ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4816/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4816/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta A.J.V.P.S.

Galați a chemat în judecată pe pârâții M.A.D.R. București și A.N.P.A. București,

solicitând pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună

anularea Ordinului nr. 15 din 20 ianuarie 2011 publicat în M. Of. nr. 74 din 28

ianuarie 2011, și implicit a procedurii de emitere și eliberare a permiselor de

pescuit recreativ-sportiv și a Autorizației de pescuit recreativ-sportiv, Anexa

1 la Decizia nr. 116 din 28 ianuarie 2011, emisă de A.N.P.A. în aplicarea

ordinului menționat.

În motivarea acțiunii,

reclamanta a arătat că a formulat plângere prealabilă în cauză, la care nu a

primit însă răspuns conform Legii nr. 554/2004.

A arătat reclamanta

că ordinul atacat este nelegal, conținând prevederi contrare O.U.G. nr. 23/2008,

aprobată prin Legea nr. 317/2009, O.U.G. nr. 54/2006, O.U.G. nr. 26/2000 și

Constituției României, activitatea de pescuit fiind împinsă în haos, resursa

acvatică vie fiind lipsită de pază eficientă, existând riscul iminent de a fi

autorizată o altă asociație pentru eliberarea permiselor de pescuit recreativ

sportiv în zonele piscicole pe care de peste 60 de ani asociația reclamantă

le-a deținut pe bază de contract de folosință.

În cauză au formulat

cerere de intervenție în interesul reclamantei A.J.V.P.S. din Hunedoara, Cluj,

Brăila, Călărași, Covasna.

În motivarea

cererilor de intervenție s-a arătat în esență că, în flagrantă contradicție cu

prevederile Legii nr. 317/2009, Ordinul nr. 15/2011 stabilește prin art. 2 alin.

(2), că permisele de pescuit recreativ-sportiv emise de A.N.P.A. acordă dreptul

de pescuit recreativ-sportiv, deci de exploatare a resursei acvatice vii, pe

tot teritoriul României, în condițiile în care legea limitează valabilitatea

acestor permise de pescuit recreativ-sportiv doar în zonele concesionate de

asociația al cărui membru este și în zonele concesionate de asociațiile cu care

această asociație are relații de reciprocitate - art. 23 alin. (4) din O.U.G. nr.

23/2008, modificată și aprobată prin Legea nr. 317/2009. De aceea, modalitatea

de autorizare a exploatării resursei acvatice vii, așa cum este reglementată

prin Ordinul nr. 15/2011, contravine flagrant legii.

Au mai arătat

intervenienții că art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 15/2011 stabilește, în contradicție

cu legea, care nu prevede nici o excepție, că sunt exceptate de la autorizare

zonele de pescuit din Rezervația Biosferei Delta Dunării, Dunăre, Marea Neagră

și lacurile de acumulare unde se practică pescuitul comercial; că prin

autorizarea concepută de A.N.P.A. și aprobată de M.A.D.R., conform prevederilor

ordinului criticat, este afectat evident bugetul de stat.

Prin întâmpinările

depuse la dosar, pârâții au solicitat respingerea acțiunii ca nefondată, actul

atacat fiind temeinic și legal.

Pârâtul M.A.D.R. a

invocat excepția lipsei procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (2) din

Legea nr. 554/2004.

Prin Sentința nr. 238/2012

din 17 mai 2012, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și

fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta A.J.V.P.S. Galați, în

contradictoriu cu pârâții M.A.D.R. și A.N.P.A., și intervenienții A.J.V.P.S. Hunedoara,

A.J.V.P.S. Cluj, A.J.V.P.S. Brăila și cererile de intervenție formulate de A.J.V.P.S.

din Hunedoara, Cluj, Brăila, Călărași, Covasna; a respins excepția lipsei

procedurii prealabile, ca nefondată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, cu privire la excepția

lipsei procedurii prealabile, că aceasta nu este fondată, deoarece la dosar

există dovada parcurgerii procedurii prealabile de către reclamantă.

Pe fondul cauzei,

Curtea a reținut că ordinul atacat a fost emis în aplicarea O.U.G. nr. 23/2008,

astfel încât cauzele de nulitate au fost cercetate prin raportare la aceste

dispoziții, respectiv dacă ordinul vine în contradicție cu dispozițiile

ordonanței de urgență.

Curtea a apreciat că Ordinul

a cărui anulare se solicită a fost emis și cu respectarea prevederilor Legii nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar actele

normative pe baza și în executarea cărora a fost emis sunt prevăzute în

preambulul acestuia, astfel că a fost respectat principiul legalității.

Față de argumentele

aduse de către reclamantă prin cererea de chemare în judecată, Curtea a

constatat că Ordinul nr. 15/2011 privind condițiile de practicare a pescuitului

recreativ/sportiv, regulamentul de practicare a pescuitului recreativ/sportiv,

precum și modelele permiselor de pescuit recreativ/sportiv a fost emis de M.A.D.R.

și prevederile acestuia au ca temei juridic O.U.G. nr. 23/2008 privind

pescuitul și acvacultura, aprobată, cu modificările și completările ulterioare

prin Legea nr. 317/2009, O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale

protejate, conservarea habitatelor naturale a florei și faunei sălbatice, cu

modificările și completările ulterioare, H.G. nr. 1016/2008, privind cuantumul

taxelor de licențiere și autorizare în pescuit și acvacultură, H.G. nr. 545/2010

privind organizarea, structura și funcționarea A.N.P.A., cu modificările și

completările ulterioare și H.G. nr. 725/2010 privind reorganizarea și

funcționarea M.A.D.R., precum și a unor structuri aflate în subordinea

acestuia, cu modificările și completările ulterioare.

Față de prevederile art.

23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008, instanța a apreciat că legiuitorul a lăsat

la latitudinea M.A.D.R. reglementarea pescuitului recreativ/sportiv.

S-a mai reținut de

către instanță că reclamanta a susținut că în textul actului atacat au apărut

reglementări noi privind autorizarea zonelor de pescuit, reglementări care dau

A.N.P.A. atribuții pe care aceasta nu le are, afirmație total nefondată.

S-a mai reținut în

considerentele hotărârii atacate că prin ordinul a cărui anulare se solicită se

reglementează autorizarea accesului la resursa acvatică vie dintr-o zonă de

pescuit și nu autorizarea unei zone - porțiuni dintr-un bazin hidrografic; că anularea

Ordinului nr. 15/2011 nu se justifică și nu se poate reține nici critica adusă

cu privire la modul de înscriere a asociațiilor de vânători și pescari sportivi

în regimul unic de evidență; că obligațiile prevăzute de art. 8 din Ordinul nr.

15/2011 au fost puse în discuția asociațiilor cu ocazia consultărilor publice

și au fost acceptate, reprezentând reguli firești pentru asociația care a

obținut autorizația de pescuit recreativ/sportiv, lăsate de legiuitor la

latitudinea A.N.P.A., în ceea ce privește reglementarea lor.

Față de cele expuse,

Curtea a respins ca nefondată acțiunea și cererile de intervenție accesorie.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamanta A.J.V.P.S. Galați, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului declarat, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art.

304

1

C. proc. civ., se arată că hotărârea atacată este netemeinică

și nelegală, deoarece instanța de fond, judecând cauza, a reținut că Ordinul nr.

15/2011 al M.A.D.R. a fost dat în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 23/2008,

aprobată prin Legea nr. 317/2009, dar nu a luat în considerare faptul că

Ordinul nr. 15/2011 a fost dat cu încălcarea flagrantă a prevederilor art. 13 lit.

b), art. 77 și, mai ales, a art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (actualizată).

Mai arată recurenta

că, în considerentele hotărârii adoptate, instanța a omis să cerceteze și să se

pronunțe în legătură cu prevederile din Ordinul nr. 15/2011 care contravin

prevederilor legii și anume:

- art. 2 alin. (2)

din Ordinul nr. 15/2011, prin care se stabilește valabilitatea permiselor de

pescuit recreativ-sportiv pentru toate habitatele piscicole naturale, aflat în

contradicție flagrantă cu prevederile art. 23 alin. (4) din O.U.G. nr. 23/2008,

actualizată, care prevede valabilitatea permiselor de pescuit recreativ-sportiv

doar în zonele concesionate de asociația al cărui membru este posesorul

permisului sau de asociația cu care aceasta are relații de reciprocitate,

- art. 7 alin. (1)

din Ordinul nr. 15/2011, prin care sunt exceptate de la autorizare zonele de

pescuit recreativ-sportiv din Rezervația Biosferei Delta Dunării, Dunăre, Marea

Neagră și lacurile de acumulare, aflat în contradicție flagrantă cu art. 12 alin.

(7) din O.U.G. nr. 23/2008 actualizată, care nu prevede nici o excepție de la

prevederile art. 17 din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor,

bunurilor, valorilor și protecția persoanelor și normelor de aplicare aprobate

prin Hotărârea nr. 1.010 din 25 iunie 2004.

Se mai arată în

motivele de recurs că instanța de judecată a omis să cerceteze și să se

pronunțe în privința nelegalității „autorizării” asociațiilor de pescari

sportivi în scopul exploatării resursei acvatice vii prin pescuit

recreativ/sportiv, care contravine flagrant dispozițiilor imperative ale art. 136

alin. (4) din Constituție României, coroborat cu prevederile Legii nr. 213/1998

privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia (art. 11 alin. (l) lit.

a), cu art. 23 alin. (4), plus art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008,

actualizată și cu art. 9 alin. (1) și art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006,

care nu lasă altă posibilitate de acces al organizațiilor non-profit (private)

la exploatarea resursei acvatice vii decât concesionarea (sau închirierea).

Se mai arată că

instanța a omis să cerceteze și să se pronunțe asupra faptului că sunt stimulate,

prin prevederile anexei 5 a Ordinului nr. 15/2011, tarifele de exploatare a

resursei acvatice vii (bun public) prin pescuit recreativ-sportiv cât mai mici,

purtătoare de impozit pe profit cât mai mic și, implicit, venit la bugetul de

stat cât mai redus.

Apreciază recurenta

că instanța are dreptate când afirmă că art. 24 din O.U.G. nr. 23/2008

abilitează A.N.P.A. să stabilească condițiile de practicare a pescuitului

recreativ-sportiv în habitatele piscicole naturale, dar greșește neluând în

considerare faptul că aceste condiții nu puteau fi stabilite discreționar, cu

încălcarea legii, ci doar în limitele și în acord cu prevederile acesteia.

Se arată că instanța a

omis să constate încălcarea termenului de 90 de zile, imperativ stabilit de O.U.G.

nr. 23/2008, actualizată, art. 23 alin. (2), precum și faptul că A.N.P.A. nu a

luat în seamă rezultatul consultării cu forul reprezentativ al marii majorități

a asociațiilor de pescari sportivi din România (A.G.V.P.S. din România) și nici

nu a consultat Comitetului consultativ pentru sectorul pescăresc înființat pe lângă

M.A.D.R. conform art. 18 din O.U.G. nr. 23/2008, actualizată, fapt care duce la

nulitatea actului, deoarece consultarea în formele arătate mai sus era obligatorie

înaintea emiterii acestuia.

Recurenta apreciază

că instanța nu a greșit când a apreciat că legiuitorul a lăsat la latitudinea M.A.D.R.

modalitatea de reglementare a pescuitului recreativ-sportiv în România, dar a

greșit când nu a luat în considerare modalitatea abuzivă de reglementare, peste

litera și spiritul legii sau în contradicție flagrantă cu aceasta.

Examinând

cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum

și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de

materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică

adecvată.

excepția lipsei calității procesuale pasive a M.A.D.R., Înalta Curte reține

următoarele:

Ordinul a cărui

anulare s-a cerut a fost emis de către M.A.D.R.

Nu are nici o

relevanță în prezenta cauză împrejurarea că A.N.P.A. nu se mai află în

subordinea M.A.D.R.

Calitatea procesuală

pasivă în procesele de contencios administrativ aparține autorității/organului

care a emis actul atacat.

Emitentul actului

atacat nu este A.P.A., ci însuși M.A.D.R.

Ipoteza subrogației

legale, prin preluarea activității de autoritate publică centrală a M.M.S.C.,

cu consecința dovedirii calității procesuale în prezenta cauză a Agenției, este

pertinentă numai atunci când prin acțiunea introductivă se solicită ca

autoritatea competentă să îndeplinească o obligație pe viitor (să răspundă la o

cerere, să emită un act, să achite c/val unei daune etc.).

În speță, s-a

solicitat anularea unui act administrativ emis de o altă autoritate publică,

care are dreptul și obligația de a sta în proces în calitate de pârâtă.

privește motivele de recurs formulate, Înalta Curte apreciază că în mod corect

instanța de fond a constatat că Ordinul nr. 15/2011 privind condițiile de

practicare a pescuitului recreativ sportiv, regulamentul de practicare a

pescuitului recreativ-sportiv, precum și modelele permiselor de pescuit recreativ-sportiv

a fost emis de M.A.D.R. și prevederile acestuia au ca temei juridic O.U.G. nr. 23/2008

privind pescuitul și acvacultura, aprobată, cu modificările și completările

ulterioare prin Legea nr. 317/2009, O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor

naturale protejate, conservarea habitatelor naturale a florei și faunei

sălbatice, cu modificările și completările ulterioare, H.G. nr. 1016/2008,

privind cuantumul taxelor de licențiere și autorizare în pescuit și

acvacultură, H.G. nr. 545/2010 privind organizarea, structura și funcționarea

A.N.P.A., cu modificările și completările ulterioare și H.G. nr. 725/2010

privind reorganizarea și funcționarea M.A.D.R., precum și a unor structuri

aflate în subordinea acestuia, cu modificările și completările ulterioare.

Înalta Curte reține

faptul că în scopul asigurării protecției și conservării resurselor acvatice

vii și al evitării conflictelor de interese dintre activitatea de pescuit

comercial și cea de pescuit sportiv, trebuiau stabilite condițiile pentru

practicarea pescuitului recreativ/sportiv în habitatele piscicole naturale, potrivit

prevederilor statuate de către legiuitor prin art. 24 din O.U.G. nr. 23/2008 privind

pescuitul și acvacultura, prin urmare M.A.D.R. și respectiv A.N.P.A., prin

Ordinul nr. 15/2011, au stabilit aceste norme de aplicare a articolului

menționat.

În conformitate cu

dispozițiile art. 23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și

acvacultura, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 317/2009

și O.U.G. nr. 127/2010 „în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare

a legii de aprobare a prezentei ordonanțe de urgență, prin ordin al ministrului

agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale, se vor stabili condițiile de

practicare a pescuitului recreativ sportiv, regulamentul de practicare a

pescuitului recreativ sportiv, precum și modelele permiselor de pescuit

sportiv, la propunerea A.N.P.A., după consultarea cu forurile de reprezentare

ale asociațiilor de pescari sportivi legal constituite la nivel național”.

În temeiul textului

de lege mai sus enunțat, A.N.P.A. a elaborat Ordinul M.A.D.R. nr. 15/2011, prin

care au fost reglementate condițiile privind practicarea pescuitului recreativ

sportiv, inclusiv emiterea și eliberarea permiselor de pescuit recreativ sportiv.

Art. 24 din O.U.G. nr.

23/2008 privind pescuitul și acvacultura prevede: „În scopul asigurării

protecției și conservării resurselor acvatice vii și al evitării conflictelor

de interese dintre activitatea de pescuit comercial și cea de pescuit sportiv,

se stabilesc condițiile pentru practicarea pescuitului recreativ/sportiv în

habitatele piscicole naturale, astfel….”, prin urmare Ordinul nr. 15/2011

stabilește normele de aplicare a articolului menționat.

Pentru a se pune în

executare prevederile acestui ordin, care la art. 2 alin. (1) reglementează

practicarea pescuitului recreativ în baza permiselor emise de către

administratorul resurselor acvatice vii, Președintele A.N.P.A. a emis Decizia nr.

116/2011 privind aprobarea procedurii de emitere și eliberare a permisului de

pescuit recreativ sportiv și a autorizației de pescuit recreativ sportiv.

Prin urmare, Ordinul nr.

15/2011 cuprinde tocmai regulile și condițiile de practicare a pescuitului

recreativ/sportiv, articolul nefăcând referire la documentele pe care A.N.P.A.

le poate emite.

Este evident că față

de prevederile legale menționate legiuitorul a lăsat la latitudinea M.A.D.R.,

respectiv A.N.P.A., reglementarea pescuitului recreativ/sportiv, prin

stabilirea condițiilor și regulilor pentru practicarea pescuitului recreativ/ sportiv.

Deși reclamanta a susținut

că în textul actului atacat au apărut reglementări noi privind autorizarea

zonelor de pescuit, reglementări care dau A.N.P.A. atribuții pe care aceasta nu

le are, afirmația este total nefondată, astfel cum în mod corect a reținut și

instanța de fond.

Este evident că

singurul temei privind explorarea resursei acvatice vii din ariile naturale

este O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, A.N.P.A. neavând

atribuții privind concesionarea resurselor acvatice vii.

Art. 1 alin. (2) din

Ordinul nr. 15/2011 prevede că administratorii resurselor acvatice vii pot

conveni asupra emiterii unui singur model de permis de pescuit

recreativ/sportiv cu valabilitate în toate habitatele piscicole naturale.

Prin ordinul a cărui

anulare se solicită se reglementează autorizarea accesului la resursa acvatică

vie dintr-o zonă de pescuit și nu autorizarea unei zone - porțiuni dintr-un

bazin hidrografic, astfel cum în mod corect a reținut și instanța de fond.

A.N.P.A. și M.A.D.R.

reglementează doar activitatea de pescuit recreativ/sportiv, în conformitate cu

prevederile art. 7 secțiunea B litera  a), c) și i) din H.G. nr. 545/2010

privind organizarea, structura și funcționarea A.N.P.A.

În aceste condiții,

dispozițiile legale a căror anulare se solicită nu contravin cu nimic

dispozițiilor legii-cadru, respectiv ale O.U.G. nr. 23/2008.

Astfel, nu se pot reține

criticile recurentei potrivit cărora prevederile art. 2 alin. (2) din Ordinul nr.

15/2011, prin care se stabilește valabilitatea permiselor de pescuit

recreativ-sportiv pentru toate habitatele piscicole naturale, se află în

contradicție flagrantă cu prevederile art. 23 alin. (4) din O.U.G. nr. 23/2008,

actualizată, care prevede valabilitatea permiselor de pescuit recreativ-sportiv

doar în zonele concesionate de asociația al cărui membru este posesorul

permisului sau de asociația cu care aceasta are relații de reciprocitate și

nici cele potrivit cărora prevederile art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 15/2011,

prin care sunt exceptate de la autorizare zonele de pescuit recreativ-sportiv

din Rezervația Biosferei Delta Dunării, Dunăre, Marea Neagră și lacurile de

acumulare, se află în contradicție flagrantă cu art. 12 alin. (7) din O.U.G. nr.

23/2008 actualizată, care nu prevede nici o excepție de la prevederile art. 17

din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor și

protecția persoanelor și normelor de aplicare aprobate prin Hotărârea nr. 1.010

din 25 iunie 2004.

Este adevărat că

modificările și completările la O.U.G. nr. 23/2008 conțin schimbări ale

reglementărilor deja existente, dar acestea nu pot fi imputate ordinului

contestat.

Emiterea normelor

privind accesul la resursele acvatice vii din ariile naturale protejate a fost

impusă de actele normative cu forță juridică superioară ordinului atacat,

astfel că anularea Ordinului nr. 15/2011 nu se justifică.

De menționat este și

faptul că toate criteriile cuprinse în Ordinul M.A.D.R. nr. 15/2011 și

respectiv în Decizia nr. 116/2011 a Președintelui A.N.P.R. au fost puse în

discuția asociațiilor de pescari în cadrul consultărilor publice, fiind

acceptate de reprezentanții acestora, reprezentând reguli firești pentru

asociația care a obținut autorizația de pescuit recreativ/sportiv, lăsate de

legiuitor la latitudinea A.N.P.A., în ceea ce privește reglementarea lor.

De asemenea, în mod

corect a reținut instanța de fond că ordinul a cărui anulare se solicită a fost

emis cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările

și completările ulterioare, iar actele normative pe baza și în executarea

cărora a fost emis sunt prevăzute în preambulul acestuia, astfel că a fost

respectat principiul legalității.

Față de acestea și

constatând că instanța de fond a răspuns criticilor esențiale aduse prin

cererea introductivă, urmează ca în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C.

proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și

completată, să se respingă recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

excepția lipsei calității procesuale pasive a M.A.D.R.

Respinge

recursul declarat de A.J.V.P.S. Galați împotriva Sentinței nr. 238/2012 din 17

mai 2012 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 4 aprilie 2013.