ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7066/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Procedura derulată în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. 13/164/2012, reclamantul Sindicatul S. Covasna a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună anularea parțială a H.G. nr. 489/2011 privind desființarea și reorganizarea unor unități sanitare publice din județul Covasna, respectiv a prevederilor art. 1 alin. (4) din acest act normativ. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că H.G. contestată este nelegală, întrucât în procedura de elaborare și adoptare a acesteia nu au fost respectate mai multe prevederi legale imperative privind normele de tehnică legislativă.

În acest sens, reclamantul a invocat următoarele motive de nelegalitate: 1.1. Inexistența evaluării preliminare a impactului noilor reglementări Potrivit art. 7 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înaintea adoptării actelor normative trebuie reanalizată o evaluare preliminară a impactului pe care îl produce noua reglementare, constând în identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare. Fundamentarea în ansamblu a întregului proiect legislativ este lapidară și imperfectă, cu atât mai mult în ceea ce privește inițiativa desființării Centrului de Patologie Neuromusculară dr. R.H. și, în egală măsură, inexistență în privința relocării activității acestui centru din localitatea Vâlcele în orașul Întorsura Buzăului.

Această evaluare era nu numai obligatorie, dar și absolut necesară prin prisma statului unității sanitare în cauză, respectiv acela de unic centru de patologie-neuro musculară din țară. 1.2. Lipsa motivării notei de fundamentare care a stat la baza adoptării H.G. nr. 489/2011 Dispozițiile art. 3 din Legea nr. 24/2000 stipulează că normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea și adoptarea H.G., iar art. 6 alin. (3) din același act normativ prevede că actele normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact. Nota de fundamentare a actului normativ nu cuprinde niciun motiv pentru care acesta a fost emis, respectiv motivul pentru care s-a propus desființarea Centrului de Patologie Neuromusculară și pentru care activitatea acestuia a fost mutată la Întorsura Buzăului.

În secțiunea a doua în nota de fundamentare există o singură referire, în sensul că: Prin propunerea privind modificarea structurii organizatorice a Spitalului Județean de Urgență F.K.S.G., respectiv scoaterea din structura unității a Centrului de Sănătate Întorsura Buzăului se urmărește creșterea eficienței în utilizarea resurselor financiare și umane, precum și îmbunătățirea calității serviciilor medicale furnizate pacienților. Aceasta nu are însă nicio legătură cu Centrul de Patologie Neuromusculară H.R. din localitatea Vâlcele. De asemenea, actul normativ nu a fost fundamentat sub aspectul impactului economico - social pe care urmează a-l produce, inițiatorul rezumându-se la a puncta schematic faptul că nu există impact sub aspect macroeconomic, asupra mediului de afaceri sau asupra mediului și că impactul social constă în menținerea calității serviciilor oferite populației.

Impactul social al mutării Centrului de Patologie Neuromusculară este unul major, fiind afectate cel puțin două categorii sociale. Prima categorie este aceea a persoanelor care suferă tulburări neuro-musculare, aproximativ 35000 de distrofici la nivel național, pentru care Centrul de la Vâlcele reprezintă singura șansă de ameliorare a unor afecțiuni foarte grave și care la această dată nu mai beneficiază de o instituție specializată la nivel național. A doua categorie de persoane afectate sub aspect social este reprezentată cei 54 de salariați ai spitalului care au fost transferați la Spitalul Covasna sau la cel din Întorsura Buzăului, fiind nevoiți să parcurgă până la locul de muncă peste 50 Km, în condițiile în care nu există mijloace de transport care să faciliteze transportul acestora.

În fine, fundamentarea proiectului de act normativ trebuia să indice și impactul financiar asupra bugetului general consolidat, însă nota de fundamentare nu cuprinde nicio referire în acest sens. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României a invocat excepția nulității cererii pentru lipsa timbrajului, excepția lipsei calității procesuale active și excepția lipsei de interes, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii ca nefondată. La data de 8 februarie 2012, Ministerul Sănătății a formulat cerere de intervenție în interes propriu, prin care a solicitat menținerea H.G. nr. 489/2011, cu precizarea că are calitate de coinițiator al acestui act normativ. De asemenea, Asociația Distroficilor Muscular din România a formulat cerere de intervenție în interes propriu, prin care a solicitat anularea prevederilor art. 1 alin. (4) din H.G.

nr. 489/2011, arătând că își însușește în întregime criticile de nelegalitate aduse de reclamant actului normativ contestat. În plus, s-a susținut că impactul social al mutării Centrului de Patologie Neuromusculară este unul major, fiind lezate grav interesele celor 100 de membri ai asociației, pentru care a fost demarat un amplu proiect în localitatea Vâlcele, respectiv înființarea Centrului de Asistență și Tratament al Asociației Distroficilor Muscular din România. În vara anului trecut au fost demarate ample lucrări de renovare și reabilitare a acestui centru, astfel încât acesta să ofere servicii de mai bună calitate.

Totodată, locația în care este amplasat spitalul din Vâlcele oferea posibilitatea pacienților de a se plimba în condiții de siguranță și într-un ambient natural plăcut, lucru care nu se poate spune despre locația actuală, respectiv în orașul Întorsura Buzăului, pe drumul național care face legătura între Brașov și Buzău, într-o zonă în care se înregistrează cele mai mici temperaturi din țară în timpul iernii. În concluzie, intervenienta a apreciat că mutarea Centrului de Patologie Neuromusculară la Întorsura Buzăului contravine interesului public și lezează interesele membrilor asociației și ale distroficilor muscular, astfel că a solicitat anularea măsurii și revenirea spitalului în locația sa din comuna Vâlcele.

2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 82 din 18 aprilie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Brașov s-a dispus: admiterea excepției lipsei calității procesuale active și a excepției lipsei de interes a reclamantului, respingerea cererii reclamantului Sindicatul S. Covasna, formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect anularea parțială a H.G. nr. 489/2011, admiterea cererii de intervenție în interes propriu a Ministerului Sănătății și respingerea cererii de intervenție în interes propriu formulată de Asociația Distroficilor Muscular din România.

Pentru a hotărî în acest sens, prima instanță a reținut că excepția lipsei calității procesuale active și excepția lipsei de interes în promovarea cererii de către reclamant sunt întemeiate, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (1) art. 2 alin. (1) lit. p) și o) și art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în condițiile în care nici Sindicatul reclamant și nici membrii de sindicat nu au probat vreo vătămare în sensul acestor dispoziții legale. Față de soluția de admitere a excepțiilor, prima instanță a admis cererea de intervenție a Ministerului Sănătății și a respins cererea de intervenție în interes propriu formulată de Asociația Distroficilor Muscular, pentru rațiuni ce țin de fondul cauzei.

Astfel, prima instanță a reținut că, la elaborarea actului normativ contestat au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009, proiectul de act normativ fiind avizat de M.F.P.M.J. și Consiliul Legislativ. În privința aspectelor învederate de intervenienta Asociația Distroficilor Muscular din România, privitoare la amplasamentul Centrului de Patologie Neuromusculară R.H. Vâlcele și la demararea unui proiect de renovare și reabilitare a Centrului Vâlcele, prima instanță a apreciat că nu reprezintă critici de nelegalitate a H.G. nr. 489/2011, ce a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României și art. 174 alin. (1) și (3) din Legea nr. 95/2005 privind reforma în domeniile sănătății, cu modificările și completările ulterioare.

3. Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței civile nr. 82 din 18 aprilie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs, în termen legal, reclamantul Sindicatul S. Covasna și intervenienta Asociația Distroficilor Muscular din România. 3.1. În motivarea recursului, reclamantul Sindicatul S. Covasna a arătat că, în mod eronat, prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale active, întrucât prin măsura luată de Guvernul României a fost vătămat un interes legitim privat, respectiv un drept constituțional, dreptul la muncă și la un venit echitabil. Astfel, au fost grav prejudiciate drepturile salariaților din cadrul C.P.N.M.

H.R. Vâlcele, în sensul că: o parte dintre aceștia și-au depus demisia, fiind în imposibilitate de a face naveta zilnic, 160 Km dus și întors, iar o parte dintre salariați sunt nevoiți să suporte costuri suplimentare mari legate de deplasarea zilnică la locul de muncă. Recurentul a precizat că cererea de anulare a H.G. nr. 489/2011 a fost formulată la solicitarea și în baza mandatului dat de salariații, membrii Sindicatului S. Covasna și că, în privința excepției lipsei de interes, se impune a se avea în vedere că încă din momentul apariției proiectului de reorganizare a unor unități sanitare publice din județul Covasna au fost implicați în toate acțiunile care au vizat sensibilizarea politicului în vederea renunțării la ideea de a desființa o unitate sanitară publică de interes național.

Pe fondul cauzei, în ipoteza în care se va considera că au fost justificate calitatea procesuală activă și interesul legitim, recurentul a susținut că la emiterea actului administrativ contestat nu au fost respectate prevederile art. 7 din Legea nr. 24/2000 republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sensul că nu a fost realizată evaluarea preliminară a impactului pe care îl produce noua reglementare, constând în identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare. Recurentul a subliniat că această evaluare nu era numai obligatorie potrivit legii, dar și absolut necesară prin prisma statutului unității sanitare în cauză, respectiv, acela de unic centru de patologie – neuro musculară din țară.

Un alt motiv de nelegalitate reiterat pe calea recursului vizează lipsa motivării notei de fundamentare care a stat la baza adoptării H.G. nr. 489/2011. Sub acest aspect, recurentul a arătat că nu au fost respectate prevederile art. 6 alin. (3), art. 30 și art. 31 din Legea nr. 24/2000, întrucât nota de fundamentare nu cuprinde motivul pentru care s-a propus desființarea Centrului de Patologie Neuromusculară și pentru care activitatea acestuia a fost mutată la Întorsura Buzăului. De asemenea, actul normativ nu a fost fundamentat sub aspectul impactului economico-social și al impactului financiar asupra bugetului general consolidat, o reducere a cheltuielilor suportate din bugetul de stat putând justifica într-o oarecare măsură acțiunea Guvernului.

În concluzie, pentru motivele expuse, recurentul Sindicatul S. Covasna a solicitat admiterea recursului, desființarea sentinței atacate, iar pe fond, anularea parțială a H.G. nr. 489/2011, în privința art. 1 alin. (4). În drept, recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 6, 7, 8 și 9 C. proc. civ. 3.2. Recurenta Asociația Distroficilor Muscular din România a criticat hotărârea primei instanțe, susținând că este nelegală și netemeinică, pentru următoarele motive: Nu a fost avut în vedere faptul că cererea de intervenție a fost una în interes propriu și nu accesorie și nu au fost prezentate motivele de fapt și de drept care au stat la baza respingerii acesteia.

Nu a fost analizat impactul social al adoptării hotărârii contestate, în contextul în care Asociația Distroficilor Muscular din România, care numără 100 de membri, a demarat un amplu proiect în localitatea Vâlcele, respectiv înființarea Centrului de asistență și tratament de la Vâlcele, pentru care au fost depuse eforturi imense, începând cu achiziția și amenajarea unui vast imobil în această localitate și a unui teren de 1.200 mp, unde se află și sediul asociației.

Un alt aspect invocat de recurentă în susținerea nelegalității actului administrativ contestat vizează faptul că localitatea în care este amplasat Spitalul din Vâlcele oferea pacienților posibilitatea de a se plimba în condiții de siguranță și într-un ambient natural plăcut, în împrejurimile spitalului, lucru care nu se poate spune despre localitatea actuală, orașul Întorsura Buzăului, pe drumul național se face legătura între Brașov și Buzău, într-o zonă în care se înregistrează cele mai mici temperaturi din țară în timpul iernii. În concluzie, recurenta a considerat că mutarea Centrului de Patologie Neuromusculară la Întorsura Buzăului contravine interesului public și lezează interesele membrilor asociației, astfel că a solicitat, pentru motivele expuse, admiterea recursului, desființarea sentinței atacate, admiterea cererii de intervenție în interes propriu și anularea prevederilor art. 1 alin. (4) din HG nr. 489/2011.

4. Procedura derulată în fața Înaltei Curți Intimatul Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare cu privire la recursul declarat de recurentul Sindicatul S. Covasna, prin care a solicitat respingerea acestuia ca neîntemeiat, susținând, în special, faptul că recurentul a reluat motivele cererii de chemare în judecată, motive pe care prima instanță le-a respins în mod temeinic și legal prin hotărârea pronunțată. Intimatul a subliniat că, prin norma de drept contestată, respectiv art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011, nu au fost adoptate măsuri cu privire la concedierea salariaților din cadrul unității sanitare, ci au fost luate măsuri pur organizatorice la nivelul sistemului sanitar, menite să îmbunătățească serviciile medicale.

Intimatul Guvernul României a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului declarat de recurentul Sindicatul S. Covasna, apreciind că prima instanță a soluționat corect excepțiile privitoare la lipsa calității procesuale active și a interesului în promovarea acțiunii, atât timp cât, din perspectiva art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vătămarea unui interes public poate fi invocată doar în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului public decurge în mod logic din încălcarea dreptului subiectiv ori a interesului legitim privat. În recurs, la cererea recurentei Asociația Distroficilor Muscular, s-a administrat proba cu înscrisuri noi, conform art. 305 C. proc. civ. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului II.1.

Cu privire la recursul declarat de reclamantul Sindicatul S. Covasna Obiectul acțiunii judiciare, potrivit art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, este reprezentat de anularea prevederilor art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 489/2011 privind desfințarea și reorganizarea unor unități sanitare publice din județul Covasna, care au următorul conținut: „(4) Activitatea de asistentă medicală preluată din cadrul Centrului de Patologie Neuromusculară R.H. Vâlcele, care se desființează potrivit alin. (1) lit. b), urmează a se desfășura în noul imobil de la Întorsura Buzăului, a cărei construcție cu destinația de sediu a fost finanțată de Ministerul Sănătății”. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ este condiționată de justificarea vătămării unui drept ori a unui interes legitim, interesul legitim putând fi atât privat, cât și public.

Art. 2 alin. (1) lit. a) din același act normativ asimilează persoanei vătămate și organismele sociale care invocă vătămarea unui interes legitim public sau a drepturilor ori intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Printre „organismele sociale interesate”, art. 2 alin. (1) lit. r) include și sindicatele, însă și acestea sunt îndreptățite să promoveze acțiuni în contencios administrativ numai în condițiile existentei unei practici administrative vătămătoare. Deși din analiza cererii de chemare în judecată se observă că se invocă atât lezarea interesului general, cât și al celui personal al membrilor de sindicat, din înscrisurile depuse în susținerea cererii nu rezultă în ce măsură dispoziția legală contestată, privitoare la mutarea activității de asistență medicală într-un alt imobil, este de natură să aducă atingere atât interesului public, cât și intereselor legitime private ale salariaților-membri de sindicat.

Simplele afirmații ale reclamantului legate de impactul social major al măsurii contestate nu pot proba prin ele însele îndeplinirea cerințelor impuse de lege sub aspectul legitimării procesuale active și a interesului în sesizarea instanței de contencios administrativ. Prin urmare, este neîntemeiată critica ce vizează greșita soluționare de către prima instanță a excepției lipsei calității procesuale active și a excepției lipsei de interes în promovarea acțiunii în contencios administrativ.

În condițiile în care prima instanță, în examinarea cererii de chemare în judecată, a făcut verificări limitate la calitatea procesuală activă și interesul reclamantului în sesizarea instanței de contencios administrativ, criticile recurentului legate de fondul cauzei nu sunt de natură să afecteze legalitatea sentinței recurate, astfel că analizarea acestora de către instanța de recurs devine inutilă, raportat la soluția dată celor două excepții invocate de pârâtul Guvernul României. II.2. Cu privire la recursul declarat de intervenienta Asociația Distroficilor Muscular din România Prin cererea de intervenție în interes propriu formulată de Asociația Distroficilor Muscular din România s-a solicitat anularea dispozițiilor art. 1 alin. (4) din H.G.

nr. 489/2011. Pe calea acestei cereri au fost însușite motivele de nelegalitate invocate de reclamantul Sindicatul S. Covasna, iar prima instanță a procedat la examinarea cererii de intervenție în interes propriu, pe fond, independent de soluția dată cererii de chemare în judecată. Astfel, în mod legal s-a reținut respectarea normelor de tehnică legislativă la emiterea hotărârii de Guvern contestate, atât timp cât proiectul de act normativ a fost avizat favorabil de M.F.P., M.J. și Consiliul Legislativ. La baza emiterii hotărârii contestate a stat Nota de fundamentare, în cuprinsul căreia sunt evidențiate rațiunile avute în vedere de autoritatea emitentă, legate atât de situația actuală, cât și de schimbările preconizate.

De asemenea, sunt analizate impactul social-economic și impactul financiar asupra bugetului general consolidat, precizându-se că spitalele sunt instituții publice finanțate integral din venituri proprii și funcționează pe principiul autonomiei financiare consecințele pe plan social fiind reprezentate de menținerea calității serviciilor medicale oferite pacienților. Aspectele învederate de intervenientă în fața primei instanțe, reiterate în recurs, privitoare la amplasamentul Centrului de Patologie Neuromusculară R.H. Vâlcele și la demararea unui amplu proiect de renovare și reabilitare a Centrului de la Vâlcele, în interesul celor 1.000 de membri ai Asociației, nu se constituie în motive de nelegalitate formală a prevederilor art. 1 alin. (4) din H.G.

nr. 489/2011. Totodată, nu este evidențiată o exercitare excesivă a dreptului de apreciere al autorității publice, în condițiile în care nu se contestă desființarea unității sanitare, măsură prevăzută la art. 1 alin. (1), ci doar schimbarea locului de desfășurare a activității medicale într-un nou sediu, a cărei construcție a fost finanțată de Ministerul Sănătății. În plus, elementele probatorii puse la dispoziția instanței nu sunt în măsură să demonstreze în ce măsură au fost vătămate interesele legitime ale pacienților și că, prin adoptarea acestei decizii administrative a fost încălcat principiul proporționalității între interesul public și cel privat. În aceste circumstanțe, hotărârea primei instanțe, în sensul respingerii cererii de intervenție în interes propriu formulată de Asociația Distroficilor Muscular din România, este legală, criticile aduse acesteia de către recurentă fiind neîntemeiate.

În consecință, pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile declarate de reclamantul Sindicatul S. Covasna și intervenienta Asociația Distroficilor Muscular din România.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de reclamantul Sindicatul S. Covasna și intervenienta Asociația Distroficilor Muscular din România, împotriva sentinței nr. 82/ F din 18 aprilie 2012 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 noiembrie 2013.