Decizia nr. 3685/2012 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, și precizată la data de 30 martie 2011, reclamantul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea Încheierii nr. III/33 din 22 octombrie 2010 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, cu consecința înlăturării concluziilor deciziei nr. III/10 din 01 septembrie 2010 cu privire la activitatea Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar și anume a anulării măsurii reținute în sarcina Ministerului Transporturilor și Infrastructurii la punctul 1. A mai solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, și suspendarea executării măsurii contestate, cerere la care a renunțat la 30 martie 2011. În motivarea acțiunii, reclamantul a criticat constatarea pârâtei privind plata nelegală a indemnizației lunare unor persoane care nu aveau calitatea de a putea participa ca membru/președinte al Consiliului de supraveghere din domeniul feroviar. A arătat reclamantul că, prin Ordinul ministrului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului nr. 1516/2005 s-a stabilit componența Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar, fiind nominalizați specialiști din cadrul ministerului ce activau în domeniile feroviar, integrare europeană, economic, juridic, funcția de președinte fiind atribuită secretarului de stat în domeniul transportului feroviar de la acea dată. Pe toată perioada existenței Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar, funcția de președinte a fost exercitată de persoana care a ocupat la momentul respectiv funcția de demnitar coordonator al domeniului feroviar. Incidente perioadei de referință au fost dispozițiile Ordinului ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 294/2009 și Ordinului ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 1047/2009, ordine care au fost emise cu respectarea întocmai a dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora, în activitatea sa, ministrul transporturilor și infrastructurii poate fi ajutat de unul sau mai mulți secretari de stat și subsecretari de stat. Pentru perioada supusă controlului Curții de Conturi, atribuțiile ministrului transporturilor și infrastructurii pe problemele incidente domeniului feroviar au fost delegate subsecretarului/secretarului de stat, acestora revenindu-le de drept toate atribuțiile legale pe care le impune exercițiul funcției în care au fost numiți. Reclamantul a susținut că textul art. 3 din H.G. nr. 812/2005 prevede expres faptul că funcția de președinte al Consiliului este deținută de secretarul de stat cu atribuții în domeniul feroviar, astfel că sesizarea Curții pe acest aspect este lipsită de orice fundament legal. A mai arătat că, potrivit dispozițiilor Legii nr. 90/2001, funcția de subsecretar de stat este recunoscută de prevederile legale având ca obiect organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, domnul A.C. fiind numit în această funcție prin Decizia Primului - ministru nr. 228/2009, fiindu-i delegate atribuții specifice domeniului feroviar. Sumele prevăzute în bugetul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii în vederea finanțării activității Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar își găsesc fundamentul în dispozițiile art. 7 din H.G. nr. 812/2005, iar plata acestora s-a realizat potrivit destinației pentru care au fost alocate, a mai precizat reclamantul. Câtă vreme este indubitabil faptul că funcția președintelui Consiliului de supraveghere a fost exercitată activ de persoanele desemnate de lege a ocupa această funcție, iar remunerarea lor este condiționată de activitatea depusă, rezultă fără îndoială faptul că persoanele care au prezidat ședințele Consiliului de supraveghere au fost îndreptățite a fi remunerate, plata remunerației fiind dispusă cu respectarea întocmai a dispozițiilor legale incidente.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 3747 din 26 mai 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, luând act de renunțarea acestuia la judecarea capătului de cerere privind suspendarea măsurii reținute în sarcina Ministerului Transporturilor și Infrastructurii la punctul 1 din Decizia nr. III/10 din 01 septembrie 2010 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul III. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că prin pct. 1 al deciziei contestate s-a constatat plata nelegală a indemnizației lunare unor persoane care nu au fost numite prin ordin al ministrului transporturilor și infrastructurii în calitatea de membru/președinte al Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar, sumă în cuantum de 10.704 RON și s-a decis ca ordonatorul principal de credite să ia măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia. Contestația formulată de reclamant împotriva deciziei a fost respinsă ca neîntemeiată prin Încheierea nr. III/33 din 22 octombrie 2010. Analizând dispozițiile legale incidente, în speță art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 89/2003, ale art. 3 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 812/2005, Curtea a reținut că se prevede expres funcția de secretar de stat cu atribuții în domeniul transportului feroviar pentru președintele Consiliului de supraveghere, precum și nominalizarea componenței Consiliului de supraveghere prin ordin al ministrului transporturilor și infrastructurii. Prima instanță a mai reținut că dl. A.C. deținea funcția de subsecretar de stat și nu de secretar de stat cu atribuții în domeniul transportului feroviar și că nu s-a emis niciun ordin al ministrului transporturilor și infrastructurii în care acesta să fie nominalizat în funcția de președinte al Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar. De asemenea, Ordinul nr. 1047 din 09 octombrie 2009 privind delegarea unor atribuții ale ministrului transporturilor și infrastructurii către domnul P.G. - secretar de stat - nu face referire la funcția de președinte al Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar, astfel că este legală constatarea autorității pârâte și în ceea ce privește acordarea necuvenită a indemnizației aferentă lunii octombrie 2009 către acesta. Instanța de fond a mai arătat că, potrivit ordinelor ministrului transporturilor și infrastructurii emise în temeiul actelor normative care reglementează activitatea și salarizarea membrilor Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar, respectiv O.M.T.C.T. nr. 1516 din 16 septembrie 2009, cu modificările ulterioare, și O.M.T.I. nr. 1145 din 05 noiembrie 2009, în perioada 16 septembrie 2005 - 05 noiembrie 2009, în calitatea de președinte al Consiliului a fost nominalizat domnul Dascălu Constantin. În aceste condiții, a arătat prima instanță, prin plata indemnizației lunare celor două persoane care nu au fost nominalizate în funcția de membru, respectiv președinte al Consiliului prin ordin al ministrului transporturilor și infrastructurii, au fost încălcate dispozițiile art. 14 alin. (1) și (3) din Legea finanțelor publice nr. 500/2002.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a formulat recurs, în termenul legal, reclamantul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurentul susține că instanța de fond a apreciat eronat probatoriul administrat, dând o interpretare greșită raportului juridic dedus judecății, cu consecința pronunțării unei hotărâri nelegale. Dezvoltând motivul de recurs enunțat, recurentul a arătat că prin ordinele ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 294/2009 și nr. 1047/2009 au fost delegate unele atribuții ale ministrului subsecretarului de stat A.C., respectiv secretarului de stat P.G., înscrisuri care fac dovada de netăgăduit a calității demnitarilor care au desfășurat activitatea de conducere a Consiliului de supraveghere și a căror pertinență nu a fost observată de instanța de fond. În plus, mai afirmă recurentul, cele două persoane nominalizate erau singurele care în lumina dispozițiilor art. 3 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 812/2005 ar fi putut desfășura, în perioada de referință, activitatea în cadrul Consiliului de supraveghere din domeniul feroviar, pentru că erau singurii demnitari publici cu atribuții delegate în acest domeniu. Împrejurarea că în ordinul de delegare nu s-a menționat expressis verbis că aceste două persoane dobândesc și prerogativa conducerii activității Consiliului, mai arată recurenta, nu poate conduce la concluzia adoptată de instanța de fond și de Curtea de Conturi câtă vreme aceasta rezultă ope legis.

Apărările Curții de Conturi Prin întâmpinarea formulată la data de 18 mai 2012, intimata Curtea de Conturi a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că prima instanță a interpretat și aplicat corect prevederile legale incidente, respectiv dispozițiile art. 3 din H.G. nr. 812/2005 și art. 14 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002. În esență, intimata a susținut teza potrivit căreia autorizările conținute în legile specifice Consiliului de supraveghere din domeniul feroviar vizează atât aprobarea componenței Consiliului cât și a cuantumului indemnizației lunare a membrilor acestuia prin ordin al ministrului de resort. Câtă vreme nu s-a emis un astfel de ordin, conchide intimata, cheltuielile bugetare nu au întrunit condițiile legale pentru a fi efectuate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor din întâmpinare, cât și sub toate aspectele, după cum permit dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul de față este fondat pentru argumentele expuse în continuare. Problema de drept supusă dezlegării vizează legalitatea plății unor indemnizații lunare în cuantum total de 10.704 RON unor persoane care nu au fost numite prin ordin al ministrului transporturilor și infrastructurii în calitate de președinte al Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar, în cursul anului 2009. După cum rezultă din prezentarea rezumativă a considerentelor sentinței, prima instanță a confirmat raționamentul intimatei-pârâte Curtea de Conturi, în sensul că în absența unui ordin de numire nu se justifică acordarea indemnizației pentru activitatea prestată în cadrul Consiliului. Instanța de control judiciar nu împărtășește acest punct de vedere. Pentru clarificarea unor aspecte esențiale legate de modul de înființare și funcționare a organismului în discuție se impune redarea principalelor prevederi normative aplicabile. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 89/2003 privind alocarea capacităților de infrastructură feroviară și tarifarea utilizării infrastructurii feroviare, cu modificările și completările ulterioare „Se înființează Consiliul de supraveghere constituit din specialiști din cadrul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii. Președintele Consiliului de supraveghere este secretarul de stat cu atribuții în domeniul transportului feroviar iar în componența consiliului se numesc specialiști cel puțin din domeniile: feroviar, integrare europeană, economic și juridic.” La rândul său, legislația secundară stabilea în perioada analizată, prin art. 3 din H.G. nr. 812/2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare, atribuțiile și finanțarea Consiliului de supraveghere din domeniul feroviar „(1) Consiliul de supraveghere este constituit din specialiști din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, numiți și revocați prin ordin al ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului iar conform alin. (2) Președintele Consiliului de supraveghere este secretarul de stat cu atribuții în domeniul transportului feroviar, iar membrii sunt specialiști cel puțin din domeniile feroviar, integrare europeană, economic și juridic.” Necontestat, în perioada de referință, conducerea activității Consiliului de supraveghere din domeniul feroviar a fost asigurată de persoanele care îndeplineau funcția de demnitate publică cu atribuții delegate în domeniul feroviar, respectiv de secretarul de stat (P.G.) sau de subsecretarul de stat (A.C.). Componența inițială a Consiliului a fost stabilită prin Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului nr. 1516 din 16 septembrie 2005, ordin care a suferit modificări în decursul timpului, în privința membrilor specialiști din cadrul ministerului în domeniile impuse de reglementările citate anterior. Președintele acestui organism, cum s-a arătat, a fost de fiecare dată, secretarul de stat cu atribuții delegate în domeniul feroviar, fără a se modifica, în mod corespunzător, ordinul inițial (nr. 1516/2005). Este corectă în acest context susținerea recurentului în sensul că această persoană, fiind îndrituită prin lege să exercite prerogativele funcției de președinte, nu mai era necesară, de fiecare dată, modificarea formală a ordinului inițial. De altfel, această concluzie se degajă în mod logic și din cuprinsul art. 2 din Ordinul nr. 1516/2005 anterior indicat, potrivit căruia: „Pentru activitatea depusă, persoanele din componența Consiliului de supraveghere prevăzut la art. (1), au dreptul la o indemnizație lunară în cuantum de 20% din indemnizația lunară a secretarului de strat care are calitatea de președinte al acestui consiliu.” Împrejurarea că în perioada martie-septembrie 2009 funcția în discuție a fost exercitată de A.C. care nu era secretar, ci subsecretar de stat, nu poate conduce la o altă concluzie pentru că prin Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 294/2009 acestuia i se delegaseră atribuțiile în domeniul feroviar și nu mai exista o altă persoană care să exercite o funcție de demnitate publică în domeniul respectiv (secretar de stat). Ca urmare, nici considerentul referitor la încălcarea dispozițiilor art. 14 alin. (2) și (3) din Legea nr. 500/2002, a finanțelor publice, potrivit cărora nicio cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu exista o bază legală pentru respectiva cheltuială, nu poate fi reținut. Câtă vreme este indubitabil că funcția de președinte al Consiliului de supraveghere a fost efectiv exercitată de persoanele desemnate prin lege să ocupe această funcție, remunerarea lor fiind condiționată de activitatea depusă iar sumele respective au fost prevăzute în bugetul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii în vederea finanțării activității Consiliului de supraveghere în domeniul feroviar, în baza art. 7 din H.G. nr. 812/2005, a adopta soluția primei instanțe înseamnă a interpreta extrem de rigid dispozițiile normative anterior prezentate, cu consecința încălcării drepturilor persoanelor care au desfășurat activitatea respectivă.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. se va admite recursul, cu consecința modificării sentinței în sensul admiterii acțiunii.