ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 646/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanta SC A.D. SRL Iași a chemat-o în judecată pe pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului Iași solicitând să se dispună anularea Deciziei nr. 19166 din 11 octombrie 2011, prin care pârâta a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal de control financiar nr. AIF/15342 din 18 august 2011 și a dispoziției obligatorii nr. AIF/16238 din 30 august 2011, ambele emise de DGFP Iași, anularea procesului-verbal de control financiar și a dispoziției obligatorii anterior menționate, suspendarea executării actelor atacate, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii de chemare în judecată, SC A.D. SRL Iași a arătat că în perioada 6 iunie 2011 - 18 august 2011, a fost supusă unui control financiar având ca tematică verificarea modului de acordare a sumelor reprezentând transferuri acordate de la bugetul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii (MTI) pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor și văduvelor de război pentru intervalul iulie 2008 - noiembrie 2010, că, la finalizarea controlului, reprezentanții DGFP Iași au întocmit procesul-verbal de control financiar nr. AIF/15342 din 18 august 2011 în cuprinsul căruia au constatat că sumele decontate de reclamantă de la bugetul MTI au fost încasate în mod nelegal și, în consecință, s-a dispus în sarcina ei obligația de restituire a acestor sume, calculate de DGFP Iași la valoarea de 1.231.218 RON, din care 1.020.300 RON au fost deja încasați de la bugetul MTI, iar suma de 210.918 RON urma a fi încasată în viitor.

Ulterior întocmirii procesului-verbal de control financiar, pârâta a emis și dispoziția obligatorie nr. AIF/16238 din 30 august 2011 prin care s-a dispus obligarea la plata sumei anterior menționate în termen de 30 de zile de la data emiterii dispoziției.

Pentru a dispune obligarea la restituirea tuturor sumelor încasate de la bugetul MTI pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor și văduvelor de război, organele de control financiar au invocat că, deși cupoanele statistice prezentate de reclamantă proveneau de la veterani domiciliați în județe diferite, toate borderourile întocmite pe baza acestor cupoane au fost vizate de Asociația Veteranilor de Război Iași și nu de asociațiile veteranilor de război din județele în care domiciliau titularii cupoanelor respective, și că în timpul controlului reclamanta nu a prezentat reprezentanților DGFP Iași un număr de 153 de cupoane statistice (enumerate în tabelul din procesul-verbal de control financiar) înscrise în borderourile aferente anilor 2008 - 2010, astfel că în privința acestora nu poate fi verificată realitatea serviciilor de transport prestate de reclamantă și achitate de la bugetul MTI.

Reclamanta a mai arătat că, organul de control a avut în vedere și dispozițiile art. 16 lit. a) și art. 23 din Legea nr. 44/1994 care prevăd pentru veteranii și văduvele de război din mediul rural un număr de 12 călătorii gratuite județene cu mijloace de transport auto în condițiile în care nu există posibilitatea călătoririi pe calea ferată, or în speță a existat posibilitatea de a se călători pe calea ferată. Plângerea formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal de control financiar a fost respinsă ca neîntemeiată, prin Decizia nr. AIF/15342 din 18 august 2011, emisă de Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași.

Reclamanta a mai susținut că erorile săvârșite de organele de control cu ocazia efectuării controalelor financiare anterioare nu se încadrează în situațiile limitativ prevăzute de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 30/1991 în care se poate dispune efectuarea din nou a controlului, astfel că noul control finalizat prin dispoziția obligatorie emisă de Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași este nelegal. A mai arătat reclamanta că, argumentul principal invocat de organele de control financiar în luarea măsurii obligării ei de a restitui sumele primite de la bugetul MTI pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor de război a constat în faptul că nu s-ar fi dovedit cu documente justificativ-contabile (cupoanele statistice) realitatea și legalitatea prestațiilor efectuate.

Acest argument este nefondat, întrucât cupoanele statistice în baza cărora veteranii de război au călătorit pe traseele deservite de reclamantă nu numai că au existat, dar anterior decontării sumelor de bani de la bugetul Ministerului Transporturilor, au fost prezentate spre verificare reprezentanților D.G.F.P. Iași, iar în urma controlului au fost avizate favorabil de către aceștia, motivat de caracterul lor legal și regulamentar. Referitor la capătul de cerere privind suspendarea actelor administrative contestate, reclamanta a susținut că în baza argumentelor mai sus expuse se impune suspendarea executării deciziei emise de D.G.F.P. Iași, împrejurările prezentei cauze dovedind atât existența cazului bine justificat, cât și existența unei pagube iminente.

Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 381 din 19 decembrie 2011 a admis acțiunea reclamantei SC A.D. SRL Iași și a dispus anularea Deciziei nr. 19166 din 11 octombrie 2011, a procesului-verbal de control financiar nr. AIF/15342 din 18 august 2011 și a Dispoziției obligatorii nr. AIF/16238 din 30 august 2011, cu suspendarea executării lor până la soluționarea irevocabilă a sentinței.

Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut că în cercetarea legalității actelor administrativ-fiscale contestate trebuie să se plece, în primul rând, de la statutul juridic al reclamantei și de la poziția pe care aceasta o are în procedurile generate de aplicarea prevederilor Legii nr. 44/1994, apoi, de la împrejurarea necontestată că documentele întocmite de aceasta, în condițiile Ordinului nr. 266/2005 al M.F.P., au fost confirmate de instituțiile publice și să stabilească dacă simplul fapt al neprezentării cupoanelor statistice, cu ocazia controlului efectuat de pârâtă, justifică concluzia că transportatorul nu a dovedit "realitatea și legalitate prestațiilor efectuate și a decontării cheltuielilor aferente transportului veteranilor de război" și măsura de a restitui la buget suma de 1.231.218 RON de către cărăuș, din care suma de 1.020.300 RON a fost deja încasată.

S-a reținut că prin Legea nr. 44/1994 au fost reglementate drepturile veteranilor de război, că raporturile născute din aplicarea ei privesc, în principal, pe beneficiarii acestei legi și instituțiile și autoritățile publice cu atribuții în acest domeniu și că singurele atribuții ce revin agenților economici din domeniile de activitate vizate sunt cele de a lua fiecare măsurile necesare pentru aplicarea legii.

Singura obligație ce s-ar putea reține în sarcina unui operator privat de transport public de persoane este aceea de a asigura transportul veteranilor de război conform solicitării acestora, de a accepta, în schimbul prestației efectuate, biletele de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor și de a recupera prețul prestației în procedura prevăzută de Ordinul nr. 266/2005 emis de M.F.P., iar prin efectuarea prestației de transport, cărăușul nu devine parte a raportului juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și instituțiile publice și autoritățile implicate în aplicarea acesteia.

S-a susținut că nefiind agent sau mandatar al statului, cărăușul nu are, în principiu, a răspunde de modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 înțeleg să își valorifice drepturile recunoscute și cu atât mai puțin de modul în care instituțiile publice cu atribuțiuni de control și avizare în acest domeniu și-au organizat și desfășurat activitatea referitoare la acoperirea cheltuielilor determinate de aplicarea legii. Mai mult, transportatorul nu poate să impună beneficiarilor Legii nr. 44/1994 să efectueze călătorii doar în limita județului de domiciliu sau să refuze a-i îmbarca doar pentru că aceștia ar fi avut posibilitatea să utilizeze alte mijloace de transport, folosind în acest sens serviciile transportatorilor feroviari, considerate mai convenabile.

Instanța de fond a considerat că D.G.F.P. Iași a interpretat greșit dispozițiile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 pentru că textul se referă la 12 călătorii "interne", fără a face deosebire între transportul local, județean sau interjudețean iar dacă legiuitorul ar fi intenționat să limiteze drepturile veteranilor de război și al văduvelor de război de a călători cu mijloacele de transport auto doar pe traseele județene ar fi precizat expres acest lucru. Pe lângă faptul că nu are nicio atribuțiune în verificarea modului în care veteranii de război înțeleg să-și exercite drepturile conferite prin Legea nr. 44/1994, Curtea a apreciat că transportatorul este absolvit de obligația de a mai dovedi realitatea și întinderea prestației din momentul în care instituția publică cu atribuțiuni de control, în speță, pârâta D.G.F.P.

Iași, și-a exercitat drepturile și obligațiile stabilite prin Ordinul nr. 266/2005 și a avizat documentația prezentată de acesta. Cât privește lipsa unor proceduri operaționale de control pentru biroul de control financiar, sesizată de Curtea de Conturi, instanța a considerat că această deficiență nu poate avea nicio legătură cu operatorii de transport și nu poate fi generatoare a unei răspunderi patrimoniale a acestora, apreciind că insuficiența, superficialitatea sau chiar o anumită conduită "concordantă" a controlului cu a celui controlat poate atrage răspunderea celor implicați dar numai dacă s-ar dovedi că agentul economic a acționat contrar legii, dovadă care nu a fost făcută pentru că actele emise de D.G.F.P.

Iași în perioada 2008 - 2010 continuă să producă efecte juridice și nu au fost anulate. S-a apreciat că modul în care a fost angajată răspunderea patrimonială a reclamantei nu reprezintă altceva decât un transfer nepermis de responsabilitate de la cei implicați în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 44/1994 la cel care nu este decât un simplu prestator de servicii de transport cu mijloace certe. Ca o consecință a admiterii acțiunii principale, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere cuantumul ridicat al sumelor, consecințele negative asupra activității reclamantei și prejudiciile greu reparabile în cazul executării silite, s-a dispus și suspendarea executării actelor administrative contestate până la data la care hotărârea va rămâne definitivă și irevocabilă.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași, considerând-o nelegală și netemeinică. În cadrul recursului s-a prezentat situația de fapt care a dus la efectuarea controalelor de către D.G.F.P. Iași și la întocmirea actelor contestate în prezenta cauză. S-a apreciat de către recurentă că soluția instanței de fond este netemeinică și nelegală, în condițiile în care Curtea de Apel Iași nu s-a pronunțat asupra tuturor aspectelor și excepțiilor invocate de către reclamantă, respectiv încălcarea principiului unicității controlului și a bunei administrări, interpretarea greșită de către organele de control a consecințelor juridice ale neprezentării cupoanelor statistice, interpretarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 44/1994, nelegalitatea stabilirii sumelor pe care reclamanta a fost obligată să le restituie, aspecte asupra cărora instanța de fond a omis să se pronunțe.

Nelegalitatea sentinței atacate ar rezulta din faptul că instanța de fond a apreciat că prestatorul serviciului de transport este considerat un terț în raportul juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și instituțiile publice și autoritățile implicate, dar societatea de transport este parte a raportului juridic pentru că este cea care încasează contravaloarea transportului veteranilor și văduvelor de război. Operatorul privat de drept public are sarcina de a asigura transportul veteranilor de război conform solicitărilor acestora, dar numai dacă aceste solicitări nu contravin prevederilor legale care reglementează transportul în comun, respectiv Legea nr. 44/1994 și numai dacă decontarea respectă prevederile Ordinului nr. 266/2005.

Prin coroborarea prevederilor art. 16 lit. a) și art. 23 din Legea nr. 44/1994 cu prevederile art. 4 și Anexei nr. 2 din Ordinul MTCT/MFP nr. 266/2005 și art. 3 alin. (1) pct. 47 din O.U.G. nr. 109/2005 privind transporturile rutiere, recurenta susține că decontarea costurilor se face pentru călătoriile gratuite cu mijloace de transport avute pe trasee interne, la cursele interurbane, pentru deplasarea între stațiile indicate pe bilet situate în două localități din cadrul aceluiași județ, a veteranilor și văduvelor de război care nu au posibilitatea să călătorească pe calea ferată, iar reclamanta a decontat de la bugetul de stat costuri de călătorie și pentru traseele interjudețene, trasee pentru care exista posibilitatea de a călători pe calea ferată.

Reclamanta, susține recurenta, nu a făcut nici în timpul controlului și nici până la finalizarea procesului-verbal de control financiar, dovada realității transportului pentru că au fost prezentate numai borderourile, iar în lipsa cupoanelor statistice nu a putut fi verificată realitatea serviciilor de transport, astfel că se impune restituirea sumelor încasate de reclamantă. Motivarea Curții de Apel Iași conform căreia cărăușul nu avea răspundere patrimonială în acest caz pentru că singura obligație este de a asigura, la cerere, transportul veteranilor de război, s-a apreciat ca fiind lipsită de temei legal pentru că Ordinul comun MTCT/MFP nr. 266/2005 prevede condițiile pe care trebuie să le respecte agentul economic pentru a beneficia de decontarea biletelor de călătorie gratuite.

Mai mult, în cauză, nu s-a pus problema răspunderii patrimoniale a cărăușului ci organele de control au constatat existența unui prejudiciu cauzat de agentul economic și s-a dispus măsura necesară recuperării lui, respectiv restituirea sumei de 2.094.106,5 RON. Netemeinică a fost apreciată motivarea Curții referitoare la faptul că transportatorul este dezlegat de obligația de a mai dovedi realitatea și întinderea prestației, din moment ce s-au întocmit Notele de constatare lunare de către persoane din cadrul societății, deoarece serviciul care a întocmit aceste note nu avea posibilitatea de a verifica situația reală, faptică, asupra procedurii de utilizare de către agenții economicei a cupoanelor statistice ci se verifica concordanța dintre datele înscrise în borderouri cu cele din cupoanele statistice privind numărul, seria, suma, cât și corecta stabilire a totalurilor din borderouri și situația centralizatoare.

Or, pentru că reclamanta nu a prezentat cupoanele statistice, instanța de fond a considerat că organele de control puteau numai să o sancționeze contravențional pe aceasta, deși Legea nr. 82/1991 prevede că se poate dispune răspunderea fiscală, financiară, contravențională ori cea penală, fără ca una să o excludă pe cealaltă. În ceea ce privește cererea de suspendare, se critică soluția instanței de fond pentru că nu a motivat-o iar organul fiscal a făcut dovada pericolului sustragerii, ascunderii sau pierderii patrimoniului de către debitor. În susținerea recursului a fost invocată Sentința nr. 222 din 1 iulie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Iași prin care o cerere de chemare în judecată identică a fost respinsă.

După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente: Instanța de fond a fost învestită cu o cerere de anulare și suspendare a procesului-verbal de control nr. AIF/15342 din 18 august 2011, a Dispoziției obligatorii nr. AIF/16238 din 30 august 2011 și a Deciziei nr. 19166 din 11 octombrie 211 emise de D.G.F.P. Iași. Referitor la primul motiv de nelegalitate și netemeinicie invocat de recurentă, acela că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra tuturor aspectelor și excepțiilor invocate de către reclamantă, se constată că este nefondat. Deși nu a invocat expres dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc.

civ., această critică nu poate fi circumscrisă decât acestui motiv de recurs. Pentru că art. 304 pct. 5 C. proc. civ. face referire la forme de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., recurenta nu a făcut dovada unei vătămări a drepturilor sale prin nepronunțarea instanței de fond asupra unor excepții și apărări invocate de către reclamantă, astfel că vor fi respinse aceste susțineri privind nelegalitatea și netemeinicia hotărârii instanței de fond pentru acest aspect. În legătură cu nelegalitatea hotărârii instanței de fond pentru că a considerat că transportatorul poate beneficia de prevederile Legii nr. 44/1994 prin interpretarea greșită a dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, instanța de recurs constată că aceste susțineri sunt nefondate.

Potrivit art. 16 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 44/1994 "veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural au drept, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloace de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată". Așa cum a reținut și instanța de fond, interpretarea acestui text de către organele fiscale, potrivit căreia se referă numai la transportul auto pe trasee județene, este contrară legii, pentru că nu face o asemenea precizare, iar o interpretare în sensul că textul art. 16 alin. (3) lit. a) se referă la călătorii interne, fără a face distincție între traseele județene și cele interjudețene a dat atât Autoritatea Rutieră Română (adresa nr. 41236 din 12 octombrie 2005) cât și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (adresa nr. 9311 din 10 martie 2011). Dacă organele fiscale ar fi apreciat că art. 16 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 44/1994 trebuie interpretat în sensul că acesta se referă numai la transport pe trasee județene, așa cum susține în actele de control întocmite și în motivele de recurs, atunci avea posibilitatea, prin serviciile specializate, să refuze avizarea decontării sumelor ce nu se încadrau în textul de lege.

În ceea ce privește susținerile recurentei potrivit cărora hotărârea instanței de fond este lipsită de temei legal pentru că reclamanta nu ar fi respectat condițiile pentru a beneficia de decontarea biletelor de călătorie gratuită se constată că și acestea sunt nefondate. Întreaga documentație, respectiv cupoanele statistice, borderourile și situațiile centralizatoare, se prezintă spre verificare și avizare direcției generale a finanțelor publice din județul în care își are sediul agentul economic transportator, fapt ce s-a întâmplat și în cazul reclamantei pentru anii 2008 - 2010, dar organele de control au întocmit actele contestate motivat de faptul că nu s-a făcut dovada realității transportului veteranilor pentru că nu au fost puse la dispoziție cupoanele statistice.

Vor fi respinse susținerile recurentei care a arătat că serviciul specializat din cadrul D.G.F.P. Iași nu avea posibilitatea de a verifica situația reală întrucât, așa cum chiar recurenta arată, potrivit Ordinului nr. 266/2005, această verificare viza tocmai concordanța dintre cupoanele statistice privind km, stațiile de plecare și sosire, precum și centralizarea acestor date, iar în cazul reclamantei documentația a fost avizată și sumele de bani încasate. Este adevărat că potrivit art. 20 din Instrucțiunile privind tipărirea și decontarea biletelor speciale de călătorie emise în baza Legii nr. 44/1994, aprobate prin Ordinul nr. 266/2005, agentul economic avea obligația de a avea "exemplarul 3 al borderourilor și al situației centralizatoare, împreună cu cupoanele statistice" ca documente justificative, dar nu este precizată durata pentru care se păstrează aceste documente.

Oricum, nu se poate reține că nu a fost făcută dovada realității transportului din moment ce borderourile și situațiile centralizatoare, însoțite de cupoanele statistice, au fost prezentate organelor din cadrul D.G.F.P. Iași care le-au avizat fără nicio obiecțiune, iar faptul că la data controlului financiar nu au mai fost prezentate cupoanele statistice nu duce la nerespectarea dispozițiilor Ordinului nr. 266/312/2005, astfel cum a reținut corect și instanța de fond. Referitor la invocarea Sentinței nr. 222/2011 pronunțată de Curtea de Apel Iași, se constată că intimata-reclamantă a depus la dosar o serie de alte sentințe ale Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, prin care au fost soluționate cereri cu conținut identic și care au fost admise.

De altfel, chiar și anterior pronunțării acestei sentințe, instanța supremă a dat soluții de menținere a sentințelor prin care au fost anulate actele întocmite de D.G.F.P. Iași în spețe similare. Față de această practică constantă și în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanșarea procedurii de schimbare a practicii judiciare s-ar ajunge la soluții contrare care au ca efect încălcarea principiului securității raporturilor juridice și a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el reglementat de art. 6 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Chiar dacă divergențele de jurisprudență constituie consecința inerentă oricărui sistem judiciar, nu este permis ca instanța supremă să devină ea însăși, prin practica divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate și de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (cauza Beian împotriva României, parag.

39; cauza Ștefan și Stef împotriva României, parag. 33). Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Iași împotriva Sentinței nr. 381 din 19 decembrie 2011 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 8 februarie 2013. Procesat de GGC - CL