ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7066/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7066/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. 13/164/2012,

reclamantul Sindicatul S. Covasna a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul

României, solicitând pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se

dispună anularea parțială a H.G. nr. 489/2011 privind desființarea și

reorganizarea unor unități sanitare publice din județul Covasna, respectiv a

prevederilor art. 1 alin. (4) din acest act normativ.

În motivarea cererii,

reclamantul a arătat că H.G. contestată este nelegală, întrucât în procedura de

elaborare și adoptare a acesteia nu au fost respectate mai multe prevederi

legale imperative privind normele de tehnică legislativă.

În acest sens,

reclamantul a invocat următoarele motive de nelegalitate:

1.1. Inexistența

evaluării preliminare a impactului noilor reglementări

Potrivit art. 7 din

Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare,

înaintea adoptării actelor normative trebuie reanalizată o evaluare preliminară

a impactului pe care îl produce noua reglementare, constând în identificarea și

analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare.

Fundamentarea în

ansamblu a întregului proiect legislativ este lapidară și imperfectă, cu atât

mai mult în ceea ce privește inițiativa desființării Centrului de Patologie

Neuromusculară dr. R.H. și, în egală măsură, inexistență în privința relocării

activității acestui centru din localitatea Vâlcele în orașul Întorsura

Buzăului.

Această evaluare era nu

numai obligatorie, dar și absolut necesară prin prisma statului unității

sanitare în cauză, respectiv acela de unic centru de patologie-neuro musculară

din țară.

1.2. Lipsa motivării

notei de fundamentare care a stat la baza adoptării H.G. nr. 489/2011

Dispozițiile art. 3

din Legea nr. 24/2000 stipulează că normele de tehnică legislativă sunt

obligatorii la elaborarea și adoptarea H.G., iar art. 6 alin. (3) din același

act normativ prevede că actele normative se supun spre adoptare însoțite de o

expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum

și de un studiu de impact.

Nota de fundamentare

a actului normativ nu cuprinde niciun motiv pentru care acesta a fost emis,

respectiv motivul pentru care s-a propus desființarea Centrului de Patologie

Neuromusculară și pentru care activitatea acestuia a fost mutată la Întorsura

Buzăului.

În secțiunea a doua

în nota de fundamentare există o singură referire, în sensul că:

Prin propunerea

privind modificarea structurii organizatorice a Spitalului Județean de Urgență F.K.S.G.,

respectiv scoaterea din structura unității a Centrului de Sănătate Întorsura

Buzăului se urmărește creșterea eficienței în utilizarea resurselor financiare

și umane, precum și îmbunătățirea calității serviciilor medicale furnizate

pacienților.

Aceasta nu are însă

nicio legătură cu Centrul de Patologie Neuromusculară H.R. din localitatea Vâlcele.

De asemenea, actul

normativ nu a fost fundamentat sub aspectul impactului economico - social pe

care urmează a-l produce, inițiatorul rezumându-se la a puncta schematic faptul

că nu există impact sub aspect macroeconomic, asupra mediului de afaceri sau

asupra mediului și că impactul social constă în menținerea calității

serviciilor oferite populației.

Impactul social al

mutării Centrului de Patologie Neuromusculară este unul major, fiind afectate

cel puțin două categorii sociale.

Prima categorie este

aceea a persoanelor care suferă tulburări neuro-musculare, aproximativ 35000 de

distrofici la nivel național, pentru care Centrul de la Vâlcele reprezintă

singura șansă de ameliorare a unor afecțiuni foarte grave și care la această

dată nu mai beneficiază de o instituție specializată la nivel național.

A doua categorie de

persoane afectate sub aspect social este reprezentată cei 54 de salariați ai

spitalului care au fost transferați la Spitalul Covasna sau la cel din Întorsura Buzăului, fiind nevoiți să parcurgă până la locul

de muncă peste 50 Km, în condițiile în care nu există mijloace de transport

care să faciliteze transportul acestora.

În fine,

fundamentarea proiectului de act normativ trebuia să indice și impactul

financiar asupra bugetului general consolidat, însă nota de fundamentare nu

cuprinde nicio referire în acest sens.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâtul Guvernul României a invocat excepția nulității

cererii pentru lipsa timbrajului, excepția lipsei calității procesuale active

și excepția lipsei de interes, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea

cererii ca nefondată.

La data de 8

februarie 2012, Ministerul Sănătății a formulat cerere de intervenție în

interes propriu, prin care a solicitat menținerea H.G. nr. 489/2011, cu

precizarea că are calitate de coinițiator al acestui act normativ.

De asemenea,

Asociația Distroficilor Muscular din România a formulat cerere de intervenție

în interes propriu, prin care a solicitat anularea prevederilor art. 1 alin. (4)

din H.G. nr. 489/2011, arătând că își însușește în întregime criticile de

nelegalitate aduse de reclamant actului normativ contestat.

În plus, s-a susținut

că impactul social al mutării Centrului de Patologie Neuromusculară este unul

major, fiind lezate grav interesele celor 100 de membri ai asociației, pentru

care a fost demarat un amplu proiect în localitatea Vâlcele, respectiv

înființarea Centrului de Asistență și Tratament al Asociației Distroficilor

Muscular din România. În vara anului trecut au fost demarate ample lucrări de

renovare și reabilitare a acestui centru, astfel încât acesta să ofere servicii

de mai bună calitate. Totodată, locația în care este amplasat spitalul din

Vâlcele oferea posibilitatea pacienților de a se plimba în condiții de

siguranță și într-un ambient natural plăcut, lucru care nu se poate spune

despre locația actuală, respectiv în orașul Întorsura Buzăului, pe drumul

național care face legătura între Brașov și Buzău, într-o zonă în care se

înregistrează cele mai mici temperaturi din țară în timpul iernii.

În concluzie,

intervenienta a apreciat că mutarea Centrului de Patologie Neuromusculară la

Întorsura Buzăului contravine interesului public și lezează interesele

membrilor asociației și ale distroficilor muscular, astfel că a solicitat

anularea măsurii și revenirea spitalului în locația sa din comuna Vâlcele.

instanțe

Prin sentința civilă nr.

82 din 18 aprilie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Brașov s-a dispus:

admiterea excepției lipsei calității procesuale active și a excepției lipsei de

interes a reclamantului, respingerea cererii reclamantului Sindicatul S.

Covasna, formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca

obiect anularea parțială a H.G. nr. 489/2011, admiterea cererii de intervenție

în interes propriu a Ministerului Sănătății și respingerea cererii de

intervenție în interes propriu formulată de Asociația Distroficilor Muscular

din România.

Pentru a hotărî în

acest sens, prima instanță a reținut că excepția lipsei calității procesuale

active și excepția lipsei de interes în promovarea cererii de către reclamant

sunt întemeiate, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (1) art. 2 alin. (1)

lit. p) și o) și art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

în condițiile în care nici Sindicatul reclamant și nici membrii de sindicat nu

au probat vreo vătămare în sensul acestor dispoziții legale.

Față de soluția de

admitere a excepțiilor, prima instanță a admis cererea de intervenție a

Ministerului Sănătății și a respins cererea de intervenție în interes propriu

formulată de Asociația Distroficilor Muscular, pentru rațiuni ce țin de fondul

cauzei.

Astfel, prima

instanță a reținut că, la elaborarea actului normativ contestat au fost

respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și ale Regulamentului

aprobat prin H.G. nr. 561/2009, proiectul de act normativ fiind avizat de M.F.P.M.J.

și Consiliul Legislativ.

În privința

aspectelor învederate de intervenienta Asociația Distroficilor Muscular din

România, privitoare la amplasamentul Centrului de Patologie Neuromusculară R.H.

Vâlcele și la demararea unui proiect de renovare și reabilitare a Centrului Vâlcele,

prima instanță a apreciat că nu reprezintă critici de nelegalitate a H.G. nr. 489/2011,

ce a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României și art. 174 alin.

(1) și (3) din Legea nr. 95/2005 privind reforma în domeniile sănătății, cu

modificările și completările ulterioare.

exercitate în cauză

Împotriva sentinței

civile nr. 82 din 18 aprilie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios

administrativ și fiscal, au declarat recurs, în termen legal, reclamantul

Sindicatul S. Covasna și intervenienta Asociația Distroficilor Muscular din

România.

3.1. În motivarea

recursului, reclamantul Sindicatul S. Covasna a arătat că, în mod eronat, prima

instanță a admis excepția lipsei calității procesuale active, întrucât prin

măsura luată de Guvernul României a fost vătămat un interes legitim privat,

respectiv un drept constituțional, dreptul la muncă și la un venit echitabil.

Astfel, au fost grav prejudiciate drepturile salariaților din cadrul C.P.N.M. H.R.

Vâlcele, în sensul că: o parte dintre aceștia și-au depus demisia, fiind în

imposibilitate de a face naveta zilnic, 160 Km dus și întors, iar o parte

dintre salariați sunt nevoiți să suporte costuri suplimentare mari legate de

deplasarea zilnică la locul de muncă.

Recurentul a precizat

că cererea de anulare a H.G. nr. 489/2011 a fost formulată la solicitarea și în

baza mandatului dat de salariații, membrii Sindicatului S. Covasna și că, în

privința excepției lipsei de interes, se impune a se avea în vedere că încă din

momentul apariției proiectului de reorganizare a unor unități sanitare publice

din județul Covasna au fost implicați în toate acțiunile care au vizat

sensibilizarea politicului în vederea renunțării la ideea de a desființa o

unitate sanitară publică de interes național.

Pe fondul cauzei, în

ipoteza în care se va considera că au fost justificate calitatea procesuală

activă și interesul legitim, recurentul a susținut că la emiterea actului

administrativ contestat nu au fost respectate prevederile art. 7 din Legea nr. 24/2000

republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sensul că nu a fost

realizată evaluarea preliminară a impactului pe care îl produce noua

reglementare, constând în identificarea și analizarea efectelor economice,

sociale, de mediu, legislative și bugetare.

Recurentul a

subliniat că această evaluare nu era numai obligatorie potrivit legii, dar și

absolut necesară prin prisma statutului unității sanitare în cauză, respectiv,

acela de unic centru de patologie – neuro musculară din țară.

Un alt motiv de

nelegalitate reiterat pe calea recursului vizează lipsa motivării notei de

fundamentare care a stat la baza adoptării H.G. nr. 489/2011.

Sub acest aspect,

recurentul a arătat că nu au fost respectate prevederile art. 6 alin. (3), art.

30 și art. 31 din Legea nr. 24/2000, întrucât nota de fundamentare nu cuprinde

motivul pentru care s-a propus desființarea Centrului de Patologie Neuromusculară

și pentru care activitatea acestuia a fost mutată la Întorsura Buzăului.

De asemenea, actul

normativ nu a fost fundamentat sub aspectul impactului economico-social și al

impactului financiar asupra bugetului general consolidat, o reducere a

cheltuielilor suportate din bugetul de stat putând justifica într-o oarecare

măsură acțiunea Guvernului.

În concluzie, pentru

motivele expuse, recurentul Sindicatul S. Covasna a solicitat admiterea

recursului, desființarea sentinței atacate, iar pe fond, anularea parțială a H.G.

nr. 489/2011, în privința art. 1 alin. (4).

În drept, recursul a

fost întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 6, 7, 8 și 9 C. proc. civ.

3.2. Recurenta

Asociația Distroficilor Muscular din România a criticat hotărârea primei

instanțe, susținând că este nelegală și netemeinică, pentru următoarele motive:

Nu a fost avut în

vedere faptul că cererea de intervenție a fost una în interes propriu și nu

accesorie și nu au fost prezentate motivele de fapt și de drept care au stat la

baza respingerii acesteia.

Nu a fost analizat

impactul social al adoptării hotărârii contestate, în contextul în care

Asociația Distroficilor Muscular din România, care numără 100 de membri, a

demarat un amplu proiect în localitatea Vâlcele, respectiv înființarea

Centrului de asistență și tratament de la Vâlcele, pentru care au fost depuse

eforturi imense, începând cu achiziția și amenajarea unui vast imobil în

această localitate și a unui teren de 1.200 mp, unde se află și sediul

asociației.

Un alt aspect invocat

de recurentă în susținerea nelegalității actului administrativ contestat

vizează faptul că localitatea în care este amplasat Spitalul din Vâlcele oferea

pacienților posibilitatea de a se plimba în condiții de siguranță și într-un

ambient natural plăcut, în împrejurimile spitalului, lucru care nu se poate

spune despre localitatea actuală, orașul Întorsura Buzăului, pe drumul național

se face legătura între Brașov și Buzău, într-o zonă în care se înregistrează

cele mai mici temperaturi din țară în timpul iernii.

În concluzie,

recurenta a considerat că mutarea Centrului de Patologie Neuromusculară la

Întorsura Buzăului contravine interesului public și lezează interesele

membrilor asociației, astfel că a solicitat, pentru motivele expuse, admiterea

recursului, desființarea sentinței atacate, admiterea cererii de intervenție în

interes propriu și anularea prevederilor art. 1 alin. (4) din HG nr. 489/2011.

în fața Înaltei Curți

Intimatul Ministerul

Sănătății a formulat întâmpinare cu privire la recursul declarat de recurentul

Sindicatul S. Covasna, prin care a solicitat respingerea acestuia ca

neîntemeiat, susținând, în special, faptul că recurentul a reluat motivele

cererii de chemare în judecată, motive pe care prima instanță le-a respins în

mod temeinic și legal prin hotărârea pronunțată.

Intimatul a subliniat

că, prin norma de drept contestată, respectiv art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011,

nu au fost adoptate măsuri cu privire la concedierea salariaților din cadrul

unității sanitare, ci au fost luate măsuri pur organizatorice la nivelul

sistemului sanitar, menite să îmbunătățească serviciile medicale.

Intimatul Guvernul

României a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului declarat de

recurentul Sindicatul S. Covasna, apreciind că prima instanță a soluționat

corect excepțiile privitoare la lipsa calității procesuale active și a

interesului în promovarea acțiunii, atât timp cât, din perspectiva art. 1 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, vătămarea unui interes public poate fi invocată

doar în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului public decurge în

mod logic din încălcarea dreptului subiectiv ori a interesului legitim privat.

În recurs, la cererea

recurentei Asociația Distroficilor Muscular, s-a administrat proba cu

înscrisuri noi, conform art. 305 C. proc. civ.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

II.1. Cu privire la

recursul declarat de reclamantul Sindicatul S. Covasna

Obiectul acțiunii

judiciare, potrivit art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

este reprezentat de anularea prevederilor art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011

privind desfințarea și reorganizarea unor unități sanitare publice din județul

Covasna, care au următorul conținut:

„(4) Activitatea de

asistentă medicală preluată din cadrul Centrului de Patologie Neuromusculară R.H.

Vâlcele, care se desființează potrivit alin. (1) lit. b), urmează a se

desfășura în noul imobil de la Întorsura Buzăului, a cărei construcție cu

destinația de sediu a fost finanțată de Ministerul Sănătății”.

Potrivit art. 1 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, admisibilitatea acțiunii în contencios

administrativ este condiționată de justificarea vătămării unui drept ori a unui

interes legitim, interesul legitim putând fi atât privat, cât și public.

Art. 2 alin. (1) lit.

a) din același act normativ asimilează persoanei vătămate și organismele

sociale care invocă vătămarea unui interes legitim public sau a drepturilor ori

intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

Printre „organismele

sociale interesate”, art. 2 alin. (1) lit. r) include și sindicatele, însă și

acestea sunt îndreptățite să promoveze acțiuni în contencios administrativ

numai în condițiile existentei unei practici administrative vătămătoare.

Deși din analiza

cererii de chemare în judecată se observă că se invocă atât lezarea interesului

general, cât și al celui personal al membrilor de sindicat, din înscrisurile

depuse în susținerea cererii nu rezultă în ce măsură dispoziția legală

contestată, privitoare la mutarea activității de asistență medicală într-un alt

imobil, este de natură să aducă atingere atât interesului public, cât și

intereselor legitime private ale salariaților-membri de sindicat.

Simplele afirmații

ale reclamantului legate de impactul social major al măsurii contestate nu pot

proba prin ele însele îndeplinirea cerințelor impuse de lege sub aspectul

legitimării procesuale active și a interesului în sesizarea instanței de

contencios administrativ.

Prin urmare, este

neîntemeiată critica ce vizează greșita soluționare de către prima instanță a

excepției lipsei calității procesuale active și a excepției lipsei de interes

în promovarea acțiunii în contencios administrativ.

În condițiile în care

prima instanță, în examinarea cererii de chemare în judecată, a făcut

verificări limitate la calitatea procesuală activă și interesul reclamantului

în sesizarea instanței de contencios administrativ, criticile recurentului

legate de fondul cauzei nu sunt de natură să afecteze legalitatea sentinței

recurate, astfel că analizarea acestora de către instanța de recurs devine

inutilă, raportat la soluția dată celor două excepții invocate de pârâtul

Guvernul României.

II.2. Cu privire la

recursul declarat de intervenienta Asociația Distroficilor Muscular din România

Prin cererea de

intervenție în interes propriu formulată de Asociația Distroficilor Muscular

din România s-a solicitat anularea dispozițiilor art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011.

Pe calea acestei

cereri au fost însușite motivele de nelegalitate invocate de reclamantul

Sindicatul S. Covasna, iar prima instanță a procedat la examinarea cererii de

intervenție în interes propriu, pe fond, independent de soluția dată cererii de

chemare în judecată.

Astfel, în mod legal

s-a reținut respectarea normelor de tehnică legislativă la emiterea hotărârii

de Guvern contestate, atât timp cât proiectul de act normativ a fost avizat

favorabil de M.F.P., M.J. și Consiliul Legislativ.

La baza emiterii

hotărârii contestate a stat Nota de fundamentare, în cuprinsul căreia sunt evidențiate

rațiunile avute în vedere de autoritatea emitentă, legate atât de situația

actuală, cât și de schimbările preconizate.

De asemenea, sunt

analizate impactul social-economic și impactul financiar asupra bugetului

general consolidat, precizându-se că spitalele sunt instituții publice

finanțate integral din venituri proprii și funcționează pe principiul

autonomiei financiare consecințele pe plan social fiind reprezentate de

menținerea calității serviciilor medicale oferite pacienților.

Aspectele învederate de

intervenientă în fața primei instanțe, reiterate în recurs, privitoare la

amplasamentul Centrului de Patologie Neuromusculară R.H. Vâlcele și la

demararea unui amplu proiect de renovare și reabilitare a Centrului de la Vâlcele,

în interesul celor 1.000 de membri ai Asociației, nu se constituie în motive de

nelegalitate formală a prevederilor art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011.

Totodată, nu este

evidențiată o exercitare excesivă a dreptului de apreciere al autorității

publice, în condițiile în care nu se contestă desființarea unității sanitare,

măsură prevăzută la art. 1 alin. (1), ci doar schimbarea locului de desfășurare

a activității medicale într-un nou sediu, a cărei construcție a fost finanțată

de Ministerul Sănătății.

În plus, elementele

probatorii puse la dispoziția instanței nu sunt în măsură să demonstreze în ce

măsură au fost vătămate interesele legitime ale pacienților și că, prin

adoptarea acestei decizii administrative a fost încălcat principiul proporționalității

între interesul public și cel privat.

În aceste

circumstanțe, hotărârea primei instanțe, în sensul respingerii cererii de

intervenție în interes propriu formulată de Asociația Distroficilor Muscular

din România, este legală, criticile aduse acesteia de către recurentă fiind

neîntemeiate.

În consecință, pentru

considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului

administrativ și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca

nefondate recursurile declarate de reclamantul Sindicatul S. Covasna și

intervenienta Asociația Distroficilor Muscular din România.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de reclamantul Sindicatul S. Covasna și intervenienta Asociația

Distroficilor Muscular din România, împotriva sentinței nr. 82/ F din 18

aprilie 2012 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal,

ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 5 noiembrie 2013.