ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4088/2012

Asupra recursului de față: Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. I.1. Cererea de chemare în judecată. Prin încheierea de ședință din data de 30 noiembrie 20111 pronunțată în Dosarul nr. 5875/296/2011 al Judecătoriei Satu Mare a fost sesizată Curtea de Apel Oradea cu privire la soluționarea excepției de nelegalitate parțială a Hotărârii de Guvern nr. 967/2001, invocată de pârâta Biserica Greco-Catolică P. în cursul soluționării acțiunii civile îndreptată împotriva reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Pomi prin Primar. Prin întâmpinarea formulată în cauză, în dosarul Judecătoriei Satu Mare nr. 5875/296/2011, reclamanta Biserica Greco-Catolică P. a invocat excepția nelegalității parțiale a Hotărârii de Guvern nr. 967/2002 privind atestarea domeniului public al județului Satu Mare, municipiilor, orașelor și comunelor din județul Satu Mare, publicată în M. Of.

nr. 685/17.09.2002, în privința poziției nr. 216 din "inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Pomi", pentru suprafața de 2493 mp, proprietatea sa tabulară. În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că trecerea unui bun din domeniul privat în domeniul public se poate face numai în privința bunurilor prevăzute la pct. III din Anexa la Legea nr. 213/1998 sau alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea excepției ca inadmisibilă, întrucât această hotărâre, a cărei nelegalitate a fost invocată pe cale de excepție de către reclamantă, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificată și completată, reprezintă un act administrativ individual, deoarece are ca obiect atestarea domeniului public al județului Satu Mare, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Satu Mare, delimitând astfel domeniul public al unităților administrativ teritoriale prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe. Acest act administrativ individual a fost publicat în M. Of. nr. 685/17.09.2002, deci anterior datei de 07 ianuarie 2005, la care a intrat în vigoare Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și nu poate face obiectul unei excepții de nelegalitate invocate în temeiul acestor dispoziții.

I.2. Hotărârea instanței de fond. Prin Sentința nr. 76/CA/2012 - PI din 6 martie 2012, Curtea de Apel Oradea, secția comercială de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 967/2001, publicată în M. Of. nr. 685 bis/17.09.2002, Anexa 44, poziția 216 din inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Pomi. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că H.G. nr. 967/2002, a cărei excepție de nelegalitate a fost invocată, a intrat în vigoare anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Așadar, dispoziția legală cuprinsă în art. 4 nu poate fi aplicată decât actelor administrative individuale sau normative, comunicate sau publicate după data de 6 ianuarie 2005, întrucât până la această dată verificarea lor era guvernată de prevederile Legii nr. 29/1990.

Prima instanță a reținut că, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile menționate din Legea contenciosului administrativ, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în practica Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiul securității juridice". I.3. Recursul declarat în cauză. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Biserica Greco-Catolică P., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurenta a susținut, în esență, că legea nu interzice cercetarea, oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate a legalității unui act administrativ, potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004. Pe de altă parte scopul instituirii normei citate era acela de a reglementa procedural un mijloc de apărare la îndemâna celui vătămat printr-un act administrativ nelegal, fie el individual ori normativ, act promulgat chiar și anterior apariției sale. Astfel, a apreciat recurenta, în mod greșit prima instanță a respins acțiunea formulată, întrucât excepția de nelegalitate a H.G. nr. 967/2002, privind atestarea domeniului public al județului Satu Mare, municipiilor, orașelor și comunelor din județul Satu Mare, act administrativ cu caracter normativ, este pe deplin admisibilă.

Totodată, recurenta a invocat art. 1 din Protocolul 1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului, susținând că Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului reținută de prima instanță nu este aplicabilă speței, întrucât scopul excepției invocate a fost acela de a garanta dreptul de proprietate. II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție. Obiectul excepției de nelegalitate îl constituie H.G. nr. 967/2002, privind atestarea domeniului public al județului Satu Mare, municipiilor, orașelor și comunelor din județul Satu Mare, act administrativ cu caracter individual. Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conținutul acestuia și efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept. Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu legile pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte. Actul administrativ individual este un act administrativ concret care privește un subiect de drept. În speță, H.G. nr. 967/2002, poziția nr. 216 din Anexă este un act administrativ individual, deoarece se referă la inventarul bunurilor care aparțin domeniului public pentru suprafața de 2493 mp, proprietatea tabulară a reclamantei, prin această hotărâre neinstituindu-se norme juridice care să reglementeze situații juridice cu caracter de generalitate, impersonale.

Instanța de control judiciar apreciază că excepția de nelegalitate a actului administrativ unilateral cu caracter individual anterior nominalizat nu poate fi primită, întrucât, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate; în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ și suspendă cauza (...). Actul administrativ aflat în discuție este anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Pe acest aspect, este de menționat faptul că instanța constituțională, prin Deciziile nr. 425 și nr. 426 din 10 aprilie 2008, a apreciat că art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală din Legea contenciosului administrativ sunt constituționale, în raport de prevederile art. 1, art. 5, art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 și art. 44 din Legea fundamentală a țării. Însă, în ceea ce privește cele două norme din dreptul intern, care reprezintă temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat faptul că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, conform art. 20 alin. (2) din Constituție, în legătură cu eventuala prioritate a tratatelor ce reglementează drepturile fundamentale ale omului la care România este parte.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim-judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a "asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să asigure abrogarea acesteia de către legiuitor" (a se vedea CEDO, hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu contra României, nr. 2, M. Of. nr. 830/5.12.2007).

Așadar, prin raportare la normele Convenției Europene a Drepturilor Omului și la jurisprudența instanței de la Strasbourg, Înalta Curte va aprecia că se impune înlăturarea aplicării în speța de față a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, reținând că aceste norme interne contravin unor principii fundamentale convenționale a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În concret, normele aflate în discuție, întrucât permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise înainte de data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice. Ca o consecință a celor expuse anterior, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 din Constituția României, instanța de control judiciar apreciază că excepția de nelegalitate invocată în cauză nu poate fi primită, în raport de prevederile art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală din Legea contenciosului administrativ, modificată.

Mai mult decât atât, în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative care au forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/ 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Biserica Greco-Catolică P. împotriva Sentinței nr. 76/CA/2012 - PI din 6 martie 2012 a Curții de Apel Oradea, secția comercială de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 12 octombrie 2012. Procesat de GGC - NN