ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4199/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4199/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamantul D.N. a solicitat,

în contradictoriu cu pârâtele A.N.V. și A.N.A.F., suspendarea Ordinului Președintelui

A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011, a Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr.

2407 din 04 iulie 2011, a preavizului nr. 38744 din 05 iulie 2011, a rezultatului

examenului de testare profesională, precum și a ordinului nr. 7396 din 02

august 2011, prin care i s-a adus la cunoștință eliberarea din funcția publică teritorială

de execuție de inspector în grad profesional asistent la Biroul Vamal Constanța

Sud A., până la rămânerea definitivă a cererii în anulare formulate împotriva acestora.

Pârâta A.N.A.F. a formulat

întâmpinare, prin care a arătat că cererea de suspendare a Ordinelor nr. 2406

din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 a rămas fără obiect, deoarece, începând

cu data de 08 august 2011, acestea și-au produs efectele, iar pe fondul cererii

de suspendare a solicitat să se constate că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile

prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ pentru

a fi dispusă suspendarea solicitată de reclamant.

Pârâta A.N.V. a depus

la dosar întâmpinare, prin care a invocat: excepția lipsei de obiect în ceea ce

privește suspendarea preavizului nr. 38744/2011, arătând că acesta și-a produs efectele,

excepția inadmisibilității, întrucât preavizul nu este un act administrativ în accepțiunea

Legii nr. 554/2004, precum și excepția lipsei de obiect și inadmisibilitatea cererii

de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională, din

aceleași considerente mai sus-arătate.

Prin Sentința nr. 439

din 14 decembrie 2011 Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția inadmisibilității

cererii de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04

iulie 2011, emise de Președintele A.N.A.F. și a preavizului nr. 38744 din 05

iulie 2011, emis de Președintele A.N.V. și, în consecință, a respins ca inadmisibilă

cererea de suspendare a executării acestor acte administrative, formulată de reclamantul

D.N. în contradictoriu cu pârâtele A.N.V. și A.N.A.F.;

- a respins excepția lipsei

de obiect și a inadmisibilității cererii de suspendare a executării rezultatului

examenului de testare profesională, ca nefondate.

- a respins cererea de

suspendare a rezultatului examenului de testare profesională,

- a admis cererea de suspendare

a executării Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, emis de vicepreședintele A.N.V.

și a dispus suspendarea executării acestui ordin până la soluționarea definitivă

și irevocabilă a acțiunii privind anularea actelor administrative sus-menționate

(Dosar nr. 1246/36/2011).

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

- Excepția lipsei de obiect

a cererii de suspendare a executării rezultatului examenului și a celor două ordine

emise de Președintele A.N.A.F. este nefondată, neavând relevanță dacă acestea au

fost sau nu puse în executare.

- Excepția inadmisibilității

cererii de suspendare a executării preavizului nr. 38744/2011 este fondată și urmează

să fie admisă, având în vedere că acest act nu poate fi supus controlului de legalitate

în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, întrucât nu îndeplinește condițiile

prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative, așa

cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, respectiv ca fiind acte

unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în

regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării

în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Referitor la cererea de

suspendare a executării actelor administrative contestate, curtea a constatat că

este fondată în parte, pentru următoarele considerente:

Instanța a apreciat că

natura măsurii dispuse prin Ordinele nr. 2406 și 2407/2011 și rezultatul examenului

de testare, nu constituie prin ea însăși un caz bine justificat, iar motivele de

nelegalitate invocate de reclamant presupun cercetarea în profunzime a fondului

cauzei și nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, fiind mai degrabă aspecte

de fond care pot duce la înlăturarea măsurilor dispuse numai în urma administrării

de probe.

Instanța a reținut că

suspendarea executării este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul

administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire i-ar aduce reclamantului un

prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, iar a

ceastă condiție nu este

îndeplinită în cazul actelor contestate în cauză, întrucât prin emiterea lor nu

au cauzat un prejudiciu reclamantului, ci au constituit cadrul de reorganizare a

instituției și statul de funcții.

În ceea ce privește suspendarea

Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, instanța a reținut că cererea este întemeiată,

având în vedere că prin acest ordin s-a dispus, începând cu 08 august 2011, încetarea

raportului de serviciu al contestatorului prin eliberare din funcția publică teritorială

de execuție de asistent la Biroul Vamal Constanța Sud din cadrul D.R.A.O.V. Constanța,

conform art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3), 5 din Legea

nr. 188/1999 și că această încetare creează o serioasă îndoială în privința măsurilor

dispuse prin Ordinul nr. 7396 din 02 august 2011, întrucât nu s-a acordat un preaviz

în conformitate cu dispozițiile legale și nici nu se poate susține că au fost respectate

dispozițiile art. 99 pct. 6 din actul normativ menționat.

Instanța de fond a apreciat

că preavizul nr. 38744 din 05 iulie 2011 este unul formal, care nu a permis contestatorului

să beneficieze de dispozițiile art. 99 pct. 3 și 6 din Legea nr. 188/1999.

În ceea ce privește cea

de a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța a reținut

că și aceasta este îndeplinită, întrucât prin executarea Ordinului nr. 7396 din

02 august 2011, reclamantul a fost lipsit de veniturile necesare întreținerii sale,

în condițiile în care nu a avut posibilitatea efectivă de a-și găsi un alt loc de

muncă.

Constatând că în speță

sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța

a admis cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011

și a dispus suspendarea executării acestuia până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs pârâta A.N.V., prin D.R.A.O.V. Constanța, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

În motivarea recursului

declarat, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7, art. 304 pct. 9 și

art. 304

1

C. proc. civ., se arată că sentința civilă recurată este lipsită

de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.

Recurenta susține că instanța

de contencios administrativ învestită cu soluționarea cererii de suspendare a efectelor

Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.A.F. nu a ținut

cont de apărările formulate, ignorând cu desăvârșire susținerile spre dovedirea

situației de fapt, precum și faptul că din cuprinsul acțiunii și din probatoriul

administrat în cauză nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre cele două condiții

impuse de lege.

Recurenta apreciază că

instanța nu se poate pronunța cu privire la legalitatea sau nelegalitatea actului

a cărui suspendare se solicită decât sub riscul de a se pronunța asupra unei problematici

ce excede cadrului procesual de soluționare a cauzei având ca obiect o cerere de

suspendare a unui act administrativ și nu o cerere în constatarea legalității ori

nelegalității actului administrativ, cu toate consecințele ce ar decurge dintr-o

astfel de cerere: anularea (sau desființarea) actului ori menținerea acestuia.

Având în vedere cele arătate,

în ceea ce privește cazul bine justificat, această condiție nu este îndeplinită

de către reclamant.

Se arată în motivele de

recurs că suspendarea executării este o măsură de excepție, care se justifică numai

dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce reclamantului

un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție

care nu a fost îndeplinită în cauză, că cele două condiții prevăzute de art. 14

alin. (1), prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepție al

măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând așadar dovedirea

efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat,

care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și a iminenței

producerii pagubei.

Mai arată recurenta-pârâtă

că pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă

simpla afirmație a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condițiile

prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă

din care să rezulte temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine

justificat și la prevenirea producerii unei pagube iminente.

Recurenta mai consideră

că sentința civilă recurată nu cuprinde motivele pe care

se sprijină (art. 304

pct. 7 din C. proc. civ.), deoarece nu înțelege susținerea primei instanțe conform

căreia au fost încălcate prevederile art. 99 alin. (3) și (6) din Legea nr. 188/1999,

care nici măcar nu a argumentat, motivând în clar în ce fel i-au fost încălcate

drepturile reclamantului.

Recurenta subliniază că

potrivit alin. (3) al art. 100 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările

și completările ulterioare: „(3) În cazul în care există mai mulți funcționari publici,

se organizează examen de către autoritatea sau instituția publică", iar la

art. 105 alin. (1) din același act normativ se precizează expres: "Corpul de

rezervă este format din funcționarii publici care au fost eliberați din funcția

publică în condițiile art. 99 alin. (1) lit. a) - c), e) și g) și este gestionat

de Agenția Națională a Funcționarilor Publici".

Prin urmare, apreciază

recurenta, în situația în care raporturile de serviciu ale funcționarilor publici

ar fi încetat prin eliberare din funcția publică anterior preavizului, aceștia nu

ar mai fi putut beneficia de perioada de preaviz, deoarece intrau în corpul de rezervă

al funcționarilor publici.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul

este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Actul administrativ unilateral

cu caracter individual se bucură de prezumția de legalitate, fiind el însuși titlu

executoriu.

Suspendarea actului administrativ,

ca operațiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă

o situație de excepție de la regula executării din oficiu și ea se poate dispune

numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate

să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată

nu introduce acțiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea

încetează de drept și fără nicio formalitate”.

Deci, legea impune următoarele

condiții pentru a se dispune suspendarea executării în condițiile art. 15, raportat

la art. 14 din Legea nr. 554/2004:

- să se ceară suspendarea

executării unui act administrativ unilateral;

- să se facă dovada că

s-a formulat plângerea prealabilă;

- să se facă dovada existenței

„cazului bine justificat”;

- să se facă dovada „pagubei

iminente”.

Primele două condiții

sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ unilateral

și s-a formulat plângere prealabilă.

„Cazul bine justificat”

este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/ 2004 ca fiind împrejurările legate

de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu

temeinic de nelegalitate.

În cauză, Curtea de Apel

a invocat dispozițiile art. 99 alin. (3) și (5) din Legea nr. 188/1999 care se referă

la preaviz, ca și dispozițiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, însă nu

pot fi reținute aceste susțineri pentru „cazul bine justificat” în cazul ordinului

de eliberare din funcție.

În cadrul cererii de suspendare

instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care

se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se

limiteze numai la împrejurări de fapt sau/și de drept care creează o îndoială puternică

asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, or asemenea

împrejurări nu au fost invocate de reclamant pentru a se considera îndeplinită condiția

„cazului bine justificat”.

„Paguba iminentă”, o altă

condiție ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării

unui act administrativ este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată,

ca fiind „prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării autorității publice sau a unui serviciu public”.

Și în privința acestei

condiții, susținerile sunt nefondate.

Intimatul-reclamant a

invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de emiterea

ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat, vor fi analizate

de către instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

În cadrul cererii de suspendare

se analizează numai prejudiciul material, viitor și previzibil și care nu ar putea

fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanța va obliga și

la recuperarea prejudiciilor cauzate.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanța de

fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată și pe

cale de consecință va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de A.N.V., prin D.R.A.O.V. Constanța, împotriva sentinței civile nr. 439 din 14

decembrie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal.

Modifică sentința recurată

în sensul că respinge cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul

D.N., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 17 octombrie 2012.