleg să-și exercite drepturile conferite prin Legea nr. 44/1994, Curtea a

apreciat că transportatorul este absolvit de obligația de a mai dovedi

realitatea și întinderea prestației din momentul în care instituția publică cu

atribuțiuni de control, în speță, pârâta D.G.F.P. Iași, și-a exercitat

drepturile și obligațiile stabilite prin Ordinul nr. 266/2005 și a avizat

documentația prezentată de acesta.

Cât privește lipsa

unor proceduri operaționale de control pentru biroul de control financiar,

sesizată de Curtea de Conturi, instanța a considerat că această deficiență nu

poate avea nicio legătură cu operatorii de transport și nu poate fi generatoare

a unei răspunderi patrimoniale a acestora, apreciind că insuficiența, superficialitatea

sau chiar o anumită conduită "concordantă" a controlului cu a celui

controlat poate atrage răspunderea celor implicați dar numai dacă s-ar dovedi

că agentul economic a acționat contrar legii, dovadă care nu a fost făcută

pentru că actele emise de D.G.F.P. Iași în perioada 2008 - 2010 continuă să

producă efecte juridice și nu au fost anulate.

S-a apreciat că modul

în care a fost angajată răspunderea patrimonială a reclamantei nu reprezintă

altceva decât un transfer nepermis de responsabilitate de la cei implicați în

aplicarea dispozițiilor Legii nr. 44/1994 la cel care nu este decât un simplu

prestator de servicii de transport cu mijloace certe.

Ca o consecință a

admiterii acțiunii principale, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

având în vedere cuantumul ridicat al sumelor, consecințele negative asupra

activității reclamantei și prejudiciile greu reparabile în cazul executării

silite, s-a dispus și suspendarea executării actelor administrative contestate

până la data la care hotărârea va rămâne definitivă și irevocabilă.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași,

considerând-o nelegală și netemeinică.

În cadrul recursului

s-a prezentat situația de fapt care a dus la efectuarea controalelor de către

D.G.F.P. Iași și la întocmirea actelor contestate în prezenta cauză.

S-a apreciat de către

recurentă că soluția instanței de fond este netemeinică și nelegală, în

condițiile în care Curtea de Apel Iași nu s-a pronunțat asupra tuturor aspectelor

și excepțiilor invocate de către reclamantă, respectiv încălcarea principiului

unicității controlului și a bunei administrări, interpretarea greșită de către

organele de control a consecințelor juridice ale neprezentării cupoanelor

statistice, interpretarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 44/1994,

nelegalitatea stabilirii sumelor pe care reclamanta a fost obligată să le

restituie, aspecte asupra cărora instanța de fond a omis să se pronunțe.

Nelegalitatea

sentinței atacate ar rezulta din faptul că instanța de fond a apreciat că

prestatorul serviciului de transport este considerat un terț în raportul

juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și instituțiile publice și

autoritățile implicate, dar societatea de transport este parte a raportului

juridic pentru că este cea care încasează contravaloarea transportului

veteranilor și văduvelor de război.

Operatorul privat de

drept public are sarcina de a asigura transportul veteranilor de război conform

solicitărilor acestora, dar numai dacă aceste solicitări nu contravin

prevederilor legale care reglementează transportul în comun, respectiv Legea

nr. 44/1994 și numai dacă decontarea respectă prevederile Ordinului nr.

266/2005.

Prin coroborarea

prevederilor art. 16 lit. a) și art. 23 din Legea nr. 44/1994 cu prevederile

art. 4 și Anexei nr. 2 din Ordinul MTCT/MFP nr. 266/2005 și art. 3 alin. (1)

pct. 47 din O.U.G. nr. 109/2005 privind transporturile rutiere, recurenta

susține că decontarea costurilor se face pentru călătoriile gratuite cu

mijloace de transport avute pe trasee interne, la cursele interurbane, pentru

deplasarea între stațiile indicate pe bilet situate în două localități din

cadrul aceluiași județ, a veteranilor și văduvelor de război care nu au

posibilitatea să călătorească pe calea ferată, iar reclamanta a decontat de la

bugetul de stat costuri de călătorie și pentru traseele interjudețene, trasee

pentru care exista posibilitatea de a călători pe calea ferată.

Reclamanta, susține

recurenta, nu a făcut nici în timpul controlului și nici până la finalizarea

procesului-verbal de control financiar, dovada realității transportului pentru

că au fost prezentate numai borderourile, iar în lipsa cupoanelor statistice nu

a putut fi verificată realitatea serviciilor de transport, astfel că se impune

restituirea sumelor încasate de reclamantă.

Motivarea Curții de

Apel Iași conform căreia cărăușul nu avea răspundere patrimonială în acest caz

pentru că singura obligație este de a asigura, la cerere, transportul

veteranilor de război, s-a apreciat ca fiind lipsită de temei legal pentru că

Ordinul comun MTCT/MFP nr. 266/2005 prevede condițiile pe care trebuie să le

respecte agentul economic pentru a beneficia de decontarea biletelor de

călătorie gratuite.

Mai mult, în cauză,

nu s-a pus problema răspunderii patrimoniale a cărăușului ci organele de

control au constatat existența unui prejudiciu cauzat de agentul economic și

s-a dispus măsura necesară recuperării lui, respectiv restituirea sumei de

2.094.106,5 RON.

Netemeinică a fost

apreciată motivarea Curții referitoare la faptul că transportatorul este

dezlegat de obligația de a mai dovedi realitatea și întinderea prestației, din

moment ce s-au întocmit Notele de constatare lunare de către persoane din

cadrul societății, deoarece serviciul care a întocmit aceste note nu avea

posibilitatea de a verifica situația reală, faptică, asupra procedurii de

utilizare de către agenții economicei a cupoanelor statistice ci se verifica

concordanța dintre datele înscrise în borderouri cu cele din cupoanele

statistice privind numărul, seria, suma, cât și corecta stabilire a totalurilor

din borderouri și situația centralizatoare.

Or, pentru că

reclamanta nu a prezentat cupoanele statistice, instanța de fond a considerat

că organele de control puteau numai să o sancționeze contravențional pe

aceasta, deși Legea nr. 82/1991 prevede că se poate dispune răspunderea

fiscală, financiară, contravențională ori cea penală, fără ca una să o excludă

pe cealaltă.

În ceea ce privește

cererea de suspendare, se critică soluția instanței de fond pentru că nu a

motivat-o iar organul fiscal a făcut dovada pericolului sustragerii, ascunderii

sau pierderii patrimoniului de către debitor.

În susținerea

recursului a fost invocată Sentința nr. 222 din 1 iulie 2011 pronunțată de

Curtea de Apel Iași prin care o cerere de chemare în judecată identică a fost

respinsă.

După examinarea

motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va

respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a

fost învestită cu o cerere de anulare și suspendare a procesului-verbal de

control nr. AIF/15342 din 18 august 2011, a Dispoziției obligatorii nr.

AIF/16238 din 30 august 2011 și a Deciziei nr. 19166 din 11 octombrie 211 emise

de D.G.F.P. Iași.

Referitor la primul

motiv de nelegalitate și netemeinicie invocat de recurentă, acela că instanța

de fond nu s-a pronunțat asupra tuturor aspectelor și excepțiilor invocate de

către reclamantă, se constată că este nefondat.

Deși nu a invocat

expres dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., această critică nu poate fi

circumscrisă decât acestui motiv de recurs.

Pentru că art. 304

pct. 5 C. proc. civ. face referire la forme de procedură prevăzute sub

sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., recurenta nu a făcut

dovada unei vătămări a drepturilor sale prin nepronunțarea instanței de fond

asupra unor excepții și apărări invocate de către reclamantă, astfel că vor fi

respinse aceste susțineri privind nelegalitatea și netemeinicia hotărârii

instanței de fond pentru acest aspect.

În legătură cu

nelegalitatea hotărârii instanței de fond pentru că a considerat că

transportatorul poate beneficia de prevederile Legii nr. 44/1994 prin

interpretarea greșită a dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 44/1994 privind

veteranii de război precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de

război, instanța de recurs constată că aceste susțineri sunt nefondate.

Potrivit art. 16

alin. (3) lit. a) din Legea nr. 44/1994 "veteranii de război și văduvele

de război care locuiesc în mediul rural au drept, în cursul unui an

calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloace de

transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea

ferată".

Așa cum a reținut și

instanța de fond, interpretarea acestui text de către organele fiscale,

potrivit căreia se referă numai la transportul auto pe trasee județene, este

contrară legii, pentru că nu face o asemenea precizare, iar o interpretare în

sensul că textul art. 16 alin. (3) lit. a) se referă la călătorii interne, fără

a face distincție între traseele județene și cele interjudețene a dat atât

Autoritatea Rutieră Română (adresa nr. 41236 din 12 octombrie 2005) cât și

Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (adresa nr. 9311 din 10 martie

2011).

Dacă organele fiscale

ar fi apreciat că art. 16 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 44/1994 trebuie

interpretat în sensul că acesta se referă numai la transport pe trasee

județene, așa cum susține în actele de control întocmite și în motivele de

recurs, atunci avea posibilitatea, prin serviciile specializate, să refuze

avizarea decontării sumelor ce nu se încadrau în textul de lege.

În ceea ce privește

susținerile recurentei potrivit cărora hotărârea instanței de fond este lipsită

de temei legal pentru că reclamanta nu ar fi respectat condițiile pentru a

beneficia de decontarea biletelor de călătorie gratuită se constată că și

acestea sunt nefondate.

Întreaga

documentație, respectiv cupoanele statistice, borderourile și situațiile

centralizatoare, se prezintă spre verificare și avizare direcției generale a

finanțelor publice din județul în care își are sediul agentul economic

transportator, fapt ce s-a întâmplat și în cazul reclamantei pentru anii 2008 -

2010, dar organele de control au întocmit actele contestate motivat de faptul

că nu s-a făcut dovada realității transportului veteranilor pentru că nu au

fost puse la dispoziție cupoanele statistice.

Vor fi respinse

susținerile recurentei care a arătat că serviciul specializat din cadrul

D.G.F.P. Iași nu avea posibilitatea de a verifica situația reală întrucât, așa

cum chiar recurenta arată, potrivit Ordinului nr. 266/2005, această verificare

viza tocmai concordanța dintre cupoanele statistice privind km, stațiile de

plecare și sosire, precum și centralizarea acestor date, iar în cazul

reclamantei documentația a fost avizată și sumele de bani încasate.

Este adevărat că

potrivit art. 20 din Instrucțiunile privind tipărirea și decontarea biletelor

speciale de călătorie emise în baza Legii nr. 44/1994, aprobate prin Ordinul

nr. 266/2005, agentul economic avea obligația de a avea "exemplarul 3 al

borderourilor și al situației centralizatoare, împreună cu cupoanele

statistice" ca documente justificative, dar nu este precizată durata

pentru care se păstrează aceste documente.

Oricum, nu se poate

reține că nu a fost făcută dovada realității transportului din moment ce

borderourile și situațiile centralizatoare, însoțite de cupoanele statistice,

au fost prezentate organelor din cadrul D.G.F.P. Iași care le-au avizat fără

nicio obiecțiune, iar faptul că la data controlului financiar nu au mai fost

prezentate cupoanele statistice nu duce la nerespectarea dispozițiilor

Ordinului nr. 266/312/2005, astfel cum a reținut corect și instanța de fond.

Referitor la

invocarea Sentinței nr. 222/2011 pronunțată de Curtea de Apel Iași, se constată

că intimata-reclamantă a depus la dosar o serie de alte sentințe ale Curții de

Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, prin care au fost

soluționate cereri cu conținut identic și care au fost admise.

De altfel, chiar și

anterior pronunțării acestei sentințe, instanța supremă a dat soluții de

menținere a sentințelor prin care au fost anulate actele întocmite de D.G.F.P.

Iași în spețe similare.

Față de această

practică constantă și în lipsa unor argumente consistente care să justifice

declanșarea procedurii de schimbare a practicii judiciare s-ar ajunge la

soluții contrare care au ca efect încălcarea principiului securității

raporturilor juridice și a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el

reglementat de art. 6 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a

Libertăților Fundamentale.

Chiar dacă

divergențele de jurisprudență constituie consecința inerentă oricărui sistem

judiciar, nu este permis ca instanța supremă să devină ea însăși, prin practica

divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate și de Curtea

Europeană a Drepturilor Omului (cauza Beian împotriva României, parag. 39;

cauza Ștefan și Stef împotriva României, parag. 33).

Apreciind că soluția

instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ.

raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Iași

împotriva Sentinței nr. 381 din 19 decembrie 2011 a Curții de Apel Iași, secția

de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 8 februarie 2013.

Procesat de GGC - CL