ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3572/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Procedura derulată de prima instanță Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul C.M. a chemat în judecată pe pârâta C.N.A.S., solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării Ordinului nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Președintele C.N.A.S. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat faptul că, prin Ordinul nr. 901 din 7 noiembrie 2011 emis de Președintele C.N.A.S., a fost numit, cu delegație, în funcția de Președinte - Director executiv la C.A.S. Vrancea până la ocuparea postului prin concurs.

Prin Ordinul nr. 224 din 18 iunie 2012, Președintele C.N.A.S. a dispus încetarea aplicabilității actului administrativ mai sus indicat și numirea altei persoane, tot cu delegație, pe postul de conducere aflat în discuție. În opinia reclamantului, actul administrativ dedus judecății este nelegal, întrucât nu a fost organizat concurs pentru ocuparea postului pe care acesta fusese numit, motiv pentru care nu se putea proceda la revocarea actului său de numire. Paguba iminentă rezultă din diminuarea salariului său cu indemnizația cuvenită pentru postul de conducere pe care îl ocupa. În drept, reclamantul a indicat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată. În întâmpinarea formulată în cauză, pârâta C.N.A.S.

a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, cu motivarea că art. 18 pct. 12 din Statutul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate conferă președintelui acesteia prerogativa numirii unei persoane cu delegație pe o funcție de conducere la una dintre casele teritoriale. În concepția pârâtei, între părți a intervenit un contract de mandat care a fost revocat, conform dispozițiilor art. 2030 lit. a) și art. 2031 alin. (1) din noul C. civ. La termenul de judecată din data de 8 august 2012, instanța a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârât, a beneficiarului Ordinului nr. 224 din 18 iunie 2012, numita H.C. 2. Hotărârea Curții de Apel Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 367 din 22 august 2012, a admis acțiunea și a dispus suspendarea efectelor Ordinului nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Președintele C.N.A.S.

până la pronunțarea instanței de fond în acțiunea în anularea actului administrativ. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut faptul că reclamantul a făcut dovada întrunirii condițiilor de admisibilitate a cererii sale. Mai precis, curtea de apel a arătat că Președintele C.N.A.S. are competența numirii unei persoane cu delegație pe o funcție de conducere, însă aceasta este supusă controlului judiciar, ea neputând depăși limitele legalității. În opinia judecătorului fondului, actul administrativ analizat nu cuprinde nicio referire la motivele care au justificat numirea unei alte persoane cu delegație în locul reclamantului.

Puterea discreționară conferită unei autorități publice nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută, întrucât exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege, constituie exces de putere, conform art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea contenciosului administrativ. Ca atare, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite acel act administrativ, ci și din perspectiva posibilității persoanei și a instanței de a aprecia asupra legalității și temeiniciei măsurii, adică asupra respectării graniței între puterea discreționară și arbitrariu.

Curtea de apel a concluzionat în sensul că este fondată critica de nelegalitate a actului administrativ invocată de reclamant, referitoare la lipsa motivării acestuia. În privința pagubei iminente, prima instanță a arătat că prin punerea în executare a ordinului contestat are loc, în mod inevitabil, o diminuare a drepturilor salariale ale reclamantului. 3. Recursul declarat de pârâta C.N.A.S. În recursul său, pârâta a solicitat modificarea sentinței, în sensul respingerii cererii de suspendare. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că încheierea contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate: Suspendarea executării actelor administrativ-fiscale este o situație de excepție care intervine doar atunci când legea o prevede, în condițiile și limitele reglementate de aceasta. Intimatul nu a probat existența unei îndoieli serioase în privința legalității actului de impunere contestat și producerea unei pagube iminente prin punerea sa în executare. Apărările formulate de parte în susținerea cererii de suspendare privesc fondul cauzei și exced competenței prezentei instanțe. În legătură cu paguba iminentă, recurenta a arătat faptul că pierderea salariului corespunzător funcției de Președinte - Director executiv la C.A.S.

Vrancea nu poate reprezenta un prejudiciu grav, întrucât aceste venituri puteau fi încasate de parte doar pe perioada determinată în care se exercită acest mandat. În plus, după emiterea ordinului contestat, intimatul a revenit pe funcția publică deținută anterior, respectiv cea de consilier superior în cadrul Compartimentului Control al C.A.S. Vrancea și primește indemnizația aferentă acestei funcții. Apărările formulate de intimatul C.M. Intimatul a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu motivarea că a probat îndeplinirea cerințelor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a apărărilor cuprinse în întâmpinare, dar și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc.

civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Astfel, prin cererea dedusă judecății, intimatul-reclamant a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării Ordinului nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Președintele C.N.A.S. prin care s-a dispus încetarea aplicabilității Ordinului nr. 901 din 7 noiembrie 2011 emis de aceeași autoritate publică, respectiv eliberarea sa din funcția de conducere de Președinte - Director executiv la C.A.S. Vrancea și numirea pe acest post a pârâtei H.C.

Potrivit textului legal anterior individualizat, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. În altă ordine de idei, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Totodată, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, Ordinul nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Președintele C.N.A.S. este un act administrativ unilateral cu caracter individual prin care s-a modificat raportul de funcție al intimatului.

De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În speța de față, Înalta Curte constată că nu a fost răsturnată prezumția de legalitate de care beneficiază actul administrativ dedus judecății. Instanța de control judiciar nu identifică în cauza de față niciun element care să contureze o "îndoială serioasă" în sensul legii. Astfel, în preambulul actului aflat în discuție au fost identificate temeiurile de drept care au condus la măsura contestată. Apoi, în întâmpinarea depusă la instanța de fond, recurenta-pârâtă a arătat că motivul care a determinat schimbarea din funcție a intimatului-reclamant a fost neîndeplinirea unor atribuții de serviciu de către acesta.

Autoritatea administrativă emitentă poate să justifice prin noi motive, în fața judecătorului învestit să analizeze excesul de putere, o decizie contestată; într-o atare situație, judecătorul are misiunea de a stabili dacă aceste motive sunt de natură să fondeze în mod legal decizia și apoi să aprecieze dacă administrația ar fi luat aceeași decizie dacă ea s-ar fi întemeiat de la început pe aceste motive suplimentare. Înalta Curte apreciază că motivul prezentat de recurenta-pârâtă justifică măsura adoptată în privința intimatului-reclamant prin decizia a cărei suspendare se solicită. În speță, nu este îndeplinită nici condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.

Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. În cauza de față, intimatul-reclamant nu a probat iminența producerii pagubei invocate, în condițiile în care acesta a fost numit cu delegație pe funcția de conducere, pe o perioadă determinată.

Cu alte cuvinte, intimatul nu a ocupat funcția aflată în discuție în urma promovării unui concurs pentru a putea susține că a fost prejudiciat prin lipsirea sa de indemnizația de conducere aferentă acestei funcții. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge ca neîntemeiată cererea de suspendare formulată de intimatul-reclamant C.M.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de pârâta C.N.A.S. împotriva Sentinței nr. 367 din 22 august 2012 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul C.M. ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 martie 2013. Procesat de GGC - AZ