ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1825/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Camera Medicilor Prahova, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul Finanțelor Publice, Direcția de Sănătate Publică Prahova, a solicitat să se constate nelegalitatea art. 3, 4, 7 din H.G. nr. 212/11.03.2011, art. 2 și Anexa II pct. 49 din H.G. nr. 345/31.03.2011, art. 1 și Anexa II pct. 31 din Ordinul nr. 208/18.03.2011, urmând a se proceda la anularea acestora și a tuturor actelor subsecvente.

În motivarea acțiunii, reclamanta a susținut, în esență, că măsurile luate de Guvernul României, în colaborare cu Ministerul Sănătății, Ministerul Muncii, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Administrației și Internelor și Direcția de Sănătate Publică Prahova, prin dispozițiile criticate, în sensul desființării Centrului de Sănătate de la Bălțești pentru a fi transformat în cămin de bătrâni, urmând a fi preluat personalul și patrimoniul, sunt ilegale și neconstituționale.

Prin Sentința nr. 236 din 21 iunie 2012, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul Ministerul Sănătății; a respins acțiunea precizată și cererea de intervenție forțată a Primarului Comunei Bălțești și a Consiliului Local Bălțești, formulate de reclamanta Camera Medicilor Prahova, ca neîntemeiate.

Împotriva Sentinței nr. 236 din 21 iunie 2012 a declarat recurs reclamanta Camera Medicilor Prahova, solicitând modificarea acesteia în sensul admiterii cererii sale și anulării actelor administrative contestate.

Prin Decizia nr. 6815/22 octombrie 2013, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursul declarat de Camera Medicilor Prahova împotriva Sentinței civile nr. 236 din data de 21 iunie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare la prima instanță.

Pentru a pronunța această decizie, Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat că Centrul de sănătate Bălțești a făcut obiectul reabilitării din fonduri nerambursabile europene sub condiția funcționării continue, conform O.G. nr. 64/1997 privind ratificarea Acordului de împrumut dintre România și Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei semnat la Paris în 27.06.1997 privind împrumutul în sumă de 219.765 USD, acord pentru finanțarea parțială a Proiectului 1223(1996) referitor la reabilitarea Spitalului rural Bălțești, județul Prahova.

Or, în situația în care Centrul de Sănătate Bălțești a fost inclus în categoria unităților sanitare cu paturi, care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, se impunea lămurirea de către instanța de fond a împrejurării dacă în cauză mai este respectată condiția privind funcționarea continuă a unității sanitare.

În raport ce acest aspect, Înalta Curte a apreciat că hotărârea fondului cuprinde o motivare contradictorie, pe de o parte recunoscând existența împrumutului acordat Statului român în vederea reabilitării Centrului de Sănătate Bălțești, sub condiția funcționării continue a unității sanitare, iar pe de altă parte, apreciind că prin actele contestate nu a fost desființată respectiva unitate. Totodată s-a indicat instanței de trimitere să cerceteze fondul cauzei sub aspectul oportunității desființării unității sanitare în contextul analizat.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 29 ianuarie 2014, sub nr. x/42/2011*.

Pârâta Direcția de Sănătate Publică Prahova a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. A învederat că prin HCL nr. 45/2012 Consiliul Local Bălțești a hotărât desființarea Centrului de Sănătate Bălțești și înființarea Centrului de Sănătate Multifuncțional Bălțești în structura Spitalului de Urgență Ploiești. Ulterior prin HCL nr. 14/12.02.2014 s-a revocat HCL nr. 45/2012 și s-a aprobat desființarea Centrului de Sănătate Bălțești.

Prin Sentința nr. 192 din 08 octombrie 2014, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată și precizată de reclamanta Camera Medicilor Prahova, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Direcția de Sănătate Publică Prahova.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin O.G. nr. 64/1997 s-a ratificat Acordul de împrumut între România și Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei pentru reabilitarea Spitalului comunal Bălțești, județul Prahova, în valoare de 219.765 USD, semnat la Paris în 27.06.1997.

Potrivit art. 2 din Acordul de împrumut, Fondul acordă Împrumutatului, care acceptă un împrumut pentru finanțarea parțială a Proiectului 1223 (1996), referitor la reabilitarea Spitalului rural Bălțești din județul Prahova (…). Acest împrumut este acordat de către fond în baza angajamentelor Împrumutatului că îl va utiliza pentru a finanța numai proiectul descris în Anexa nr. 1 și că va realiza acest proiect conform condițiilor detaliate în anexă.

Orice schimbare a destinației împrumutului, care nu a primit aprobarea fondului, poate conduce la suspendarea, anularea sau plata anticipată a împrumutului.

Conform Anexei 1 menționată, lucrările planificate au vizat reabilitarea Spitalului rural Bălțești, care a fost greu avariat de furtuna din iunie 1996.

În baza acordului de împrumut s-a încheiat acordul de subîmprumut în valoare de 219.765 USD dintre Ministerul Finanțelor și Ministerul Sănătății referitor la Proiectul privind reabilitarea Spitalului Comunal Bălțești.

Anterior, respectiv la data de 06.09.1996, între Consiliul local Bălțești, în calitate de investitor și S.C. A. S.A., în calitate antreprenor s-a încheiat contractul înregistrat sub nr. 1.369 având ca obiect executarea lucrărilor de construcții montaj pentru realizarea obiectivului "Reparații curente Spital Bălțești", cu termen de finalizare la 31.12.1996, pentru suma de 155.320.163 RON.

Instanța de fond a constatat că dispozițiile art. 2 din Acordul de împrumut din 27.06.1997 între România și Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei stabilesc o obligație în sarcina împrumutatului de a utiliza împrumutul pentru a finanța numai proiectul descris în Anexa nr. 1, proiectul constând în reabilitarea Spitalului rural Bălțești, județul Prahova, dar și sancțiunea suspendării, anulării sau plății anticipate a împrumutului în cazul schimbării a destinației împrumutului.

Or, la dosarul cauzei nu există nicio probă din care să rezulte că împrumutul nu a fost utilizat pentru reabilitarea Spitalului rural Bălțești.

De altfel, o atare susținere nici nu a fost formulată ca argument în susținerea cererii de chemare în judecată. Aceasta întrucât dispozițiile anterior menționate vizează în mod clar faptul că respectiva obligație privește utilizarea împrumutului sub condiția de a nu se schimba destinația acestuia, în sensul de a nu fi utilizat în alte scopuri, pentru alte investiții, alte obiecte, alte proiecte și nicidecum de a nu se schimba niciodată modul de utilizare a obiectivului (spitalului) în cauză.

Nici nu poate constitui acesta sensul obligației stabilite prin acord întrucât Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei nu a reprezentat decât un instrument prin intermediul căruia s-au finanțat anumite proiecte, în anumite condiții determinate și nicidecum un instrument de condiționare a modalității de utilizare și destinație, pe termen nedefinit a anumitor bunuri (mobile sau imobile) aparținând statului român.

Așa fiind, analizând dispozițiile art. 2 din Acordul de împrumut din 27.06.1997, instanța de fond a constatat că împrumutul a fost utilizat în scopul destinației sale - de reabilitare a Spitalului rural Bălțești, acest acord neinserând în cuprinsul său nicio condiție (pe termen nedefinit) de nemodificare a destinației bunului, cum în mod eronat susține reclamanta, care face o confuzie între "destinația împrumutului" și "destinația bunului".

De altfel, H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea Programului de interes național "Dezvoltarea rețelei naționale de cămine pentru persoanele vârstnice" nu are ca obiect desființarea Centrului de Sănătate Bălțești ci doar crearea oportunității pentru autoritatea locală de a-l transforma în cămin pentru persoane vârstnice, neimpunând desființarea spitalului și transformarea sa într-un cămin de acest tip.

Oportunitatea creată constă în posibilitatea administrației publice locale de a accesa fonduri în situația în care hotărăște prin hotărâre a Consiliului local să înființeze un cămin pentru persoane vârstnice prin reorganizarea unității sanitare cu paturi aflate în rețeaua sa proprie, rămânând la latitudinea sa de a decide sau nu în această direcție.

Este evident că în lista cuprinsă în Anexa nr. 2, la care face trimitere art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 212/2011, sunt enumerate unitățile sanitare cu paturi care prin desființare devin eligibile pentru finanțare de cămine pentru persoane în vârstnice sub condiția îndeplinirii cerințelor prevăzute în alin. (1) și alin. (2) lit. a) - d) din H.G. nr. 212/2011. Trecerea Centrului de Sănătate Bălțești în Anexa nr. 2 nu poate fi asimilată desființării sau transformării lui într-un așezământ pentru persoane vârstnice.

H.G. nr. 212/2011 a fost adoptată în temeiul art. 50 din 1 lit. b) și f) din O.G. nr. 68/2003 privind serviciile sociale, modificată și completată.

La rândul său, H.G. nr. 345/31.03.2011 a fost adoptată în temeiul art. 245 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, modificată și completată.

Alin. 2 al art. 245 prevede că selectarea unităților sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate se realizează de către o comisie de selecție numită prin ordin al ministrului sănătății pe baza unor criterii obiective aprobate prin același ordin, iar potrivit alin. (3), Comisia prevăzută la alin. (2) prezintă raportul analizei efectuate și lista unităților sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate.

Raportul analizei efectuate și lista unităților sanitare cu paturi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Prin urmare, această selecție nu a fost efectuată nici aleatoriu și nici în mod arbitrar, ci în baza unei metodologii de selecție și a unor criterii obiective aprobate prin ordin al ministrului sănătății, ordin ce nu a fost anulat.

De asemenea, prima instanță a constatat că hotărârile de guvern au fost adoptate cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, neexistând elemente din care să rezulte adoptarea actelor administrative cu încălcarea legii.

Prin Ordinul nr. 208/18.03.2011 emis de Ministerul Sănătății, art. 1, s-a aprobat detalierea pe județe a numărului total de paturi din unitățile sanitare publice și private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitalicești în regim de spitalizare continuă, conform Anexei 1. Numărul de paturi se referă la numărul de paturi pentru care se asigură finanțarea din fonduri publice, fără a îngrădi posibilitatea funcționării structurilor spitalicești cu un număr mai mare de paturi, care să fie finanțate de alte surse.

Și acest ordin a fost emis în considerarea dispozițiilor art. 169 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, modificată și completată și a H.G. nr. 151/2011 privind aprobarea Planului național de paturi pentru perioada 2011 - 2013.

Prima instanță a mai reținut că, prin H.C.L. Bălțești nr. 45/2012 s-a hotărât desființarea Centrului de Sănătate Bălțești și înființarea Centrului de Sănătate Multifuncțională Bălțești în structura Spitalului de Urgență Ploiești, iar prin HCL nr. 14 din 12.02.2014 a fost revocată HCL nr. 45/2012 și s-a aprobat desființarea Centrului de Sănătate Bălțești. În prezent, acest Centru de Sănătate se află în procedura de desființare a personalității juridice, iar activele Centrului de Sănătate se află în conservare, autoritatea locală administrativă acționând în virtutea atribuțiilor conferite de H.G. nr. 529 din 02.06.2010, managementul asistenței medicale transferându-se către această autoritate.

Prin urmare, instanța de fond a constatat că cererea precizată a reclamantei de anulare a hotărârilor și ordinului menționate este neîntemeiată, neidentificând aspecte de nelegalitate a actelor contestate.

Împotriva sentinței curții de apel a declarat recurs reclamanta Camera Medicilor Prahova, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

din C. proc. civ. sub următoarele aspecte:

• s-au ignorat efectele Deciziei nr. 6815/22.10.2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care a statuat cu putere de lucru judecat că actele administrative atacate sunt nelegale; a fost încălcată condiția suspensivă din art. 2 alin. (3) al Acordului de împrumut, fondurile nerambursabile europene pentru reabilitarea centrului de sănătate fiind acordate sub condiția funcționării continue a unității sanitare;

• instanța de fond a refuzat să se pronunțe asupra cererii introductive; în cuprinsul celor 11 pagini ale hotărârii face o singură referire la motivele de nelegalitate invocate, ceea ce denotă denegare de dreptate;

• nu s-au avut în vedere criticile referitoare la politica discriminatorie realizată de conducerea guvernului și reprezentanții UDMR, la nedreptatea socială care rezultă din discrepanțele privind numărul de medici și de paturi raportat la numărul de locuitori, fiind favorizate județele de proveniență ale factorilor decizionali.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei, cât și sub toate aspectele, potrivit art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive pentru reformarea acesteia.

Recurenta-reclamantă Camera Medicilor Prahova a supus controlului de legalitate pe calea comună a acțiunii în anulare mai multe dispoziții din trei acte administrative, adoptate în luna martie a anului 2011, individualizate în partea introductivă a acestor considerente, respectiv H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea Programului de interes național "Dezvoltarea rețelei naționale de cămine pentru persoanele vârstnice", H.G. nr. 345/2011 privind aprobarea pentru anul 2011 a Raportului Comisiei de selecție a unităților sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, precum și a listei acestor unități sanitare și Ordinul Ministerului Sănătății nr. 208/2011 privind aprobarea detalierii pe județe a numărului total de paturi din unitățile sanitare publice și private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitalicești.

Curtea de apel a respins acțiunea, reținând în esență că nu s-a schimbat destinația împrumutului care a făcut obiectul Acordului de împrumut dintre România și Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei, ratificat prin O.G. nr. 64/1997, că unitatea sanitară nu a fost desființată prin actele administrative atacate, ci prin hotărâre a Consiliului Local Bălțești și că selecția unităților sanitare care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate nu s-a realizat arbitrar, ci pe baza unor criterii prestabilite.

Hotărârea atacată reflectă interpretarea și aplicarea judicioasă a cadrului normativ incident la situația de fapt necontestată.

Răspunzând punctual la motivele de recurs, Înalta Curte reține, mai întâi, că prin Decizia nr. 6815/22.10.2013, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, nu a tranșat problema legalității actelor administrative atacate, ci doar a dat indicații instanței de trimitere, în condițiile art. 315 din C. proc. civ.

Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că prima sentință a fost casată pentru a se cerceta fondul cauzei, în raport de caracterul contradictoriu al considerentelor, de a se lămuri dacă s-a respectat condiția impusă prin art. 2 din Acordul de împrumut și a se verifica oportunitatea desființării unității sanitare cu paturi - Centrul de Sănătate Bălțești.

Or, chiar din expunerea rezumativă a considerentelor sentinței (pct. 2 din decizie) rezultă că acestea urmează reperele fixate prin decizia de casare, concluziile fiind la adăpost de orice critică.

Interpretarea condiției de a nu se schimba destinația împrumutului este rațională pentru că, într-adevăr, Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei a reprezentat un instrument de finanțare a unor proiecte, neexistând posibilitatea de a impune pe termen nedefinit obligația de a nu se modifica destinația bunului. Cum nu s-au prezentat elemente care să determine concluzia că împrumutul nu a fost folosit exclusiv pentru destinația convenită (reabilitarea Spitalului rural Bălțești) nu s-a putut degaja ideea susținută de recurentă, a încălcării art. 2 din Acordul de împrumut.

Nici motivul de recurs referitor la insuficienta motivare a sentinței nu poate fi primit, hotărârea răspunzând adecvat, cu respectarea cerințelor impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., la toate aspectele relevante invocate de către reclamantă.

Susținerea că motivarea s-ar limita la o singură "referire" la motivele de nelegalitate nu corespunde realității. Deși aspectul cantitativ nu este întotdeauna relevant, Înalta Curte remarcă faptul că în economia considerentelor propriu-zise, analiza motivelor de nelegalitate reprezintă mai mult de jumătate (pag. 9 - 10 din sentință).

În fine, ultimul motiv de recurs, vizează în esență modul în care instanța de fond s-a aplecat asupra oportunității emiterii actelor administrative normative, ca dimensiune a legalității.

Principalul reproș al recurentei este legat de modul în care autoritățile cu putere de reglementare: Guvernul României și Ministerul Sănătății au identificat unitățile sanitare vizate de Programul de interes național "Dezvoltarea rețelei naționale de cămine pentru persoane vârstnice", (Centrul de Sănătate Bălțești figurează la poz. 50 din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 212/2011), care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate (același centru figurează la poz. 49 din Lista aprobată prin H.G. nr. 345/2011) și, totodată, de modul în care au stabilit numărul total de paturi din unitățile sanitare publice și private (jud. Prahova este menționat la pct. 31 din Anexa nr. 1 a OMS nr. 208/2011).

Instanța de fond a arătat, în esență, că nu există elemente care să contureze abuzul de putere pentru că soluțiile administrative nu au fost dispuse aleatoriu ori arbitrar, ci pe baza unor criterii prestabilite.

Detaliind considerentul enunțat, Înalta Curte reține că din documentația atașată la dosarul de fond, care a stat la baza emiterii actelor atacate, rezultă că pe baza rapoartelor și analizelor înaintate Ministerului Sănătății în cursul anului 2009 de către experții Băncii Mondiale s-a întocmit de către acesta Strategia Națională de Raționalizare a Spitalelor și a Sistemului de Sănătate pe perioada 2011 - 2012, document complex care analizează situația actuală a sistemului sanitar și trasează obiectivele strategiei luând în considerare mai mulți factori, iar nu doar indicatorii cantitativi la care se referă recurenta (de exemplu, scăderea costurilor de tratament prin evitarea internării la nivele inferioare de asistență spitalicească a pacienților cu patologii complexe, care nu pot fi rezolvați la acel nivel).

În cazul concret al Centrului de Sănătate Bălțești, unitate cu 55 paturi, cu 3, 5 medici, cu o singură linie de gardă, care nu asigura asistență medicală de urgență, potrivit răspunsului Direcției de Sănătate Publică Prahova (întrebarea nr. 15, dosar fond), având în structură o secție de recuperare și o secție de interne (întrebarea nr. 14, același interogatoriu), aflat la 25 km de Spitalul Județean de Urgență Ploiești, nu sunt elemente pentru a contura un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, respectiv nu s-a demonstrat că autoritățile publice emitente ar fi rupt justul echilibru între dreptul subiectiv pretins vătămat și interesul public pe care sunt chemate să îl ocrotească.

Nici în privința Ordinului nr. 208/2011 al Ministerului Sănătății nu pot fi primite criticile recurentei privind criteriile discriminatorii (pe criteriul etnic ori politic) care ar fi fost aplicate de emitent.

În Referatul de aprobare a ordinului sunt enumerați 8 parametri avuți în vedere la detalierea pe județe a numărului de paturi, între care numărul populației din județ reprezintă doar un indicator dar au mai fost avuți în vedere: numărul și procentul bolnavilor din județ tratați în regim de spitalizare continuă în spitalele din alte județe ori numărul și procentul bolnavilor din afara județului, tratați în regim de spitalizare continuă în spitalele din județ ș.a.

Conchizând, pe baza înscrisurilor administrate și a răspunsurilor la interogatoriu, Înalta Curte reține că actele atacate au fost adoptate cu respectarea marjei de apreciere de care au dispus autoritățile publice implicate, neputându-li-se reproșa modul în care autoritatea publică locală, prin acte administrative care exced controlului de legalitate din prezenta cauză, a gestionat activitatea unității sanitare.

Pentru considerentele ce preced, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) din C. proc. civ. se va respinge recursul de față, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Camera Medicilor Prahova împotriva Sentinței civile nr. 192 din 8 octombrie 2014 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 4 mai 2015.

Procesat de GGC - NN