ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5033/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5033/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată

înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, reclamanta A.J.V.P.S. Galați a

solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale și Ministerul Mediului și Pădurilor, anularea Ordinului comun nr.

159/1266/2011 emis de cele două ministere, privind aprobarea condițiilor de

practicare a pescuitului recreativ/sportiv în ariile protejate. A mai solicitat

reclamanta să se dispună finalizarea documentației de atribuire prin licitație

publică și demararea licitației publice cât mai curând posibil.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a învederat instanței că ordinul în discuție este

netemeinic și nelegal.

A opinat reclamanta

în acest sens că de lege lata, resursa acvatică este un bun public. Așa fiind,

exploatarea resursei acvatice vii trebuie concesionată, prin licitație publică,

legea nelăsând o altă posibilitate în acest sens.

S-a susținut că

modalitatea de autorizare și avizare a exploatării resursei acvatice vii, așa

cum este reglementată prin Ordinului comun nr. 159/1266/2011 emis de cele două

ministere contravine flagrant legii (disp. art. 23 alin. (4), art. 4 alin. (3)

din O.U.G. nr. 23/2008, art. 9 alin. (1) și art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr.

54/2006, Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al

acesteia etc.).

A apreciat reclamanta

că din economia dispozițiilor invocate rezultă că singura posibilitate de

accesare a resursei acvatice vii, indiferent de entitatea care administrează

resursa acvatică vie în numele statului, este concesionarea prin licitație

publică asociațiilor de pescari legal constituite.

Totodată, în ceea ce

privește atribuirea dreptului de pescuit pe teritoriul Rezervației Biosferei

"Delta Dunării", ordinul nu ține seama de prevederile art. 9 alin.

(3) din O.U.G. nr. 23/2008, aprobată prin Legea nr. 317/2009, rezultând de aici

iminența atribuirii abuzive, discriminatorii etc. a dreptului de organizare a

activității de pescuit recreativ/sportiv între diferite asociații de pescari

sportivi.

S-a mai opinat că

respectarea prevederilor legale privind regimul ariilor naturale protejate,

conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice prevăzute în

O.U.G. nr. 57/2007, aprobată prin Legea nr. 49/2011, nu necesită și nu

motivează publicarea unui ordin special privind exercitarea pescuitului

recreativ/sportiv, așa cum se specifică în art. 1 alin. (3) din ordinul

criticat, iar emiterea unor alte permise de pescuit, cu alt model, așa cum se

prevede la art. 2 alin. (5) și art. 5 alin. (1) din ordinul criticat,

reprezintă un adaos nepermis la lege.

Sub acest aspect s-a

mai susținut că încasarea obligatorie a taxelor de eliberare a permiselor de

pescuit recreativ/sportiv valabile în zone din perimetrul Rezervației Biosferei

"Delta Dunării", care se constituie ca venit la bugetul de stat, în

condițiile imperative ale H.G. nr. 1016/2008 privind cuantumul taxelor de

licențiere și autorizare în pescuit și acvacultură, reprezintă indubitabil o dublă

taxare a pescarului sportiv pentru accesarea aceluiași bun public, administrat

de stat prin intermediul a două entități juridice diferite (A.N.P.A., respectiv

Administrația Rezervației Biosferei "Delta Dunării").

S-a mai susținut că

prevederile art. 3 din O.U.G. nr. 23/2008, modificată și aprobată prin Legea

nr. 317/2009, dispun în sensul că responsabilitatea privind definirea și

implementarea politicii referitoare la conservarea resursei acvatice vii din

habitatele acvatice naturale revine Ministerului Agriculturii și Dezvoltării

Rurale, prin A.N.P.A., legea neprevăzând posibilitatea transferării acestei

responsabilități către alte persoane, custozi/administratori de arii naturale,

context în care sub acest aspect, prevederile art. 2 lit. b) din ordinul

criticat referitoare la avizul custozilor/administratorilor ariilor naturale

constituie un adaos nepermis la lege.

În plus, așa cum

rezultă din conținutul art. 2 lit. b) din ordinul criticat, fiecare pescar

sportiv trebuie să-și obțină un aviz de la un custode/administrator, ordinul în

speță nespecificând însă dacă acest aviz este valabil o zi sau un an,

criteriile, termenele și modalitatea de eliberare, etc., creându-se astfel, în

opinia reclamantei, posibilitatea generării de abuzuri la eliberarea acestor

avize.

O altă critică

formulată de reclamantă vizează faptul că ordinul criticat nu specifică cărei

entități îi revine sarcina asigurării pazei resursei acvatice vii, pe care

trebuie să o realizeze administratorul resursei acvatice vii în cazul în care

nu există alți beneficiari, în conformitate cu dispozițiile art. 12 alin. (7)

din O.U.G. nr. 23/2008, modificată și aprobată prin Legea nr. 317/2009, și ale

Legii nr. 333/2003, această sarcină revenind până nu demult asociațiilor

tradiționale de pescari sportivi care aveau încheiate contracte de gestionare

(închiriere, folosință, etc.) a resursei cu autoritatea statului și care puteau

constata și sancționa eficient cazurile de contravenție la lege.

S-a mai susținut că

prin aplicarea acestui ordin criticat se aduce un grav prejudiciu atât

reclamantei, cât și celorlalte asociații legal constituite, întrucât o serie de

pescari se vor duce către cei care au în administrare zona protejată, creând

astfel o pagubă altor asociații, creându-se astfel o concurență neloială patronată

de însele ministerele, în favoarea administratorilor ariilor protejate și a

Biosferei Delta Dunării.

A fost invocată

prevederea art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul

administrativ, potrivit căreia în ipoteza în care se emite un nou act

administrativ cu același conținut ca și cel suspendat de către instanță, acesta

este suspendat de drept, în acest caz nefiind obligatorie plângerea prealabilă.

Or, executarea

Ordinului nr. 15 din 20 ianuarie 2011 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale a fost suspendată prin hotărâre judecătorească, împreună cu procedura de

emitere și eliberare a permiselor de pescuit recreativ/sportiv, și a

autorizațiilor de pescuit recreativ/sportiv, Anexa 1 la Decizia nr. 116 din 28

ianuarie 2011 emisă în aplicarea ordinului, până la soluționarea cauzei pe

fond.

În acest context

reclamanta a precizat că Ordinul nr. 15/2011 se referă la condițiile de

practicare a pescuitului recreativ/sportiv, regulamentul de practicare a

pescuitului recreativ/sportiv, precum și modelele permiselor de pescuit

recreativ/sportiv, în toate habitatele piscicole naturale, deci inclusiv în

ariile naturale protejate, iar Ordinul comun nr. 159/1.266/2011 emis de cele

două ministere se referă la aprobarea condițiilor de practicare a pescuitului

recreativ/sportiv, regulamentului de practicare a pescuitului recreativ/sportiv

și modelelor permiselor de pescuit recreativ/sportiv în ariile naturale

protejate.

Pârâtul Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a

solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, susținând, în esență, că Legea

nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia este o

lege-cadru care reglementează doar posibilitatea concesionării, fără a dispune

în mod imperativ, recunoscând concesionarea ca pe o posibilitate de delegare a

unor atribuții.

A susținut pârâtul că

O.U.G. nr. 54/2006 nu este imperativă, lăsând la latitudinea administratorului

bunului posibilitatea încheierii unui contract de concesiune.

Având în vedere

necesitatea reglementării situației resursei acvatice vii din perimetrul

Rezervației Biosferei "Delta Dunării", în comun cu ministrul mediului

și pădurilor, a fost elaborată O.U.G. nr. 127/2010.

În temeiul art. 23

alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, A.N.P.A. a

elaborat Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 15/2011,

prin care au fost reglementate condițiile privind practicarea pescuitului

recreativ/sportiv, inclusiv emiterea și eliberarea permiselor de pescuit

recreativ/sportiv.

S-a apreciat că

legislația specifică în vigoare a lăsat la latitudinea administratorului

resursei acvatice vii politica de exploatare a acesteia și regulile privind

activitatea de pescuit sportiv, iar prin transmiterea administrării resursei

acvatice vii din perimetrul Rezervației Biosferei "Delta Dunării"

prin O.U.G. nr. 127/2010 către Administrația Rezervației Biosferei "Delta

Dunării" se atribuie și dreptul de a stabili modelul permisului de pescuit

recreativ/sportiv. Dreptul de a avea propriul model de permis de pescuit

recreativ/sportiv este stipulat prin art. 4 și 5 din Ordinul nr. 159/1266/2011.

În raport cu

susținerile reclamantei, pârâtul a arătat că paza resursei acvatice vii revine

administratorului acesteia, care o exercită în diferite moduri, adaptate la

situația specifică, astfel încât între A.N.P.A. și "asociațiile

tradiționale" nu a existat și nu este cu putință să existe contracte de

gestionare-închiriere, folosință a resursei acvatice vii.

Totodată, pescuitul

recreativ/sportiv se poate practica în baza unui permis nominal, emis de

A.N.P.A. și eliberat de asociațiile de pescari sportive, după caz.

A apreciat pârâtul că

reclamanta A.J.V.P.S. Galați nu este prejudiciată în drepturi prin emiterea

ordinului atacat, aceasta nefăcând dovada unui prejudiciu iminent.

Totodată, Ordinul nr.

159/1266/2011 a fost emis după ce suspendarea Ordinului ministrului

agriculturii și dezvoltării rurale nr. 15/2011 încetase de drept, neavând un

conținut identic.

Pârâtul Ministerul

Mediului și Pădurilor a formulat de asemenea întâmpinare prin care a solicitat

respingerea acțiunii, susținând în esență că ordinul atacat a fost emis în

executarea legii, neîncălcând în vreun mod prevederile legale sau drepturile

reclamantei.

instanței de fond

Prin Sentința nr.

221/2012 din 7 mai 2012 a Curții de Apel Galați, secția de contencios

administrativ și fiscal, acțiunea formulată a fost respinsă ca nefondată.

A apreciat instanța

fondului că emiterea ordinului contestat se înscrie în cadrul obligațiilor

stabilite în sarcina Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale de către

legislația în vigoare.

Totodată, s-a mai

reținut, chiar dacă resursa acvatică vie este, într-adevăr, bun public, nu

există niciun temei legal imperativ pentru concesionarea acestuia către

particulari, administratorul acestei resurse fiind abilitat să reglementeze

doar condițiile de acces la exploatarea resursei acvatice vii, fiind apreciate

relevante în acest sens dispozițiile art. 9 alin. (1

1

) din O.U.G. nr.

23/2008.

S-a constatat că

ordinul contestat nu este decât transpunerea dispozițiilor O.U.G. nr. 23/2008,

act normativ ce a dispus și elaborarea modelelor de permis de pescuit sportiv,

așa încât nu subzistă criticile reclamantei cu privire la inoportunitatea unui

ordin de felul celui contestat.

Au fost înlăturate

criticile reclamantei vizând obținerea în instanță a suspendării executării

unui ordin cu conținut similar, apreciindu-se că acestea nu prezintă relevanță

câtă vreme reclamanta nu a probat formularea în termen a unei acțiuni de

anulare a acelui ordin, precum și cele vizând permisele de pescuit,

reținându-se că posibilitatea de a dispune cu privire la limitarea în spațiu a

permiselor nu excede abilitării legale a administratorului ori custodelui zonei

protejate.

Prima instanță a mai

constatat că reclamanta nu a adus argumente în sprijinul prejudicierii sale

prin aplicarea ordinului contestat.

în cauză de reclamanta A.J.V.P.S. Galați

Motivele de recurs

sunt întemeiate pe dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ.

Cu privire la

excepția lipsei interesului invocată de prima instanță, decurgând din faptul

neprejudicierii prin ordinul contestat, se arată că prin emiterea ordinului

atacat, pescarii sportivi din cadrul asociației sunt obligați să plătească două

permise de pescuit în locul unuia singur, conform H.G. nr. 1016/2008.

Asociația nu va mai

putea folosi convențiile de reciprocitate încheiate în temeiul O.U.G. nr.

23/2008, modificată și aprobată prin Legea nr. 317/2009. Prin aceste convenții,

pescarii aveau acces la mai multe zone de pescuit, fără să plătească un alt

permis.

În prezent, pescarii

membri ai asociației recurente, pentru a pescui în alte bazine pot să plătească

un permis nou, la o altă asociație sau să se mute la asociația unde doresc să

pescuiască, prejudiciul fiind evident.

Cu privire la

exploatarea resursei acvatice vii, bun public, art. 136 alin. (4) din

Constituția României, Legea nr. 213/1998, art. 23 alin. (4) coroborat cu art. 4

alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008, modificată și completată, art. 9 alin. (1) și

art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006 stabilesc în mod limitativ modul de

atribuire a resursei acvatice vii, numai prin concesiune.

Altă formă de

exploatare a acestei resurse este inadmisibilă. Ordinul adaugă la lege.

Instanța fondului nu

a răspuns la toate criticile aduse prin cererea introductivă.

formulate de intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

Prin întâmpinare și

notele de ședință, intimatul arată că nu mai are calitate procesuală pasivă în

cauză, deoarece A.N.P.A. nu se mai află în subordinea Ministerului Agriculturii

și Dezvoltării Rurale, ci în subordinea Ministerului Mediului și Schimbărilor

Climatice.

Pe fondul recursului

intimatul solicită respingerea ca nefondat, la emiterea ordinului, au fost

respectate prevederile art. 23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008.

II. Considerentele

Înaltei Curți - instanța competentă să soluționeze calea de atac extraordinară

exercitată

excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și

Dezvoltării Rurale

Actul a cărui anulare

s-a cerut a fost emis de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și

Ministerul Mediului și Pădurilor.

Nu are nicio

relevanță în prezenta cauză împrejurarea că A.N.P.A. nu se mai află în

subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Calitatea procesuală

pasivă în procesele de contencios administrativ aparține autorității/organului

care a emis actul atacat.

Emitentul actului

atacat nu este A.N.P.A., ci însuși Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale.

Ipoteza subrogației

legale, prin preluarea activității de autoritate publică centrală a

Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice, cu consecința dovedirii

calității procesuale în prezenta cauză a Agenției, este pertinentă numai atunci

când prin acțiunea introductivă se solicită ca autoritatea competentă să

îndeplinească o obligație pe viitor (să răspundă la o cerere, să emită un act,

să achite contravaloarea unei daune etc.).

În speță, s-a

solicitat anularea unui act administrativ emis de o altă autoritate publică,

care are dreptul și obligația de a sta în proces în calitate de pârâtă.

privește motivele de recurs formulate

Ordinul comun nr.

159/1266 din 19 iulie 2011 a fost emis în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr.

23/2008 privind pescuitul și acvacultura, aprobată cu modificări și completări

prin Legea nr. 317/2009, modificată și completată; H.G. nr. 367/2012 privind

aprobarea Statutului Rezervației Biosferei "Delta Dunării"; O.U.G.

nr. 57/2012 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor

naturale, a florei și faunei sălbatice.

Ordinul a pus în

aplicare dispozițiile art. 9 alin. (1

1

) din O.U.G. nr. 23/2008,

modificată și completată, prin care se arată că "accesul la resursele

acvatice vii din ariile naturale protejate este reglementat pe baza normelor

aprobate prin ordin comun al ministrului agriculturii și dezvoltării rurale și

ministrului mediului și pădurilor".

Este adevărat că

modificările și completările la O.U.G. nr. 23/2008 conțin schimbări ale

reglementărilor deja existente, dar acestea nu pot fi imputate ordinului comun.

Emiterea normelor

privind accesul la resursele acvatice vii din ariile naturale protejate a fost

impusă de actele normative cu forță juridică superioară ordinului atacat.

Modelul permisului de

pescuit a fost lăsat la latitudinea A.N.P.A.

Convențiile de

reciprocitate pot fi încheiate în continuare, potrivit art. 23 alin. (2) din

O.U.G. nr. 23/2008.

Potrivit anexei 3 la

ordin, permisul de pescuit eliberat de Rezervația Biosferei "Delta

Dunării" are valabilitate în toate zonele din teritoriul Rezervației, cu

excepția zonelor strict protejate.

Instanța de fond nu a

invocat excepția lipsei de interes. Referirea la "neprejudicierea"

recurentei-reclamante s-a făcut în contextul invocării dispozițiilor art. 1 din

Legea nr. 554/2004, modificată și completată, care presupune dovedirea unui

drept sau interes legitim din partea persoanei vătămate.

În speță nu există

această vătămare deoarece dispozițiile cuprinse în ordinul atacat sunt conforme

cu actul juridic ce are o valoare juridică superioară.

Resursele acvatice

vii, definite ca bunuri publice, nu pot fi exploatate decât în interesul public

și nu în interesul particular al persoanelor fizice sau juridice. Interesul

public primează interesului personal, astfel încât nu este posibilă invocarea

vătămării prin plata unei sume de 30 RON de către fiecare persoană sau de

opțiunea unor pescari de a se muta la o altă asociație.

Administratorul zonei

este A.N.P.A., care potrivit O.U.G. nr. 23/2008, modificată și completată prin

Legea nr. 317/2009 și O.U.G. nr. 127/2010, nu poate concesiona resursa acvatică

vie, ci autorizează accesul asociațiilor la aceasta.

Ordinul comun a

stabilit numai modalitatea în concret de practicare a permisului

recreativ/sportiv în zonă.

Față de aceasta și

constatând că instanța de fond a răspuns criticilor esențiale aduse prin

cererea introductivă, urmează ca în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) Legea nr. 554/2004, modificată și

completată, să se respingă recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de A.J.V.P.S. Galați împotriva Sentinței nr. 221 din 7 mai 2012 a

Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 18 aprilie 2013.

Procesat

de GGC - AZ