ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3572/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3572/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul C.M. a

chemat în judecată pe pârâta C.N.A.S., solicitând instanței ca prin hotărârea

ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării Ordinului nr. 224

din 18 iunie 2012 emis de Președintele C.N.A.S.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat faptul că, prin Ordinul nr. 901 din 7 noiembrie

2011 emis de Președintele C.N.A.S., a fost numit, cu delegație, în funcția de

Președinte - Director executiv la C.A.S. Vrancea până la ocuparea postului prin

concurs.

Prin Ordinul nr. 224

din 18 iunie 2012, Președintele C.N.A.S. a dispus încetarea aplicabilității

actului administrativ mai sus indicat și numirea altei persoane, tot cu

delegație, pe postul de conducere aflat în discuție.

În opinia

reclamantului, actul administrativ dedus judecății este nelegal, întrucât nu a

fost organizat concurs pentru ocuparea postului pe care acesta fusese numit,

motiv pentru care nu se putea proceda la revocarea actului său de numire.

Paguba iminentă

rezultă din diminuarea salariului său cu indemnizația cuvenită pentru postul de

conducere pe care îl ocupa.

În drept, reclamantul

a indicat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.

În întâmpinarea

formulată în cauză, pârâta C.N.A.S. a solicitat respingerea acțiunii ca

neîntemeiată, cu motivarea că art. 18 pct. 12 din Statutul Casei Naționale de

Asigurări de Sănătate conferă președintelui acesteia prerogativa numirii unei

persoane cu delegație pe o funcție de conducere la una dintre casele

teritoriale.

În concepția pârâtei,

între părți a intervenit un contract de mandat care a fost revocat, conform

dispozițiilor art. 2030 lit. a) și art. 2031 alin. (1) din noul C. civ.

La termenul de

judecată din data de 8 august 2012, instanța a dispus introducerea în cauză, în

calitate de pârât, a beneficiarului Ordinului nr. 224 din 18 iunie 2012, numita

H.C.

de Apel

Curtea de Apel

Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 367 din

22 august 2012, a admis acțiunea și a dispus suspendarea efectelor Ordinului

nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Președintele C.N.A.S. până la pronunțarea

instanței de fond în acțiunea în anularea actului administrativ.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut faptul că reclamantul a făcut dovada

întrunirii condițiilor de admisibilitate a cererii sale.

Mai precis, curtea de

apel a arătat că Președintele C.N.A.S. are competența numirii unei persoane cu

delegație pe o funcție de conducere, însă aceasta este supusă controlului

judiciar, ea neputând depăși limitele legalității.

În opinia

judecătorului fondului, actul administrativ analizat nu cuprinde nicio referire

la motivele care au justificat numirea unei alte persoane cu delegație în locul

reclamantului.

Puterea discreționară

conferită unei autorități publice nu poate fi privită, într-un stat de drept,

ca o putere absolută, întrucât exercitarea dreptului de apreciere prin

încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute

de Constituție sau de lege, constituie exces de putere, conform art. 2 alin.

(1) lit. m) din Legea contenciosului administrativ.

Ca atare, orice

decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile

fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite

acel act administrativ, ci și din perspectiva posibilității persoanei și a

instanței de a aprecia asupra legalității și temeiniciei măsurii, adică asupra

respectării graniței între puterea discreționară și arbitrariu.

Curtea de apel a

concluzionat în sensul că este fondată critica de nelegalitate a actului

administrativ invocată de reclamant, referitoare la lipsa motivării acestuia.

În privința pagubei

iminente, prima instanță a arătat că prin punerea în executare a ordinului

contestat are loc, în mod inevitabil, o diminuare a drepturilor salariale ale

reclamantului.

de pârâta C.N.A.S.

În recursul său, pârâta

a solicitat modificarea sentinței, în sensul respingerii cererii de suspendare.

În motivarea căii de

atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurenta a susținut faptul că încheierea contestată este lipsită de temei legal,

fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea

contenciosului administrativ.

În dezvoltarea

acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele

critici de nelegalitate:

Suspendarea

executării actelor administrativ-fiscale este o situație de excepție care

intervine doar atunci când legea o prevede, în condițiile și limitele

reglementate de aceasta.

Intimatul nu a probat

existența unei îndoieli serioase în privința legalității actului de impunere

contestat și producerea unei pagube iminente prin punerea sa în executare.

Apărările formulate

de parte în susținerea cererii de suspendare privesc fondul cauzei și exced

competenței prezentei instanțe.

În legătură cu paguba

iminentă, recurenta a arătat faptul că pierderea salariului corespunzător

funcției de Președinte - Director executiv la C.A.S. Vrancea nu poate

reprezenta un prejudiciu grav, întrucât aceste venituri puteau fi încasate de

parte doar pe perioada determinată în care se exercită acest mandat.

În plus, după

emiterea ordinului contestat, intimatul a revenit pe funcția publică deținută

anterior, respectiv cea de consilier superior în cadrul Compartimentului

Control al C.A.S. Vrancea și primește indemnizația aferentă acestei funcții.

Apărările formulate

de intimatul C.M.

Intimatul a formulat

întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu

motivarea că a probat îndeplinirea cerințelor impuse de art. 14 din Legea nr.

554/2004, modificată.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința

atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a apărărilor cuprinse

în întâmpinare, dar și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ.,

sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

fapt și de drept relevante

Astfel, prin cererea

dedusă judecății, intimatul-reclamant a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea

nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării Ordinului nr. 224 din 18 iunie

2012 emis de Președintele C.N.A.S. prin care s-a dispus încetarea

aplicabilității Ordinului nr. 901 din 7 noiembrie 2011 emis de aceeași

autoritate publică, respectiv eliberarea sa din funcția de conducere de

Președinte - Director executiv la C.A.S. Vrancea și numirea pe acest post a

pârâtei H.C.

Potrivit textului

legal anterior individualizat, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Mai este de observat

că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

În plus, instituția

juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva

arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

În altă ordine de

idei, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Totodată, din

lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că,

pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite

cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea

procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și

prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă

cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea

act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În speța de față,

Ordinul nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Președintele C.N.A.S. este un act

administrativ unilateral cu caracter individual prin care s-a modificat

raportul de funcție al intimatului.

De asemenea, în

speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ

prealabil.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007,

cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

La modul concret,

conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat

este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent

valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În speța de față,

Înalta Curte constată că nu a fost răsturnată prezumția de legalitate de care

beneficiază actul administrativ dedus judecății.

Instanța de control

judiciar nu identifică în cauza de față niciun element care să contureze o

"îndoială serioasă" în sensul legii.

Astfel, în preambulul

actului aflat în discuție au fost identificate temeiurile de drept care au

condus la măsura contestată.

Apoi, în întâmpinarea

depusă la instanța de fond, recurenta-pârâtă a arătat că motivul care a

determinat schimbarea din funcție a intimatului-reclamant a fost neîndeplinirea

unor atribuții de serviciu de către acesta.

Autoritatea

administrativă emitentă poate să justifice prin noi motive, în fața

judecătorului învestit să analizeze excesul de putere, o decizie contestată;

într-o atare situație, judecătorul are misiunea de a stabili dacă aceste motive

sunt de natură să fondeze în mod legal decizia și apoi să aprecieze dacă

administrația ar fi luat aceeași decizie dacă ea s-ar fi întemeiat de la

început pe aceste motive suplimentare.

Înalta Curte

apreciază că motivul prezentat de recurenta-pârâtă justifică măsura adoptată în

privința intimatului-reclamant prin decizia a cărei suspendare se solicită.

În speță, nu este

îndeplinită nici condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, modificată.

Astfel, conform art.

2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă

prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

Așadar, paguba

iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui

act administrativ.

Putem aprecia că

există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere

gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor

pe care acesta înțelege să le apere.

În cauza de față,

intimatul-reclamant nu a probat iminența producerii pagubei invocate, în

condițiile în care acesta a fost numit cu delegație pe funcția de conducere, pe

o perioadă determinată.

Cu alte cuvinte,

intimatul nu a ocupat funcția aflată în discuție în urma promovării unui

concurs pentru a putea susține că a fost prejudiciat prin lipsirea sa de

indemnizația de conducere aferentă acestei funcții.

soluției adoptate în recurs

Pe cale de

consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite

recursul, va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge ca neîntemeiată

cererea de suspendare formulată de intimatul-reclamant C.M.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de pârâta C.N.A.S. împotriva Sentinței nr. 367 din 22 august 2012 a

Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul

C.M. ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 22 martie 2013.

Procesat

de GGC - AZ