ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4961/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată reclamantul a solicitat în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Ordinului din 2 decembrie 2009 emis de C.N.P.A.S. prin care s-a dispus revocarea mandatului său de Director coordonator al Casei Județene de Pensii Vrancea. În motivarea acțiunii reclamantul a susținut că revocarea sa din funcție este nelegală deoarece a survenit la puțin timp de la numirea sa în această funcție. Reclamantul a mai arătat că noii indicatori de performanță au fost deja asumați prin contractul de management, astfel încât nu s-a schimbat nimic în structura postului.

Pe de altă parte, a considerat că este bine justificată cererea sa prin aceea că există o puternică îndoială asupra legalității actului atacat, atâta vreme cât se tinde ca în mod unilateral să fie desființa un contract de factură bilaterală. În ceea ce privește paguba, reclamantul a precizat că aceasta constă în imposibilitatea exercitării funcției câștigate prin concurs, și în cele din urmă în privarea de drepturile salariale cuvenite.

Prin sentința civilă nr. 17/ F din 19 ianuarie 2010 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea reclamantului, și, pe cale de consecință, a dispus suspendarea efectelor Ordinului din 2 decembrie 2009 emis de autoritatea pârâtă . Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că î n cauza dedusă judecății, fără a prejudeca fondul, există puternice îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ contestat de reclamant, pornind chiar de la premisa posibilității revocării unilaterale a unui contract bilateral așa cum este contractul intervenit între reclamant și autoritatea pârâtă . În privința pagubei iminente, afectarea dreptului la muncă al reclamantului precum și imposibilitatea obținerii veniturilor salariale din funcția deținută pot fi considerate de natură a-i produce reclamantului un prejudiciu viitor și sigur, fără a mai fi necesară dovedirea lui.

Neprestând munca la care s-a angajat prin contract, acesta este pus în imposibilitatea de a mai realiza venituri, ceea ce constituie o certitudine a prejudiciului viitor ca și condiție impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta C.N.P.A.S. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra excepțiilor invocate și nu a expus considerente care să fi justificat respingerea excepției prematurității introducerii acțiunii, a excepției inadmisibilității cererii de suspendare provizorie a executării Ordinului din 2 decembrie 2009 și a excepției lipsei de interes a cererii de suspendare . Recurenta consideră că acțiunea este prematură deoarece a fost dedusă judecății înainte ca reclamantul să primească răspunsul la plângerea prealabilă, adresată instituției publice, iar dreptul de a se adresa instanței de judecată nu s-a născut încă. Cu alte cuvinte, dispozițiile legale impun existența unui moment anume pentru exercitarea dreptului la acțiune.

Recurenta mai învederează faptul că reclamantul s-a adresat cu o plângere, dar nu a făcut dovada că nu ar fi primit răspuns la cererea sa, nedepunând la dosar înscrisuri din care să rezulte clar și fără putință de tăgadă faptul că instituția pârâtă nu ar fi respectat termenul legal de soluționare a cererii sale. Prin urmare, se impunea respingerea cereri de suspendare provizorie a Ordinului din 2 decembrie 2009, ca inadmisibilă pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, pentru nedovedirea pagubei iminente și pentru faptul că actul administrativ își produsese deja efectele juridice. În opinia recurentului cererea de suspendare a Ordinului din 2 decembrie 2009 este lipsită de interes pentru că actul administrativ și-a produs efectele iar reclamantul nu a făcut dovada unui interes actual, interesul fiind o condiție primordială pentru promovarea acțiunii în contencios administrativ.

Pe fondul cauzei recurenta-pârâtă susține că, în cauză, nu poate fi reținută existența unor motive care să creeze de la început o îndoială puternică asupra legalității actului administrativ contestat și nici faptul că prin executarea actului administrativ reclamantul a fost supus unei vătămări iminente și reparabile. Existența unui caz bine justificat ar putea fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul din fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Este cunoscut că printre caracteristicile regimului juridic al suspendării actului administrativ, esențial este caracterul de excepție a acestei operațiuni juridice prin intermediul căreia se realizează o întrerupere a producerii de efecte juridice.

Acest aspect este determinat de trăsătura generală a actelor administrative de a fi executorii din oficiu (execution ex officio), ceea ce semnifică faptul că imposibilitatea executării lor trebuie să fie legitimată de situații speciale și în limitele acelor situații. Pentru acest motiv, suspendarea actului administrativ este expres și limitativ prevăzută de lege iar simplele aprecieri ale reclamantului cu privire la cadrul politic nu sunt argumente de natură să probeze „cazul justificat". Datorită acestui specific, instanța poate dispune suspendarea executării lui, pe cale de excepție, atunci când este contestat din punct de vedere al legalității, iar prin executare s-ar provoca o pagubă persoanelor protejate prin instituția contenciosului administrativ.

Cele două condiții legale (cazul bine justificat și paguba iminentă), nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii,inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, numai în limitele și pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Cu privire la excepția prematurității acțiunii Pentru a analiza această excepție Înalta Curte are în vedere faptul că este investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ, în condițiile dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”. Din interpretarea logico-juridică a textului de lege în temeiul căruia a fost formulată cererea reclamantului, rezultă că singura condiție de admisibilitate, impusă de legiuitor pentru ca instanța să poată fi investită cu soluționarea unei astfel de cereri, constă în aceea ca reclamantul să facă dovada că a sesizat autoritatea publică care a emis actul cu plângere prealabilă, astfel cum prevăd dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Textul de lege sus citat nu impune condiția ca înainte de sesizarea instanței reclamantul să primească răspunsul la plângerea prealabilă. Astfel fiind, Înalta Curte va respinge această excepție ca neîntemeiată. Cu privire la excepția inadmisibilității cererii de suspendare provizorie Înalta Curte constată că și această excepția este neîntemeiată, deoarece în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, unde se arată că în cazul acțiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe nu este necesară plângerea prealabilă. Ordinul a cărui suspendare se cere a fost emis în executarea O.U.G. nr. 105/2009, astfel că natura accesorie a acestuia, se aplică și în ceea ce privește plângerea prealabilă, deoarece emitentul nu are posibilitatea retractării în faza prealabilă, devreme ce acesta a fost emis în baza unui act normativ în vigoare, la momentul emiterii.

Pe de altă parte, în situația în care acțiunea reclamantului ar fi calificată ca având temeiul juridic comun al unei acțiuni în contencios, acesta a făcut dovada formulării și expedierii plângerii prealabile atât către pârâtă, conform documentelor existente la dosar (fila 6 dosar fond). Cu privire la excepția lipsei de interes Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes invocată de recurenta - pârâtă, având în vedere următoarele considerente. Activitatea judiciară nu poate fi inițiată și întreținută fără justificarea unui interes legitim încălcat. Literatura de specialitate și practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acțiunii ci și pe tot parcursul soluționării unei cauze.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmărește cel ce investește o instanță de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut și actual. Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată. Deși, codul de procedură civilă nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.

Din această perspectivă, în ceea ce privește interesul reclamantului de a solicita suspendarea ordinului contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată. Cu privire la fondul cauzei Înalta Curte constată că acțiunea reclamantului este neîntemeiată. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Suspendarea actelor administrative reprezintă o situație de excepție și ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, condiții care trebuie îndeplinite cumulativ. Legea contenciosului administrativ a definit „cazul bine justificat”, în art. 2 alin. (1) lit. t), ca fiind „împrejurările legate de starea de fapt care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ”.

Referitor la această condiție trebuie amintit că O.U.G. nr. 105/2009, act normativ în baza căruia a fost emis actul a cărui suspendare se solicită, a fost declarată ca neconstituțională, dar și O.U.G. nr. 37/2009, act normativ în baza căruia a fost numit reclamantul în funcția publică și încheiat contractul de management, a fost declarat ca neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009. În privința efectelor declarării ca neconstituționale a acestor acte normative, trebuie amintite considerentele Deciziei nr. 414/2010 a Curții Constituționale, decizie în care s-au declarat neconstituționale și unele modificări ale Legii nr. 188/1999 și unde s-a precizat că „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contracte de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență)”.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat. În privința condiției „pagubei iminente”, legea contenciosului administrativ o definește, în art. 2 alin. (1) lit. ș), ca fiind prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public. Pentru a se considera îndeplinită această condiție nu se poate aprecia că măsura eliberării din funcția de conducere, prin ea însăși, duce la producerea unei pagube iminente. Reclamantul a făcut referire la drepturile salariale și cele adiacente de care ar fi lipsit, dar, în cazul în care acțiunea în anulare a actului va fi admisă, această problemă va putea fi analizată în cadrul acelui litigiu.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că, în cauză, nu s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată, privind contenciosul administrativ. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul, va fi modificată sentința recurată în sensul respingerii cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de C.N.P.A.S., împotriva sentinței civile nr. 17/ F din 19 ianuarie 2010 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul G.C., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 12 noiembrie 2010.