ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5033/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, reclamanta A.J.V.P.S. Galați a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Mediului și Pădurilor, anularea Ordinului comun nr. 159/1266/2011 emis de cele două ministere, privind aprobarea condițiilor de practicare a pescuitului recreativ/sportiv în ariile protejate. A mai solicitat reclamanta să se dispună finalizarea documentației de atribuire prin licitație publică și demararea licitației publice cât mai curând posibil. În motivarea acțiunii, reclamanta a învederat instanței că ordinul în discuție este netemeinic și nelegal.

A opinat reclamanta în acest sens că de lege lata, resursa acvatică este un bun public. Așa fiind, exploatarea resursei acvatice vii trebuie concesionată, prin licitație publică, legea nelăsând o altă posibilitate în acest sens. S-a susținut că modalitatea de autorizare și avizare a exploatării resursei acvatice vii, așa cum este reglementată prin Ordinului comun nr. 159/1266/2011 emis de cele două ministere contravine flagrant legii (disp. art. 23 alin. (4), art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008, art. 9 alin. (1) și art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006, Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia etc.). A apreciat reclamanta că din economia dispozițiilor invocate rezultă că singura posibilitate de accesare a resursei acvatice vii, indiferent de entitatea care administrează resursa acvatică vie în numele statului, este concesionarea prin licitație publică asociațiilor de pescari legal constituite.

Totodată, în ceea ce privește atribuirea dreptului de pescuit pe teritoriul Rezervației Biosferei "Delta Dunării", ordinul nu ține seama de prevederile art. 9 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008, aprobată prin Legea nr. 317/2009, rezultând de aici iminența atribuirii abuzive, discriminatorii etc. a dreptului de organizare a activității de pescuit recreativ/sportiv între diferite asociații de pescari sportivi. S-a mai opinat că respectarea prevederilor legale privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice prevăzute în O.U.G. nr. 57/2007, aprobată prin Legea nr. 49/2011, nu necesită și nu motivează publicarea unui ordin special privind exercitarea pescuitului recreativ/sportiv, așa cum se specifică în art. 1 alin. (3) din ordinul criticat, iar emiterea unor alte permise de pescuit, cu alt model, așa cum se prevede la art. 2 alin. (5) și art. 5 alin. (1) din ordinul criticat, reprezintă un adaos nepermis la lege.

Sub acest aspect s-a mai susținut că încasarea obligatorie a taxelor de eliberare a permiselor de pescuit recreativ/sportiv valabile în zone din perimetrul Rezervației Biosferei "Delta Dunării", care se constituie ca venit la bugetul de stat, în condițiile imperative ale H.G. nr. 1016/2008 privind cuantumul taxelor de licențiere și autorizare în pescuit și acvacultură, reprezintă indubitabil o dublă taxare a pescarului sportiv pentru accesarea aceluiași bun public, administrat de stat prin intermediul a două entități juridice diferite (A.N.P.A., respectiv Administrația Rezervației Biosferei "Delta Dunării"). S-a mai susținut că prevederile art. 3 din O.U.G.

nr. 23/2008, modificată și aprobată prin Legea nr. 317/2009, dispun în sensul că responsabilitatea privind definirea și implementarea politicii referitoare la conservarea resursei acvatice vii din habitatele acvatice naturale revine Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin A.N.P.A., legea neprevăzând posibilitatea transferării acestei responsabilități către alte persoane, custozi/administratori de arii naturale, context în care sub acest aspect, prevederile art. 2 lit. b) din ordinul criticat referitoare la avizul custozilor/administratorilor ariilor naturale constituie un adaos nepermis la lege.

În plus, așa cum rezultă din conținutul art. 2 lit. b) din ordinul criticat, fiecare pescar sportiv trebuie să-și obțină un aviz de la un custode/administrator, ordinul în speță nespecificând însă dacă acest aviz este valabil o zi sau un an, criteriile, termenele și modalitatea de eliberare, etc., creându-se astfel, în opinia reclamantei, posibilitatea generării de abuzuri la eliberarea acestor avize. O altă critică formulată de reclamantă vizează faptul că ordinul criticat nu specifică cărei entități îi revine sarcina asigurării pazei resursei acvatice vii, pe care trebuie să o realizeze administratorul resursei acvatice vii în cazul în care nu există alți beneficiari, în conformitate cu dispozițiile art. 12 alin. (7) din O.U.G.

nr. 23/2008, modificată și aprobată prin Legea nr. 317/2009, și ale Legii nr. 333/2003, această sarcină revenind până nu demult asociațiilor tradiționale de pescari sportivi care aveau încheiate contracte de gestionare (închiriere, folosință, etc.) a resursei cu autoritatea statului și care puteau constata și sancționa eficient cazurile de contravenție la lege. S-a mai susținut că prin aplicarea acestui ordin criticat se aduce un grav prejudiciu atât reclamantei, cât și celorlalte asociații legal constituite, întrucât o serie de pescari se vor duce către cei care au în administrare zona protejată, creând astfel o pagubă altor asociații, creându-se astfel o concurență neloială patronată de însele ministerele, în favoarea administratorilor ariilor protejate și a Biosferei Delta Dunării.

A fost invocată prevederea art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, potrivit căreia în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut ca și cel suspendat de către instanță, acesta este suspendat de drept, în acest caz nefiind obligatorie plângerea prealabilă. Or, executarea Ordinului nr. 15 din 20 ianuarie 2011 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a fost suspendată prin hotărâre judecătorească, împreună cu procedura de emitere și eliberare a permiselor de pescuit recreativ/sportiv, și a autorizațiilor de pescuit recreativ/sportiv, Anexa 1 la Decizia nr. 116 din 28 ianuarie 2011 emisă în aplicarea ordinului, până la soluționarea cauzei pe fond.

În acest context reclamanta a precizat că Ordinul nr. 15/2011 se referă la condițiile de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, regulamentul de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, precum și modelele permiselor de pescuit recreativ/sportiv, în toate habitatele piscicole naturale, deci inclusiv în ariile naturale protejate, iar Ordinul comun nr. 159/1.266/2011 emis de cele două ministere se referă la aprobarea condițiilor de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, regulamentului de practicare a pescuitului recreativ/sportiv și modelelor permiselor de pescuit recreativ/sportiv în ariile naturale protejate.

Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, susținând, în esență, că Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia este o lege-cadru care reglementează doar posibilitatea concesionării, fără a dispune în mod imperativ, recunoscând concesionarea ca pe o posibilitate de delegare a unor atribuții. A susținut pârâtul că O.U.G. nr. 54/2006 nu este imperativă, lăsând la latitudinea administratorului bunului posibilitatea încheierii unui contract de concesiune. Având în vedere necesitatea reglementării situației resursei acvatice vii din perimetrul Rezervației Biosferei "Delta Dunării", în comun cu ministrul mediului și pădurilor, a fost elaborată O.U.G.

nr. 127/2010. În temeiul art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, A.N.P.A. a elaborat Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 15/2011, prin care au fost reglementate condițiile privind practicarea pescuitului recreativ/sportiv, inclusiv emiterea și eliberarea permiselor de pescuit recreativ/sportiv. S-a apreciat că legislația specifică în vigoare a lăsat la latitudinea administratorului resursei acvatice vii politica de exploatare a acesteia și regulile privind activitatea de pescuit sportiv, iar prin transmiterea administrării resursei acvatice vii din perimetrul Rezervației Biosferei "Delta Dunării" prin O.U.G. nr. 127/2010 către Administrația Rezervației Biosferei "Delta Dunării" se atribuie și dreptul de a stabili modelul permisului de pescuit recreativ/sportiv.

Dreptul de a avea propriul model de permis de pescuit recreativ/sportiv este stipulat prin art. 4 și 5 din Ordinul nr. 159/1266/2011. În raport cu susținerile reclamantei, pârâtul a arătat că paza resursei acvatice vii revine administratorului acesteia, care o exercită în diferite moduri, adaptate la situația specifică, astfel încât între A.N.P.A. și "asociațiile tradiționale" nu a existat și nu este cu putință să existe contracte de gestionare-închiriere, folosință a resursei acvatice vii. Totodată, pescuitul recreativ/sportiv se poate practica în baza unui permis nominal, emis de A.N.P.A. și eliberat de asociațiile de pescari sportive, după caz. A apreciat pârâtul că reclamanta A.J.V.P.S. Galați nu este prejudiciată în drepturi prin emiterea ordinului atacat, aceasta nefăcând dovada unui prejudiciu iminent.

Totodată, Ordinul nr. 159/1266/2011 a fost emis după ce suspendarea Ordinului ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 15/2011 încetase de drept, neavând un conținut identic. Pârâtul Ministerul Mediului și Pădurilor a formulat de asemenea întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, susținând în esență că ordinul atacat a fost emis în executarea legii, neîncălcând în vreun mod prevederile legale sau drepturile reclamantei. 2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 221/2012 din 7 mai 2012 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, acțiunea formulată a fost respinsă ca nefondată. A apreciat instanța fondului că emiterea ordinului contestat se înscrie în cadrul obligațiilor stabilite în sarcina Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale de către legislația în vigoare.

Totodată, s-a mai reținut, chiar dacă resursa acvatică vie este, într-adevăr, bun public, nu există niciun temei legal imperativ pentru concesionarea acestuia către particulari, administratorul acestei resurse fiind abilitat să reglementeze doar condițiile de acces la exploatarea resursei acvatice vii, fiind apreciate relevante în acest sens dispozițiile art. 9 alin. (1 1 ) din O.U.G. nr. 23/2008. S-a constatat că ordinul contestat nu este decât transpunerea dispozițiilor O.U.G. nr. 23/2008, act normativ ce a dispus și elaborarea modelelor de permis de pescuit sportiv, așa încât nu subzistă criticile reclamantei cu privire la inoportunitatea unui ordin de felul celui contestat.

Au fost înlăturate criticile reclamantei vizând obținerea în instanță a suspendării executării unui ordin cu conținut similar, apreciindu-se că acestea nu prezintă relevanță câtă vreme reclamanta nu a probat formularea în termen a unei acțiuni de anulare a acelui ordin, precum și cele vizând permisele de pescuit, reținându-se că posibilitatea de a dispune cu privire la limitarea în spațiu a permiselor nu excede abilitării legale a administratorului ori custodelui zonei protejate. Prima instanță a mai constatat că reclamanta nu a adus argumente în sprijinul prejudicierii sale prin aplicarea ordinului contestat. 3. Recursul declarat în cauză de reclamanta A.J.V.P.S. Galați Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispozițiile art. 304 1 C. proc.

civ. Cu privire la excepția lipsei interesului invocată de prima instanță, decurgând din faptul neprejudicierii prin ordinul contestat, se arată că prin emiterea ordinului atacat, pescarii sportivi din cadrul asociației sunt obligați să plătească două permise de pescuit în locul unuia singur, conform H.G. nr. 1016/2008. Asociația nu va mai putea folosi convențiile de reciprocitate încheiate în temeiul O.U.G. nr. 23/2008, modificată și aprobată prin Legea nr. 317/2009. Prin aceste convenții, pescarii aveau acces la mai multe zone de pescuit, fără să plătească un alt permis. În prezent, pescarii membri ai asociației recurente, pentru a pescui în alte bazine pot să plătească un permis nou, la o altă asociație sau să se mute la asociația unde doresc să pescuiască, prejudiciul fiind evident.

Cu privire la exploatarea resursei acvatice vii, bun public, art. 136 alin. (4) din Constituția României, Legea nr. 213/1998, art. 23 alin. (4) coroborat cu art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008, modificată și completată, art. 9 alin. (1) și art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006 stabilesc în mod limitativ modul de atribuire a resursei acvatice vii, numai prin concesiune. Altă formă de exploatare a acestei resurse este inadmisibilă. Ordinul adaugă la lege. Instanța fondului nu a răspuns la toate criticile aduse prin cererea introductivă. 4. Apărările formulate de intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale Prin întâmpinare și notele de ședință, intimatul arată că nu mai are calitate procesuală pasivă în cauză, deoarece A.N.P.A.

nu se mai află în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, ci în subordinea Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice. Pe fondul recursului intimatul solicită respingerea ca nefondat, la emiterea ordinului, au fost respectate prevederile art. 23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008. II. Considerentele Înaltei Curți - instanța competentă să soluționeze calea de atac extraordinară exercitată 1. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale Actul a cărui anulare s-a cerut a fost emis de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Mediului și Pădurilor. Nu are nicio relevanță în prezenta cauză împrejurarea că A.N.P.A.

nu se mai află în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Calitatea procesuală pasivă în procesele de contencios administrativ aparține autorității/organului care a emis actul atacat. Emitentul actului atacat nu este A.N.P.A., ci însuși Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Ipoteza subrogației legale, prin preluarea activității de autoritate publică centrală a Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice, cu consecința dovedirii calității procesuale în prezenta cauză a Agenției, este pertinentă numai atunci când prin acțiunea introductivă se solicită ca autoritatea competentă să îndeplinească o obligație pe viitor (să răspundă la o cerere, să emită un act, să achite contravaloarea unei daune etc.).

În speță, s-a solicitat anularea unui act administrativ emis de o altă autoritate publică, care are dreptul și obligația de a sta în proces în calitate de pârâtă. 2. În ceea ce privește motivele de recurs formulate Ordinul comun nr. 159/1266 din 19 iulie 2011 a fost emis în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 317/2009, modificată și completată; H.G. nr. 367/2012 privind aprobarea Statutului Rezervației Biosferei "Delta Dunării"; O.U.G. nr. 57/2012 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice. Ordinul a pus în aplicare dispozițiile art. 9 alin. (1 1 ) din O.U.G.

nr. 23/2008, modificată și completată, prin care se arată că "accesul la resursele acvatice vii din ariile naturale protejate este reglementat pe baza normelor aprobate prin ordin comun al ministrului agriculturii și dezvoltării rurale și ministrului mediului și pădurilor". Este adevărat că modificările și completările la O.U.G. nr. 23/2008 conțin schimbări ale reglementărilor deja existente, dar acestea nu pot fi imputate ordinului comun. Emiterea normelor privind accesul la resursele acvatice vii din ariile naturale protejate a fost impusă de actele normative cu forță juridică superioară ordinului atacat. Modelul permisului de pescuit a fost lăsat la latitudinea A.N.P.A. Convențiile de reciprocitate pot fi încheiate în continuare, potrivit art. 23 alin. (2) din O.U.G.

nr. 23/2008. Potrivit anexei 3 la ordin, permisul de pescuit eliberat de Rezervația Biosferei "Delta Dunării" are valabilitate în toate zonele din teritoriul Rezervației, cu excepția zonelor strict protejate. Instanța de fond nu a invocat excepția lipsei de interes. Referirea la "neprejudicierea" recurentei-reclamante s-a făcut în contextul invocării dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, care presupune dovedirea unui drept sau interes legitim din partea persoanei vătămate. În speță nu există această vătămare deoarece dispozițiile cuprinse în ordinul atacat sunt conforme cu actul juridic ce are o valoare juridică superioară. Resursele acvatice vii, definite ca bunuri publice, nu pot fi exploatate decât în interesul public și nu în interesul particular al persoanelor fizice sau juridice.

Interesul public primează interesului personal, astfel încât nu este posibilă invocarea vătămării prin plata unei sume de 30 RON de către fiecare persoană sau de opțiunea unor pescari de a se muta la o altă asociație. Administratorul zonei este A.N.P.A., care potrivit O.U.G. nr. 23/2008, modificată și completată prin Legea nr. 317/2009 și O.U.G. nr. 127/2010, nu poate concesiona resursa acvatică vie, ci autorizează accesul asociațiilor la aceasta. Ordinul comun a stabilit numai modalitatea în concret de practicare a permisului recreativ/sportiv în zonă. Față de aceasta și constatând că instanța de fond a răspuns criticilor esențiale aduse prin cererea introductivă, urmează ca în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) Legea nr. 554/2004, modificată și completată, să se respingă recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de A.J.V.P.S. Galați împotriva Sentinței nr. 221 din 7 mai 2012 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 aprilie 2013. Procesat de GGC - AZ