ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 502/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamantul Centrul de Cardiologie Craiova, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, și Ministerul Sănătății a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat instanței să dispună anularea Hotărârii de Guvern nr. 105 din 09 februarie 2011 privind desființarea și reorganizarea unei unități sanitare publice cu paturi din Județul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătăți. În motivarea acțiunii reclamanta a învederat în ce privește starea de fapt și contextul emiterii H.G. nr. 105 din 09 februarie 2011 că acest Centru de Cardiologie a fost înființat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 720 din 06 septembrie 200, atunci când secția de cardiologie din cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență Craiova (denumit în continuare SCJUC) a fost reorganizată ca o unitate sanitară de sine stătătoare.

La data de 09 februarie 2011 Guvernul României a emis H.G. cu nr. 105, publicată în M.Of nr. 169/9.03.2011, prin care a fost aprobată desființarea Centrului de Cardiologie Craiova și reorganizarea ca și centru de cardiologie, unitatea fără personalitate juridică, în componența Spitalului Clinic Județean de Urgență Craiova. S-a mai arătat că prevederile H.G. nr. 105 din 09 februarie 2011 au dispus cu privire la transferul personalului medical către SCJUC, la transferul personalului tehnico-administrativ către SCJUC sau, după caz, redistribuirea acestuia către alte unități sanitare, la preluarea prin protocol de către SCJUC a întregului patrimoniu a CCC așa cum acesta rezultă din documentele contabile.

S-a mai arătat că SCJUC nu are o secție proprie de cardiologie, iar pe de altă parte posibilitățile și capacitatea acestui spital de a asigura asistență medicală de urgență pacienților aflați în stare critică este necorespunzătoare, fiind clasificat din acest punct de vedere la un nivel de competență III. S-a sugerat că schimbarea preconizată de comasare a Centrului de Cardiologie Craiova în structura SCJUC, va reorganiza activitatea de îngrijire medicală în regim de urgență în beneficiul pacienților, prin conlucrarea dintre CCC și Secția actuală de urgență. A susținut reclamanta că se consideră vătămată de adoptarea acestei act administrativ obligatoriu pe care îl consideră lipsit de sustenabilitate și inoportun.

Prin Sentința nr. 539 din 31 octombrie 20111 Curtea de Apel Craiova a respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Centrul de Cardiologie Craiova în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Prim-ministrul și Ministerul Sănătății. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea a reținut în esență următoarele. Critica de nelegalitate a actului normativ contestat referitoare la încălcarea principiilor generale de legiferare prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea unor acte normative s-a apreciat că nu sunt fondate. În materia reglementată de actul normativ contestat nu există obligația evaluării preliminare a impactului prin analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare ca și condiție de validitate.

Impactul socio-economic presupune analiza criteriilor enumerate expres și limitativ în secțiunea 3 din H.G. nr. 1361/2006. Astfel a reținut instanța că din cuprinsul "Notei de fundamentare" a actului contestat rezultă că s-au avut în vedere toate criteriile prevăzute de lege, însă s-a constatat, că raportat la materia reglementată, nu exista un astfel de impact. Criticile de nelegalitate relative la nerespectarea dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională s-a apreciat că nu sunt întemeiate și nu pot constitui cauză de nulitate a actului normativ.

Întrucât proiectul actului normativ a fost publicat pe site-ul Ministerului Sănătății la data de 17 decembrie 2010 și nu a existat o solicitare expresă din partea unei organizații, asociații sau a altei autorități publice în sensul organizării unor întruniri având ca obiect dezbaterea publică a actului normativ, rezultă că au fost respectate dispozițiile legale incidente, art. 6 alin. (1) - 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională. Critica referitoare la faptul că temeiul juridic invocat de autoritatea centrală, respectiv art. 174 din Legea nr. 95/2006 nu este incident, a reținut Curtea că nu este fondată. Potrivit anexei nr. 2 a H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea M.S., ce cuprinde lista unităților cu personalitate juridică aflate în subordinea ministerului Centrul de Cardiologie Craiova se regăsește la poziția 24. Conform art. 174 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 în vigoare la data emiterii H.G.

nr. 105/2011 "Spitalele publice din rețeaua proprie a M.S. se înființează, respectiv se desființează prin H.G. inițiată de M.S." și prin urmare este aplicabil în cauză. În ceea ce privește criticile vizând faptul că măsura reorganizării Centrului presupune un dezechilibru între interesul public și scopul restrictiv urmărit de autoritatea centrală, iar statul acționează cu exces de putere s-a reținut că nu sunt fondate și nu sunt de natură a antrena nulitatea actului normativ. În sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, o măsură adoptată de stat cu caracter restrictiv a unor drepturi fundamentale ocrotite de Convenție, este permisă, în măsura în care este există un raport de proporționalitate între ingerință și scopul, interesul public urmărit a fi atins.

Împotriva Sentinței nr. 539 din data de 31 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal Centrul de Cardiologie Craiova, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea în totalitate a hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii în contencios administrativ, cu consecința anulării H.G. nr. 105 din 9 februarie 2011. A învederat recurenta, prin motivele cererii de recurs, că instanța de fond, prin sentința pronunțată, nu numai că a aplicat greșit legea raportat la starea de fapt reținută și la principiile de drept incidente, dar a și dedus concluzii eronate din aplicarea legii, corespondent situației reținute, fiind astfel incident în cauză motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. A susținut reclamanta, cât privește critica de nelegalitate vizând întocmirea actului administrativ cu încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă precum și a dispozițiilor art. 2 din H.G. nr. 1361/2006, că în mod eronat judecătorul fondului a reținut că nu există obligativitatea evaluării preliminare a impactului socio-economic ca și condiție de validitate a actului, în realitate "Nota de fundamentare" - care a fost întocmită laconic și fără vreo argumentație pertinentă - neputând constitui o evaluare preliminare temeinică pe baza căreia să se poate emite o hotărâre de guvern.

Recurentul Centrul de Cardiologie Craiova a mai precizat, sub aspectul motivului de critică referitor la încălcarea Legii nr. 52/2003 a transparenței decizionale, că în mod neîntemeiat instanța de fond a reținut că au fost respectate de către Ministerul Sănătății obligațiile privind transparența emiterii hotărârii atacate prin aceea că s-a publicat pe site-ul ministerului anunțul emiterii ei, fără însă a exista obiecții din partea vreunei părți. Publicarea doar pe site-ul instituției a unui anunț formal nu îmbracă forma de legalitate cerută de art. 6 din Legea nr. 52/2003, raportat la importanța subiectului și la dezbaterile pe care le-a stârnit, principiile transparenței decizionale având la bază obligativitatea emitentului de a informa, în prealabil, din oficiu, persoanele asupra problemelor de interes public și a proiectelor de legi care urmează a fi dezbătute, și de a încerca o consultare a cetățenilor și a asociațiilor de profil.

Recurentul a considerat eronată interpretarea primei instanțe conform căreia ingerința autorității publice și exercitarea dreptului la libera apreciere din partea statului nu s-a făcut excesiv și nu a avut rolul de a limita un drept fundamental apărat de Convenția europeană a drepturilor omului, atâta timp cât prin hotărârea a cărei anulare se cere s-a luat doar o măsură internă de administrare și de organizare a unei unități subordonate, în realitate această exprimare discreționară și această manifestare a excesului de putere reprezentând o intruziune a autorității publice în desfășurarea activităților unui organism care are personalitate juridică proprie chiar dacă Centrul de Cardiologie a fost creat ca o persoană de drept public și subordonată în activitatea sa Ministerului Sănătății.

S-a relevat că desființarea Centrului de Cardiologie Craiova printr-un act singular, emis doar în temeiul principiului subordonării, a condus la o situație excesivă, în care puterea de dispoziție a autorității publice a îmbrăcat o formă arbitrarie lipsită de fundamentare sau justificare. Autoritatea publică, deși are puterea - stabilită prin norme juridice permisive - de a acționa într-un fel sau altul, este obligată să exercite această putere în limita a două principii, principiul necesității imperioase și cel al proporționalității, astfel că desființarea reclamantei, persoană juridică, și reorganizarea ei, nu întrunește cerințele utilității și indispensabilității ca să justifice ingerința statului.

În cauză, a mai subliniat recurentul, se impune a se constata că prin adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 105 din 9 februarie 2011 a fost încălcat dreptul fundamental privind proprietatea asupra bunurilor consacrat de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției europene a drepturilor omului, deoarece prin transferul bunurilor către Spitalul clinic județean de urgență Craiova s-a realizat o expropriere de facto a Centrului de Cardiologie, ce nu reprezintă decât o măsură discreționară a statului asupra bunurilor proprietatea persoanei juridice, fără a exista un interes public major care să fie proporțional cu ingerința în ceea ce privește protecția dreptului de proprietate.

Sub aspectul oportunității măsurii de desființare a unității medicale, reclamantul a apreciat că argumentele instanței de fond în sensul că nu sunt depășite limitele legale ale dreptului de apreciere de care statul dispune nu pot fi primite, întrucât impactul pe care actul administrativ contestat îl produce în sânul comunității și în special al pacienților cardiaci din regiunea Oltenia este foarte mare iar reorganizarea centrului în cadrul Spitalului județean nu însemnează decât un recul, un pas înapoi din calea modernizării și reformării sistemului medical. În cauză a depus întâmpinare atât Guvernul României cât și Ministerul Sănătății, prin care s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea, ca legală și temeinică, a Sentinței nr. 539 din data de 31 octombrie 2011 pronunțată Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Intimații Guvernul României și Ministerul Sănătății au arătat că H.G. nr. 105/2011 este temeinică și legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României și art. 174 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Sănătății. Instanța de fond a reținut corect că nu sunt fondate criticile reclamantului referitoare la încălcarea principiilor generale de legiferare prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, la nerespectarea dispozițiilor art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 52/2003 privind transparența decizională și la caracterul inoportun al măsurii de reorganizare a Centrului de Cardiologie Craiova.

Recursul este nefondat și urmează a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. În mod întemeiat judecătorul fondului, interpretând și aplicând corect legea la circumstanțele faptice ale litigiului, a procedat, prin hotărârea atacată, la respingerea ca neîntemeiată a acțiunii formulate de reclamanta Centrul de Cardiologie Craiova, prin care s-a solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 105 din data de 9 februarie 2011 privind desființarea și reorganizarea unei unități sanitare publice cu paturi din județul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătății. Prin art. 1 din H.G. României nr. 105 din data de 9 februarie 2011, publicată în M. Of. nr. 169/9.03.2011, s-a aprobat desființarea Centrului de Cardiologie Craiova, unitate sanitară publică cu paturi, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Sănătății, cu sediul în municipiul Craiova, bd.

M. (alin. (1)), s-a dispus reorganizarea Centrului de Cardiologie Craiova în centru de cardiologie, structură fără personalitate juridică în cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență Craiova (alin. (2)) și s-a stabilit că este asigurată conducerea activității centrului de către un medic șef centru, în condițiile prevăzute de lege, pentru funcția de medic șef de secție (alin. (3)). Prin art. 2 din actul administrativ mai sus menționat s-a stabilit că structura organizatorică a Spitalului Clinic Județean de Urgență Craiova, rezultată în urma reorganizării prevăzute la art. 1 alin. (2), se aprobă prin ordin al ministrului sănătății, potrivit art. 174 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii, iar prin art. 3 și 4 au fost luate măsuri referitoare la personalul de specialitate medico-sanitar, auxiliar sanitar, tehnic-economic-administrativ și de întreținere aparținând Centrului de Cardiologie Craiova, precum și la situația patrimoniului centrului.

În fine, s-a stabilit, prin art. 5 din H.G. nr. 105/2011, că la data expirării termenului prevăzut la art. 2 (30 de zile de la data intrării în vigoare a acesteia), se abrogă punctul 24 din anexa nr. 2 litera A "Unități aflate în subordinea Ministerului Sănătății" punctul II "Unități finanțate integral din venituri proprii din contractele încheiate prin sistemul de asigurări sociale de sănătate" la H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, publicată în M. Of. nr. 139/2.03.2010, cu modificările și completările ulterioare. H.G.

nr. 105 din data de 9 februarie 2011 privind desființarea și reorganizarea unei unități sanitare publice cu paturi din județul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătății este legală, fiind emisă în executarea concretă a actului normativ cu forță juridică superioară, anume Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, de către autoritatea publică competentă material și în limitele competenței ce îi revine acesteia. În plus, actul administrativ menționat corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare și este emis în forma specifică actelor administrative, cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Într-adevăr, se reține că H.G. nr. 105/2011 a fost emisă în temeiul dispozițiilor art. 174 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, care prevedeau, la data de 9 februarie 2011, că "Spitalele publice din rețeaua proprie a Ministerului Sănătății se înființează și, respectiv, se desființează prin hotărâre a Guvernului, inițiată de Ministerul Sănătății". Or, indiscutabil, această prevedere legală a fost respectată pe deplin, actul administrativ contestat de Centrul de Cardiologie din Craiova și emis de Guvernul României fiind inițiat, potrivi legii, de ministrul sănătății, astfel cum rezultă din nota de fundamentare depusă la dosarul cauzei.

Nu sunt întemeiate criticile recurentului referitoare la încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, și nici cele privitoare la încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională, cu modificările și completările ulterioare, în condițiile în care H.G. nr. 105/2011 privind desființarea și reorganizarea unei unități sanitare publice cu paturi din județul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătății (Centrul de Cardiologie Craiova) are caracterul unui act administrativ individual și nu a unui act administrativ normativ. În mod evident, H.G.

nr. 105/2011 nu cuprinde reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu (caracteristice actului normativ), ci ea reprezintă manifestarea unilaterală de voință a autorității publice competente în sensul instituirii unor dispoziții concrete referitoare la un subiect de drept distinct, Centrul de Cardiologie Craiova, aflat în subordinea Ministerului Sănătății.

De asemenea, nu sunt fondate nici motivele de recurs referitoare la depășirea limitelor dreptului de apreciere al autorității publice emitente a actului administrativ contestat și la inoportunitatea măsurii de desființare și reorganizare a Centrului de Cardiologie Craiova, întrucât, pe de o parte, intimatul Guvernul României nu a acționat cu exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, și, pe de altă parte, nu se poate pune, în litigiu, datorită specificității raportului de drept administrativ, chestiunea incidenței art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 al Convenției europene a drepturilor omului.

Argumentele care au stat la baza desființării Centrului de Cardiologie Craiova (unitate sanitară publică cu paturi, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Sănătății), și a reorganizării acestuia ca centru de cardiologie, structură fără personalitate juridică în cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență Craiova, astfel cum acestea au fost prezentate în nota de fundamentare, au o natură obiectivă și nu subiectivă, autoritatea publică exercitându-și prin urmare puterea sa discreționară de apreciere cu respectarea legii, fără a încălca limitele competenței sale și drepturile și interesele cetățenilor. În raport de cele mai sus arătate, constatând că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate în cauză și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de Centrul de Cardiologie Craiova împotriva Sentinței nr. 539 din data de 31 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Centrul de Cardiologie Craiova împotriva Sentinței nr. 539 din 31 octombrie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 31 ianuarie 2013. Procesat de GGC - NN