ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4498/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4498/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta K.D. a

solicitat obligarea pârâtelor A.N.R.P. și Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor să emită titlul de despăgubire pentru cota de ½ din

dreptul de proprietate asupra imobilului situat în Arad, Calea R., într-un

termen ce va fi stabilit de către instanță, sub sancțiunea obligării

conducătorului unității la plata unei amenzi egale cu 20% din salariul minim

brut pe economie, pe zi de întârziere, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii

s-a arătat că reclamanta a solicitat acordarea de măsuri reparatorii prin

echivalent pentru imobilul menționat, în temeiul Legii nr. 10/2001, fiind emisă

de către Primarul Municipiului Arad dispoziția din 11 mai 2004, prin care s-a

propus acordarea de despăgubiri bănești pentru cota de ½ din apartament,

cealaltă cotă de ½ fiind restituită în natură și în ciuda demersurilor

repetate făcute de reclamantă, la 30 septembrie 2010 și 17 noimbrie 2010, nu

s-a parcurs în cauză procedura de elaborare a raportului de evaluare și nici nu

s-a emis decizia ce reprezintă titlu de despăgubire pentru valoarea pecuniară

cuvenită potrivit legii și propunerii formulate prin dispoziția Primarului

Municipiului Arad.

În întâmpinarea depusă

la dosar, pârâta A.N.R.P. a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive,

susținând că revine Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor atribuția

de emitere a deciziei ce reprezintă titlul de despăgubire, iar prin precizarea de

acțiune depusă la dosar pentru termenul de judecată din 8 iunie 2011, reclamanta

a precizat că înțelege să își restrângă acțiunea, întrucât aceasta a rămas fără

obiect în privința petitului inițial, solicitând doar obligarea Comisiei Centrale

la emiterea deciziei ce reprezintă titlul de despăgubire, motiv pentru care excepția

astfel invocată a fost respinsă ca rămasă fără obiect.

La rândul său a depus

la dosar întâmpinare pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, care

a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, învederând că în cazul reclamantei

au fost parcurse etapele de înregistrare a dosarului administrativ și de verificare

a legalității măsurii de respingere a cererii de restituire în natură a imobilului,

că s-a întocmit și raportul de evaluare a imobilului, însă au fost sesizate anumite

probleme în privința acestuia, comunicate către A.N.R.P. și evaluatorului, că decizia

ce reprezintă titlu de despăgubire se emite după aprobarea raportului de evaluare

în ședința Comisiei Centrale, că pârâta nu poate fi obligată la plata cheltuielilor

de judecată în cauză, întrucât nu se opune în principiu admiterea acțiunii și în

orice caz, nu beneficiază de un buget propriu din care să suporte cheltuielile de

judecată.

Prin sentința civilă

nr. 485 din 2 noiembrie 2011 Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ

și fiscal, a admis cererea formulată și precizată de reclamanta K.D. împotriva pârâtei

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a obligat pârâta să emită în

favoarea reclamantei decizia ce reprezintă titlu de despăgubire pentru cota de ½

din imobilul situat în Arad, Calea R., vizat de dispoziția emisă de Primarul Municipiului

Arad din 11 mai 2004, în termen de 6 luni de la rămânerea irevocabilă a sentinței,

sub sancțiunea aplicării conducătorului unității a unei amenzi egale cu 20% din

salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut, în esență, faptul că prin dispoziția din

11 mai 2004, emisă de Primarul Municipiului Arad s-a propus acordarea de despăgubiri

în condițiile Titlului VII al Legii nr. 247/2005 în beneficiul reclamantei, aferente

cotei de ½ din dreptul de proprietate asupra imobilului situat în Arad, Calea

R.; această dispoziție a fost înaintată la Secretariatul Comisiei Centrale pentru

Stabilirea Despăgubirilor în baza procesului-verbal din 16 septembrie 2005, dosarul

administrativ apărând înregistrat la Secretariatul Comisiei începând cu data de

19 septembrie 2005; în acest dosar au fost parcurse etapele reglementate de

art. 16 alin. (1)-alin. (4) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, acesta fiind înregistrat

la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea despăgubirilor, fiind analizat

și concluzionându-se că s-a dispus în mod legal respingerea cererii de restituire

în natură pentru cota de ½ din dreptul de proprietate asupra imobilului pentru

care s-au solicitat măsuri reparatorii prin echivalent; a fost parcursă și procedura

de evaluare a imobilului, fiind emis de către SC E. SRL raportul de evaluare, depus

la dosar, refăcut ca urmare a solicitărilor formulate de Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor, urmând ca acesta să fie supus aprobării în ședința Comisiei

Centrale.

Instanța a apreciat că

în speță se pune doar problema de a se determina dacă este nejustificat refuzul

pârâtei de emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, iar din actele dosarului

rezultă că reclamanta a solicitat în mod repetat întocmirea raportului de evaluare

pentru imobil, respectiv emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire pentru

acesta, fără a primi un răspuns favorabil, putându-se considera în acest mod că

pârâta nu a răspuns în termen legal cererii sale.

Din acest punct de vedere,

instanța a constatat că nu pot fi reținute apărările pârâtei, care vizează, în esență,

numărul mare al dosarelor administrative pe care le gestionează în procedura reglementată

de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, precum și necesitatea soluționării lor în ordinea

stabilită prin reglementări de natură internă, adoptate prin decizia din 16

septembrie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în temeiul

pct. 17.1 din Normele metodologice de aplicare a Titlului VII al Legii nr. 247/2005,

precum și faptul că acest volum nu poate fi luat în considerare ca o justificare

pentru refuzul tacit exprimat de soluționare a cererilor repetate ale reclamanților,

ci, eventual, de analizare a acestui refuz din perspectiva unui termen rezonabil,

în măsura în care acesta depășește termenul instituit prin art. 2 alin. (1)

lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, instanța

a concluzionat că pârâta refuză în mod nejustificat să emită decizia reprezentând

titlu de despăgubire în beneficiul reclamantei.

Instanța a apreciat că

ar fi prematur a se dispune obligarea, la momentul pronunțării hotărârii, a pârâtei

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită decizia în discuție,

căci obligația sa de a emite un atare act nu ar putea fi analizată decât prin luarea

în considerare a concluziilor raportului de evaluare, după analizarea sa în ședința

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

În consecință, instanța

a admis solicitarea reclamantei de obligare a pârâtei la emiterea deciziei reprezentând

titlul de despăgubire pentru imobilul vizat de dispoziția din 11 mai 2004 emisă

de Primarul Municipiului Arad, iar, la solicitarea formulată de reclamantă prin

concluziile scrise depuse la dosar, în baza art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004,

a stabilit obligația pârâtei de emitere a deciziei în termen de 6 luni de la rămânerea

irevocabilă a sentinței, sub sancțiunea aplicării conducătorului unității a unei

amenzi egale cu 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere.

În baza art. 274 C. proc.

civ., instanța a luat act că reclamanta este îndreptățită la cheltuieli de judecată,

însă apreciază că, deși sarcina probei îi revine, aceasta nu a dovedit cuantumul

unor astfel de cheltuieli efectuate în cauză, motiv pentru care a respins cererea

de obligare a pârâtei la suportarea lor.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului

declarat se arată că instanța de fond în mod greșit a reținut faptul că autoritatea

pârâtă a nesocotit termenul rezonabil reglementat de art. 6 din Convenția Europeană

a Drepturilor Omului, precum și a faptului că notificarea a fost depusă în urmă

cu 10 ani.

Arată pârâta că procedura

administrativă reglementată în Titlul VII din Legea nr. 247/2005 este derulată îndată

ce procedura prevăzută de Legea nr. 10/2001 se finalizează prin emiterea dispoziției

ori deciziei motivate, însă nu înainte de transmiterea acestora, însoțite fiind

de întreaga documentație ce a constituit dosarul administrativ de la baza emiterii

acestora, conform dispozițiilor art. 16 alin. (2

1

) din Titlul VII, precum

și faptul că procedura administrativă prevăzută de Titlul VII este o procedură subsecventă

celei prevăzută de Legea nr. 10/2001 și astfel nu se poate imputa Comisiei Centrale

faptul că nu a soluționat dosarul reclamantei într-un termen rezonabil.

Se mai reține în motivele

de recurs formulate că în cauza dedusă judecății, prin notificarea formulată în

temeiul Legii nr. 10/2001, reclamanta a solicitat acordarea de măsuri reparatorii

prin echivalent pentru imobilul situat în municipiul Arad, Calea R.; că prin dispoziția

din 11 mai 2004 Primăria Municipiului Arad, în calitate de entitate notificată,

a propus acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale pentru imobilul notificat;

că dosarul aferent dispoziției amintite a fost transmis Secretariatului Comisiei

Centrale, fiind astfel declanșată procedura administrativă prevăzută de Titlul VII

din Legea nr. 247/2005; că dosarul a fost analizat în privința legalității respingerii

cererii de restituire în natură a imobilului notificat și s-a constatat faptul că

aceasta este legală; că a fost întocmit raportul de evaluare, raport ce urma a fi

aprobat în următoarea ședință a Comisiei Centrale, astfel că solicitarea reclamantei

privind obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor la emiterea

titlului de despăgubire este neîntemeiată.

Recurenta a arătat că

în speță nu sunt incidente prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004,

cu modificările și completările ulterioare, întrucât prin cererea adresată instituției

pârâte reclamantul nu a solicitat un răspuns, care poate și trebuie comunicat în

termenul de 30 de zile amintit mai sus, ci a solicitat eliberarea unui anumit act

administrativ, care poate fi emis numai în baza unei legi speciale, Legea nr. 247/2005,

act normativ ce prevede mai multe etape legale prealabile și obligatorii emiterii

deciziei conținând titlul de despăgubire.

Cu privire la aplicarea

amenzii egale cu egale cu 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere,

conducătorului Comisiei Centrale, recurenta arată că din economia dispozițiilor

art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 25 din același act normativ,

reiese că sancțiunea amenzii nu poate fi aplicată altcuiva decât personal conducătorului

autorității publice obligată prin hotărâre la una din prestațiile expres prevăzute

la art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, or, reclamanta a solicitat aplicarea

amenzii față de conducătorul autorității publice chemate în judecată, fără însă

să formuleze o cerere de introducere în proces a acestuia în nume personal.

Arată recurenta că un

petit îndreptat în abstract împotriva „persoanei obligate”, ori chiar a „conducătorului

autorității publice”, ar trebui respins ca inadmisibil, precum și faptul că prevederile

mai sus amintite ar fi fost aplicabile situației în care reclamanta era titulara

unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile prin care autoritatea competentă

ar fi fost obligată la îndeplinirea unei obligații legale, iar aceasta ar fi refuzat

punerea în executare a acesteia, ceea ce nu este cazul în speța de față.

Examinând cauza și sentința

recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente

pricinii, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce privește

dispozițiile referitoare la termenul de executare a obligației și la aplicarea amenzii.

Pentru a ajunge la această

soluție instanța a avut în vedere faptul că procedurile administrative stabilite

prin Legea nr. 247/2005 pentru acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate

în mod abuziv și care nu pot fi restituite în natură sunt proceduri complexe, cuprinzând

mai multe etape distincte, în care sunt implicate mai multe entități, astfel încât,

în mod obiectiv, nu pot fi soluționate în termenul prevăzut de art. 2 lit. h) din

Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Legiuitorul nu a stabilit

un termen în interiorul căruia să se deruleze fiecare etapă, însă această omisiune

nu poate conduce la ideea că autoritatea publică este abilitată să determine ea

însăși acest interval de timp, fiind necesar ca deciziile reprezentând titlurile

de despăgubire să fie emise într-un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, așa cu s-a pronunțat în mod

constant această instanță supremă.

Însă, acest lucru nu conduce

la ideea că autoritatea trebuie obligată să emită în termen de 6 luni de la data

rămânerii irevocabile a hotărârii, sub sancțiunea aplicării conducătorului unității

a unei amenzi egale cu 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere,

decizia reprezentând titlu de despăgubire, cum în mod greșit a dispus instanța de

fond.

Înalta Curte va modifica

sentința recurată și va înlătura această dispoziție.

Pe fondul cauzei, Înalta

Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe

care o va menține, pentru următoarele considerente:

Legea nr. 247/2005 stabilește

procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în

vederea emiterii unei decizii de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor,

reprezentând titlul de despăgubire.

Astfel fiind, în acord

cu prevederile art. 16 din Legea nr. 247/2005 deciziile/dispozițiile emise de entitățile

învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz,

ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea

notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire,

însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii

și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu

imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în

arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului

Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai

târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi. Dispozițiile

autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul

prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale

pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând avizul de legalitate

al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către

acesta. Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor

fi însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare,

total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea

învestită cu soluționarea notificării.

Alin. (3) al aceluiași

articol prevede că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei

legi, Biroul Central va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire,

către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentațiilor depuse de către

titularii deciziilor/dispozițiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie

acordarea de titluri de valoare nominală și care nu au fost soluționate până la

data intrării în vigoare a prezentei legi.

Pe baza situației juridice

a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei

Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și alin. (2)

în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură.

Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute

la alin. (1) și alin. (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură

a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății

de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.

După primirea dosarului,

evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate

și va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale. Acest

raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile

de despăgubire.

După cum s-a arătat, Legea

nr. 247/2005, în Titlul VII nu a prevăzut un termen în care să se soluționeze dosarele

în care s-au stabilit despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv și nici prin

Normele metodologice de aplicare a Titlului VII, aprobate prin H.G. nr. 1095/2005

nu s-au stabilit termene de soluționare.

Inițial, Comisia Centrală

a stabilit soluționarea aleatorie a dosarelor, iar ulterior, prin decizia din 16

septembrie 2008 s-a prevăzut că ordinea de soluționare a dosarelor înaintate va

fi cea a înregistrării.

Raportat la criteriile

recunoscute în jurisprudența C.E.D.O. se constată că sunt nefondate criticile recurentei,

deoarece nu s-au invocat motive care să justifice durata excesivă a procedurii administrative.

Activitatea pârâtei trebuie

organizată de organele competente din interiorul său în așa fel încât să asigure

rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin conduita pârâtei

de a tergiversa soluționarea cererii reclamantei de emitere a titlului de despăgubire

se aduc grave prejudicii acesteia.

Motivul de recurs privind

amenda aplicată conducătorului autorității pârâte este întemeiat.

Potrivit dispozițiilor

art. 24 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

„(1) Dacă în urma admiterii

acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice

actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris,

executarea hotărârii definitive și irevocabile se va face în termenul prevăzut în

cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data

rămânerii irevocabile a hotărârii.

(2) în cazul în care termenul

nu este respectat, se va aplica conducătorului autorității publice sau, după caz,

persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de

întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.”

Prin aplicarea amenzii

stabilite de alin. (2) al art. sus citat conducătorului autorității pârâte, în contextul

în care acesta nu a fost parte în proces, au fost încălcate regulile procedurale

anterior amintite.

În cauza dedusă judecății,

se reține că intimata-reclamantă a înțeles să cheme în judecată doar Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor, nu și pe conducătorul ei, deși demersul judiciar

vizează și aplicarea unei sancțiuni pentru acesta. Astfel, se reține că și în litigiile

de contencios administrativ este incident principiul disponibilității părților:

reclamantul este cel care stabilește cadrul procesual prin indicarea persoanelor

chemate în judecată.

În speță, se constată

că

s-a dispus

amendarea unei persoane care nu a

avut calitatea de parte în litigiu, respectiv s-a aplicat sancțiunea conducătorului

autorității pârâte, Președintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor,

astfel că soluția primei instanțe pe acest capăt de cerere nu este legală.

Prin urmare, pentru considerentele

arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul

va fi admis și se va modifica sentința atacată, în sensul că se vor înlătura dispozițiile

referitoare la termenul de executare a obligației și la aplicarea amenzii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinței civile

nr. 485 din 2 noiembrie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată, în sensul că înlătură dispozițiile referitoare la termenul de executare

a obligației și la aplicarea amenzii.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 1 noiembrie 2012.