ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 502/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 502/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Reclamantul Centrul de Cardiologie Craiova,

în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, și Ministerul Sănătății a

formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat instanței să

dispună anularea Hotărârii de Guvern nr. 105 din 09 februarie 2011 privind

desființarea și reorganizarea unei unități sanitare publice cu paturi din

Județul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătăți.

În motivarea acțiunii

reclamanta a învederat în ce privește starea de fapt și contextul emiterii H.G.

nr. 105 din 09 februarie 2011 că acest Centru de Cardiologie a fost înființat

prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 720 din 06 septembrie 200, atunci când

secția de cardiologie din cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență Craiova

(denumit în continuare SCJUC) a fost reorganizată ca o unitate sanitară de sine

stătătoare.

La data de 09

februarie 2011 Guvernul României a emis H.G. cu nr. 105, publicată în M.Of nr.

169/9.03.2011, prin care a fost aprobată desființarea Centrului de Cardiologie

Craiova și reorganizarea ca și centru de cardiologie, unitatea fără

personalitate juridică, în componența Spitalului Clinic Județean de Urgență

Craiova.

S-a mai arătat că

prevederile H.G. nr. 105 din 09 februarie 2011 au dispus cu privire la

transferul personalului medical către SCJUC, la transferul personalului

tehnico-administrativ către SCJUC sau, după caz, redistribuirea acestuia către

alte unități sanitare, la preluarea prin protocol de către SCJUC a întregului

patrimoniu a CCC așa cum acesta rezultă din documentele contabile.

S-a mai arătat că

SCJUC nu are o secție proprie de cardiologie, iar pe de altă parte

posibilitățile și capacitatea acestui spital de a asigura asistență medicală de

urgență pacienților aflați în stare critică este necorespunzătoare, fiind clasificat

din acest punct de vedere la un nivel de competență III.

S-a sugerat că

schimbarea preconizată de comasare a Centrului de Cardiologie Craiova în

structura SCJUC, va reorganiza activitatea de îngrijire medicală în regim de

urgență în beneficiul pacienților, prin conlucrarea dintre CCC și Secția

actuală de urgență.

A susținut reclamanta

că se consideră vătămată de adoptarea acestei act administrativ obligatoriu pe

care îl consideră lipsit de sustenabilitate și inoportun.

Prin Sentința nr. 539

din 31 octombrie 20111 Curtea de Apel Craiova a respinge cererea de chemare în

judecată formulată de reclamantul Centrul de Cardiologie Craiova în

contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Prim-ministrul și Ministerul

Sănătății.

Pentru a pronunța

această hotărâre, Curtea a reținut în esență următoarele.

Critica de

nelegalitate a actului normativ contestat referitoare la încălcarea

principiilor generale de legiferare prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea unor acte normative s-a

apreciat că nu sunt fondate.

În materia

reglementată de actul normativ contestat nu există obligația evaluării

preliminare a impactului prin analizarea efectelor economice, sociale, de

mediu, legislative și bugetare ca și condiție de validitate. Impactul

socio-economic presupune analiza criteriilor enumerate expres și limitativ în

secțiunea 3 din H.G. nr. 1361/2006.

Astfel a reținut

instanța că din cuprinsul "Notei de fundamentare" a actului contestat

rezultă că s-au avut în vedere toate criteriile prevăzute de lege, însă s-a

constatat, că raportat la materia reglementată, nu exista un astfel de impact.

Criticile de

nelegalitate relative la nerespectarea dispozițiilor art. 1 din Legea nr.

52/2003 privind transparența decizională s-a apreciat că nu sunt întemeiate și

nu pot constitui cauză de nulitate a actului normativ.

Întrucât proiectul

actului normativ a fost publicat pe site-ul Ministerului Sănătății la data de

17 decembrie 2010 și nu a existat o solicitare expresă din partea unei organizații,

asociații sau a altei autorități publice în sensul organizării unor întruniri

având ca obiect dezbaterea publică a actului normativ, rezultă că au fost

respectate dispozițiile legale incidente, art. 6 alin. (1) - 7 din Legea nr.

52/2003 privind transparența decizională.

Critica referitoare

la faptul că temeiul juridic invocat de autoritatea centrală, respectiv art.

174 din Legea nr. 95/2006 nu este incident, a reținut Curtea că nu este

fondată.

Potrivit anexei nr. 2

a H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea M.S., ce cuprinde lista

unităților cu personalitate juridică aflate în subordinea ministerului Centrul

de Cardiologie Craiova se regăsește la poziția 24.

Conform art. 174

alin. (1) din Legea nr. 95/2006 în vigoare la data emiterii H.G. nr. 105/2011

"Spitalele publice din rețeaua proprie a M.S. se înființează, respectiv se

desființează prin H.G. inițiată de M.S." și prin urmare este aplicabil în

cauză.

În ceea ce privește

criticile vizând faptul că măsura reorganizării Centrului presupune un

dezechilibru între interesul public și scopul restrictiv urmărit de autoritatea

centrală, iar statul acționează cu exces de putere s-a reținut că nu sunt

fondate și nu sunt de natură a antrena nulitatea actului normativ.

În sensul

jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, o măsură adoptată de stat

cu caracter restrictiv a unor drepturi fundamentale ocrotite de Convenție, este

permisă, în măsura în care este există un raport de proporționalitate între

ingerință și scopul, interesul public urmărit a fi atins.

Împotriva Sentinței

nr. 539 din data de 31 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Craiova,

secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal

Centrul de Cardiologie Craiova, prin care s-a solicitat admiterea căii

extraordinare de atac și modificarea în totalitate a hotărârii atacate în

sensul admiterii acțiunii în contencios administrativ, cu consecința anulării

H.G. nr. 105 din 9 februarie 2011.

A învederat

recurenta, prin motivele cererii de recurs, că instanța de fond, prin sentința

pronunțată, nu numai că a aplicat greșit legea raportat la starea de fapt

reținută și la principiile de drept incidente, dar a și dedus concluzii eronate

din aplicarea legii, corespondent situației reținute, fiind astfel incident în

cauză motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

A susținut

reclamanta, cât privește critica de nelegalitate vizând întocmirea actului

administrativ cu încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă precum și a dispozițiilor art. 2 din H.G. nr. 1361/2006, că

în mod eronat judecătorul fondului a reținut că nu există obligativitatea

evaluării preliminare a impactului socio-economic ca și condiție de validitate

a actului, în realitate "Nota de fundamentare" - care a fost

întocmită laconic și fără vreo argumentație pertinentă - neputând constitui o

evaluare preliminare temeinică pe baza căreia să se poate emite o hotărâre de

guvern.

Recurentul Centrul de

Cardiologie Craiova a mai precizat, sub aspectul motivului de critică referitor

la încălcarea Legii nr. 52/2003 a transparenței decizionale, că în mod

neîntemeiat instanța de fond a reținut că au fost respectate de către

Ministerul Sănătății obligațiile privind transparența emiterii hotărârii

atacate prin aceea că s-a publicat pe site-ul ministerului anunțul emiterii ei,

fără însă a exista obiecții din partea vreunei părți. Publicarea doar pe

site-ul instituției a unui anunț formal nu îmbracă forma de legalitate cerută

de art. 6 din Legea nr. 52/2003, raportat la importanța subiectului și la

dezbaterile pe care le-a stârnit, principiile transparenței decizionale având

la bază obligativitatea emitentului de a informa, în prealabil, din oficiu,

persoanele asupra problemelor de interes public și a proiectelor de legi care

urmează a fi dezbătute, și de a încerca o consultare a cetățenilor și a

asociațiilor de profil.

Recurentul a

considerat eronată interpretarea primei instanțe conform căreia ingerința

autorității publice și exercitarea dreptului la libera apreciere din partea

statului nu s-a făcut excesiv și nu a avut rolul de a limita un drept

fundamental apărat de Convenția europeană a drepturilor omului, atâta timp cât

prin hotărârea a cărei anulare se cere s-a luat doar o măsură internă de

administrare și de organizare a unei unități subordonate, în realitate această

exprimare discreționară și această manifestare a excesului de putere

reprezentând o intruziune a autorității publice în desfășurarea activităților

unui organism care are personalitate juridică proprie chiar dacă Centrul de

Cardiologie a fost creat ca o persoană de drept public și subordonată în

activitatea sa Ministerului Sănătății.

S-a relevat că

desființarea Centrului de Cardiologie Craiova printr-un act singular, emis doar

în temeiul principiului subordonării, a condus la o situație excesivă, în care

puterea de dispoziție a autorității publice a îmbrăcat o formă arbitrarie

lipsită de fundamentare sau justificare. Autoritatea publică, deși are puterea

- stabilită prin norme juridice permisive - de a acționa într-un fel sau altul,

este obligată să exercite această putere în limita a două principii, principiul

necesității imperioase și cel al proporționalității, astfel că desființarea

reclamantei, persoană juridică, și reorganizarea ei, nu întrunește cerințele

utilității și indispensabilității ca să justifice ingerința statului.

În cauză, a mai

subliniat recurentul, se impune a se constata că prin adoptarea Hotărârii

Guvernului nr. 105 din 9 februarie 2011 a fost încălcat dreptul fundamental

privind proprietatea asupra bunurilor consacrat de art. 1 din Protocolul nr. 1

al Convenției europene a drepturilor omului, deoarece prin transferul bunurilor

către Spitalul clinic județean de urgență Craiova s-a realizat o expropriere de

facto a Centrului de Cardiologie, ce nu reprezintă decât o măsură discreționară

a statului asupra bunurilor proprietatea persoanei juridice, fără a exista un

interes public major care să fie proporțional cu ingerința în ceea ce privește

protecția dreptului de proprietate.

Sub aspectul

oportunității măsurii de desființare a unității medicale, reclamantul a

apreciat că argumentele instanței de fond în sensul că nu sunt depășite

limitele legale ale dreptului de apreciere de care statul dispune nu pot fi

primite, întrucât impactul pe care actul administrativ contestat îl produce în

sânul comunității și în special al pacienților cardiaci din regiunea Oltenia

este foarte mare iar reorganizarea centrului în cadrul Spitalului județean nu

însemnează decât un recul, un pas înapoi din calea modernizării și reformării

sistemului medical.

În cauză a depus

întâmpinare atât Guvernul României cât și Ministerul Sănătății, prin care s-a

solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea, ca legală și

temeinică, a Sentinței nr. 539 din data de 31 octombrie 2011 pronunțată Curtea

de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Intimații Guvernul

României și Ministerul Sănătății au arătat că H.G. nr. 105/2011 este temeinică

și legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României și art.

174 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu

modificările și completările ulterioare, prin însușirea proiectului inițiat de

Ministerul Sănătății. Instanța de fond a reținut corect că nu sunt fondate criticile

reclamantului referitoare la încălcarea principiilor generale de legiferare

prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, la nerespectarea dispozițiilor art. 6 alin. (1)

din H.G. nr. 52/2003 privind transparența decizională și la caracterul

inoportun al măsurii de reorganizare a Centrului de Cardiologie Craiova.

Recursul este

nefondat și urmează a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în

continuare.

În mod întemeiat

judecătorul fondului, interpretând și aplicând corect legea la circumstanțele

faptice ale litigiului, a procedat, prin hotărârea atacată, la respingerea ca

neîntemeiată a acțiunii formulate de reclamanta Centrul de Cardiologie Craiova,

prin care s-a solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 105 din data de 9

februarie 2011 privind desființarea și reorganizarea unei unități sanitare

publice cu paturi din județul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătății.

Prin art. 1 din H.G.

României nr. 105 din data de 9 februarie 2011, publicată în M. Of. nr.

169/9.03.2011, s-a aprobat desființarea Centrului de Cardiologie Craiova,

unitate sanitară publică cu paturi, cu personalitate juridică, în subordinea

Ministerului Sănătății, cu sediul în municipiul Craiova, bd. M. (alin. (1)),

s-a dispus reorganizarea Centrului de Cardiologie Craiova în centru de

cardiologie, structură fără personalitate juridică în cadrul Spitalului Clinic

Județean de Urgență Craiova (alin. (2)) și s-a stabilit că este asigurată

conducerea activității centrului de către un medic șef centru, în condițiile

prevăzute de lege, pentru funcția de medic șef de secție (alin. (3)).

Prin art. 2 din actul

administrativ mai sus menționat s-a stabilit că structura organizatorică a

Spitalului Clinic Județean de Urgență Craiova, rezultată în urma reorganizării

prevăzute la art. 1 alin. (2), se aprobă prin ordin al ministrului sănătății,

potrivit art. 174 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul

sănătății, cu modificările și completările ulterioare, în termen de 30 de zile

de la data intrării în vigoare a hotărârii, iar prin art. 3 și 4 au fost luate

măsuri referitoare la personalul de specialitate medico-sanitar, auxiliar

sanitar, tehnic-economic-administrativ și de întreținere aparținând Centrului de

Cardiologie Craiova, precum și la situația patrimoniului centrului.

În fine, s-a

stabilit, prin art. 5 din H.G. nr. 105/2011, că la data expirării termenului

prevăzut la art. 2 (30 de zile de la data intrării în vigoare a acesteia), se

abrogă punctul 24 din anexa nr. 2 litera A "Unități aflate în subordinea

Ministerului Sănătății" punctul II "Unități finanțate integral din

venituri proprii din contractele încheiate prin sistemul de asigurări sociale

de sănătate" la H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea

Ministerului Sănătății, publicată în M. Of. nr. 139/2.03.2010, cu modificările

și completările ulterioare.

H.G. nr. 105 din data

de 9 februarie 2011 privind desființarea și reorganizarea unei unități sanitare

publice cu paturi din județul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătății

este legală, fiind emisă în executarea concretă a actului normativ cu forță

juridică superioară, anume Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul

sănătății, cu modificările și completările ulterioare, de către autoritatea

publică competentă material și în limitele competenței ce îi revine acesteia.

În plus, actul administrativ menționat corespunde scopului urmărit de legea pe

care o pune în executare și este emis în forma specifică actelor

administrative, cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă

prevăzute de lege.

Într-adevăr, se

reține că H.G. nr. 105/2011 a fost emisă în temeiul dispozițiilor art. 174

alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu

modificările și completările ulterioare, care prevedeau, la data de 9 februarie

2011, că "Spitalele publice din rețeaua proprie a Ministerului Sănătății

se înființează și, respectiv, se desființează prin hotărâre a Guvernului,

inițiată de Ministerul Sănătății". Or, indiscutabil, această prevedere

legală a fost respectată pe deplin, actul administrativ contestat de Centrul de

Cardiologie din Craiova și emis de Guvernul României fiind inițiat, potrivi

legii, de ministrul sănătății, astfel cum rezultă din nota de fundamentare

depusă la dosarul cauzei.

Nu sunt întemeiate

criticile recurentului referitoare la încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, și

nici cele privitoare la încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind

transparența decizională, cu modificările și completările ulterioare, în

condițiile în care H.G. nr. 105/2011 privind desființarea și reorganizarea unei

unități sanitare publice cu paturi din județul Dolj aflate în subordinea Ministerului

Sănătății (Centrul de Cardiologie Craiova) are caracterul unui act

administrativ individual și nu a unui act administrativ normativ. În mod

evident, H.G. nr. 105/2011 nu cuprinde reglementări cu caracter general,

impersonal și obligatoriu (caracteristice actului normativ), ci ea reprezintă

manifestarea unilaterală de voință a autorității publice competente în sensul

instituirii unor dispoziții concrete referitoare la un subiect de drept

distinct, Centrul de Cardiologie Craiova, aflat în subordinea Ministerului

Sănătății.

De asemenea, nu sunt

fondate nici motivele de recurs referitoare la depășirea limitelor dreptului de

apreciere al autorității publice emitente a actului administrativ contestat și

la inoportunitatea măsurii de desființare și reorganizare a Centrului de

Cardiologie Craiova, întrucât, pe de o parte, intimatul Guvernul României nu a

acționat cu exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr.

554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare,

și, pe de altă parte, nu se poate pune, în litigiu, datorită specificității

raportului de drept administrativ, chestiunea incidenței art. 1 din Protocolul

adițional nr. 1 al Convenției europene a drepturilor omului.

Argumentele care au

stat la baza desființării Centrului de Cardiologie Craiova (unitate sanitară

publică cu paturi, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului

Sănătății), și a reorganizării acestuia ca centru de cardiologie, structură

fără personalitate juridică în cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență

Craiova, astfel cum acestea au fost prezentate în nota de fundamentare, au o

natură obiectivă și nu subiectivă, autoritatea publică exercitându-și prin

urmare puterea sa discreționară de apreciere cu respectarea legii, fără a

încălca limitele competenței sale și drepturile și interesele cetățenilor.

În raport de cele mai

sus arătate, constatând că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate în

cauză și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în

temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului

declarat de Centrul de Cardiologie Craiova împotriva Sentinței nr. 539 din data

de 31 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios

administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Centrul de Cardiologie Craiova împotriva Sentinței nr. 539 din 31

octombrie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 31 ianuarie 2013.

Procesat

de GGC - NN