ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4961/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4961/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată

reclamantul a solicitat în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004

suspendarea executării Ordinului din 2 decembrie 2009 emis de C.N.P.A.S. prin

care s-a dispus revocarea mandatului său de Director coordonator al Casei

Județene de Pensii Vrancea.

În

motivarea acțiunii reclamantul a susținut că revocarea sa din funcție este

nelegală deoarece a survenit la puțin timp de la numirea sa în această funcție.

Reclamantul

a mai arătat că noii indicatori de performanță au fost deja asumați prin

contractul de management, astfel încât nu s-a

schimbat nimic în structura postului.

Pe

de altă parte, a considerat că este bine justificată

cererea sa prin aceea că există o puternică îndoială asupra legalității actului

atacat, atâta vreme cât se tinde ca în mod unilateral să fie desființa un

contract de factură bilaterală.

În ceea ce privește

paguba, reclamantul a precizat că aceasta constă în imposibilitatea exercitării

funcției câștigate prin concurs, și în cele din urmă în privarea de drepturile

salariale cuvenite.

Prin

sentința civilă nr. 17/ F din 19 ianuarie 2010 Curtea de Apel Galați, secția contencios

administrativ și fiscal, a

admis acțiunea

reclamantului,

și, pe cale de consecință, a dispus suspendarea efectelor

Ordinului din 2 decembrie 2009 emis de

autoritatea

pârâtă

.

Pentru

a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că î

n cauza dedusă judecății, fără a prejudeca

fondul, există

puternice îndoieli cu privire la legalitatea actului

administrativ contestat de reclamant, pornind chiar de la premisa posibilității

revocării unilaterale a unui contract bilateral așa cum este contractul

intervenit între reclamant și autoritatea

pârâtă

.

În

privința pagubei iminente, afectarea dreptului la muncă al reclamantului precum

și imposibilitatea obținerii veniturilor salariale din funcția deținută pot fi

considerate de natură a-i produce reclamantului un prejudiciu viitor și sigur,

fără a mai fi necesară dovedirea lui. Neprestând munca la care s-a angajat prin

contract, acesta este pus în imposibilitatea de a mai realiza venituri, ceea ce

constituie o

certitudine a prejudiciului

viitor ca și condiție impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

Împotriva

hotărârii instanței de fond pârâta C.N.P.A.S. a declarat recurs, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În

motivarea recursului se arată că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra

excepțiilor invocate și nu a expus considerente care să fi justificat

respingerea excepției prematurității introducerii acțiunii, a excepției

inadmisibilității cererii de suspendare provizorie a executării Ordinului din

2 decembrie 2009 și a excepției lipsei de interes

a cererii de suspendare

.

Recurenta

consideră că acțiunea este prematură deoarece a fost dedusă judecății înainte

ca reclamantul să primească răspunsul la plângerea prealabilă, adresată

instituției publice, iar dreptul de a se adresa instanței de judecată nu

s-a născut încă. Cu

alte cuvinte, dispozițiile legale impun existența unui moment anume pentru exercitarea

dreptului la acțiune.

Recurenta

mai învederează faptul că reclamantul s-a adresat cu o plângere, dar nu a făcut

dovada că nu ar fi primit răspuns la cererea sa, nedepunând la dosar înscrisuri

din care să rezulte clar și fără putință de tăgadă faptul că instituția pârâtă

nu ar fi respectat termenul legal de soluționare a cererii sale.

Prin

urmare, se impunea respingerea cereri de suspendare provizorie a Ordinului din 2

decembrie 2009, ca inadmisibilă pentru neîndeplinirea procedurii prealabile,

pentru nedovedirea pagubei iminente și pentru faptul că actul administrativ își

produsese deja efectele juridice.

În

opinia recurentului cererea de suspendare a Ordinului din 2 decembrie 2009 este

lipsită de interes pentru că actul administrativ și-a produs efectele iar

reclamantul nu a făcut dovada unui interes actual, interesul fiind o condiție

primordială pentru promovarea acțiunii în contencios administrativ.

Pe

fondul cauzei

recurenta-pârâtă

susține că, în cauză, nu poate fi reținută existența unor motive care să creeze

de la început o îndoială puternică asupra legalității actului administrativ

contestat și nici faptul că prin executarea actului administrativ reclamantul a

fost supus unei vătămări iminente și reparabile.

Existența

unui caz bine justificat ar putea fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar

rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care

constituie unul din fundamentele caracterului executoriu al actelor

administrative.

Este

cunoscut că printre caracteristicile regimului juridic al suspendării actului

administrativ, esențial este caracterul de excepție a acestei operațiuni

juridice prin intermediul căreia se realizează o întrerupere a producerii de

efecte juridice. Acest aspect este determinat de trăsătura generală a actelor

administrative de a fi executorii din oficiu (execution ex officio), ceea ce

semnifică faptul că imposibilitatea executării lor trebuie să fie legitimată de

situații speciale și în limitele acelor situații.

Pentru

acest motiv, suspendarea actului administrativ este expres și limitativ

prevăzută de lege iar simplele aprecieri ale reclamantului cu privire la cadrul

politic nu sunt argumente de natură să probeze „cazul justificat".

Datorită

acestui specific, instanța poate dispune suspendarea executării lui, pe cale de

excepție, atunci când este contestat din punct de vedere al legalității, iar

prin executare s-ar provoca o pagubă persoanelor protejate prin instituția

contenciosului administrativ.

Cele

două condiții legale (cazul bine justificat și paguba iminentă), nu pot fi

analizate decât împreună,

deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat

dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube

semnificative.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente pricinii,inclusiv cele ale art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, numai în limitele și

pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Cu privire la excepția

prematurității acțiunii

Pentru

a analiza această excepție Înalta Curte are în vedere faptul că este investită

cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ, în

condițiile dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul

administrativ.

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în

condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată

poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Din

interpretarea logico-juridică a textului de lege în temeiul căruia a fost

formulată cererea reclamantului, rezultă că singura condiție de admisibilitate,

impusă de legiuitor pentru ca instanța să poată fi investită cu soluționarea

unei astfel de cereri, constă în aceea ca reclamantul să facă dovada că a

sesizat autoritatea publică care a emis actul cu plângere prealabilă, astfel

cum prevăd dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Textul de lege sus

citat nu impune condiția ca înainte de sesizarea instanței reclamantul să

primească răspunsul la plângerea prealabilă.

Astfel fiind, Înalta

Curte va respinge această excepție ca neîntemeiată.

Cu privire la excepția

inadmisibilității cererii de suspendare provizorie

Înalta

Curte constată că și această excepția este neîntemeiată, deoarece în cauză sunt

aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, unde se arată

că în cazul acțiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin

ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe nu este necesară plângerea prealabilă.

Ordinul

a cărui suspendare se cere a fost emis în executarea O.U.G. nr. 105/2009,

astfel că natura accesorie a acestuia, se aplică și în ceea ce privește

plângerea prealabilă, deoarece emitentul nu are

posibilitatea retractării în faza

prealabilă, devreme ce acesta a fost

emis în baza unui act normativ în vigoare, la momentul emiterii.

Pe

de altă parte, în situația în care acțiunea reclamantului ar fi calificată ca

având temeiul juridic comun al unei acțiuni în contencios, acesta a făcut

dovada formulării și expedierii plângerii prealabile atât către pârâtă, conform

documentelor existente la dosar (fila 6 dosar fond).

Cu privire la excepția

lipsei de interes

Înalta Curte va

respinge excepția lipsei de interes invocată de recurenta - pârâtă, având în

vedere următoarele considerente.

Activitatea judiciară

nu poate fi inițiată și întreținută fără justificarea unui interes legitim

încălcat.

Literatura de

specialitate și practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o

condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil,

trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acțiunii ci și pe tot

parcursul soluționării unei cauze.

Interesul reprezintă

folosul practic, material sau moral pe care îl urmărește cel ce investește o

instanță de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal,

născut și actual.

Alături

de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una

dintre condițiile cumulative de exercițiu ale acțiunii civile este existența

unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.

Deși,

codul de procedură civilă nu definește această condiție de exercițiu a

acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic

urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă.

Pornind

de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul

practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie

să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana

reclamantului.

Din

această perspectivă, în ceea ce privește interesul reclamantului de a solicita

suspendarea ordinului contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea

acestuia este justificată.

Cu privire la fondul

cauzei Înalta Curte constată că acțiunea reclamantului este neîntemeiată.

Pentru a ajunge la

această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Suspendarea actelor

administrative reprezintă o situație de excepție și ea se poate dispune numai

dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004,

respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, condiții care trebuie

îndeplinite cumulativ.

Legea contenciosului

administrativ a definit „cazul bine justificat”, în art. 2 alin. (1) lit. t),

ca fiind „împrejurările legate de starea de fapt care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ”.

Referitor la această

condiție trebuie amintit că O.U.G. nr. 105/2009, act normativ în baza căruia a

fost emis actul a cărui suspendare se solicită, a fost declarată ca neconstituțională,

dar și O.U.G. nr. 37/2009, act normativ în baza căruia a fost numit reclamantul

în funcția publică și încheiat contractul de management, a fost declarat ca

neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie  2009.

În privința efectelor

declarării ca neconstituționale a acestor acte normative, trebuie amintite

considerentele Deciziei nr. 414/2010 a Curții Constituționale, decizie în care

s-au declarat neconstituționale și unele modificări ale Legii nr. 188/1999 și

unde s-a precizat că „lipsirea de temei constituțional a actelor normative

primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul

acestora (contracte de management, actele administrative date în aplicarea

celor două ordonanțe de urgență)”.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că în cauză, este

îndeplinită condiția cazului bine justificat.

În privința condiției

„pagubei iminente”, legea contenciosului administrativ o definește, în art. 2 alin.

(1) lit. ș), ca fiind prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui

serviciu public.

Pentru a se considera

îndeplinită această condiție nu se poate aprecia că măsura eliberării din

funcția de conducere, prin ea însăși, duce la producerea unei pagube iminente.

Reclamantul a făcut

referire la drepturile salariale și cele adiacente de care ar fi lipsit, dar,

în cazul în care acțiunea în anulare a actului va fi admisă, această problemă

va putea fi analizată în cadrul acelui litigiu.

Astfel fiind, Înalta

Curte constată că, în cauză, nu s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor

prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată, privind contenciosul

administrativ.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 C. proc. civ.

raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul, va

fi modificată sentința recurată în sensul respingerii cererii de suspendare, ca

neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de C.N.P.A.S., împotriva sentinței civile nr. 17/ F din 19 ianuarie 2010 a

Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul G.C.,

ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 12 noiembrie 2010.