ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2042/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2042/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul M.F. a

solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională a Vămilor și

Agenția Națională de Administrare Fiscală, suspendarea următoarelor acte

administrative: Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011,

Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011, a preavizului din 05

iulie 2011, a rezultatului examenului de testare profesională, precum și a Ordinului

nr. 7444 din 02 august 2011, prin care i s-a adus la cunoștință eliberarea din

funcția publică teritorială de execuție de inspector în grad profesional

principal, cu consecința repunerii în situația anterioară emiterii acestora,

până la soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva acestor acte

administrative, respectiv rămânerea definitivă a cererii în anulare formulate

împotriva acestora.

Pârâta A.N.A.F. a

formulat întâmpinare, prin care a arătat că cererea de suspendare a Ordinelor

nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 a rămas fără obiect, deoarece,

începând cu data de 08 august 2011, acestea și-au produs efectele, iar pe

fondul cererii de suspendare a solicitat să se constate că nu sunt îndeplinite

cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

privind contenciosul administrativ pentru a fi dispusă suspendarea solicitată

de reclamant.

Pârâta Direcția Regională

pentru Accize și Operațiuni Vamale Constanța, în numele și pe seama Autorității

Naționale a Vămilor, a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat pe cale de

excepție lipsa calității procesuale pasive a Autorității Naționale a Vămilor în

ceea ce privește capătul de cerere privind suspendarea executării efectelor Ordinelor

Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011,

având în vedere că aceste acte administrative au fost emise de Președintele A.N.A.F.

în baza H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F. și nu au

fost emise de conducătorul Autorității Naționale a Vămilor.

Pârâta a mai invocat excepția

inadmisibilității acțiunii privind suspendarea efectelor actelor administrative

cu caracter normativ, respectiv a Ordinelor nr. 2406 și 2407/2011, motivat de faptul

că aceste ordine au fost emise de alt angajator și titular al reorganizării sistemului

vamal, precum și excepția inadmisibilității capătului de cerere prin care s-a solicitat

suspendarea executării preavizului emis de Vicepreședintele A.N.A.F. care conduce

Autoritatea Națională a Vămilor, întrucât începând cu data de 08 august 2011 preavizul

acordat reclamantului și-a produs efectele și acesta nu reprezintă un act administrativ

unilateral în sensul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În ceea ce privește suspendarea

rezultatelor examenului de testare profesională, pârâta a invocat excepția inadmisibilității

cererii reclamantului, făcând trimitere la aceleași apărări formulate pentru excepția

inadmisibilității cererii de suspendare a efectelor preavizului.

Pe fondul cererii de suspendare,

pârâta a solicitat să se constate că în cauză nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile

prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prin sentința civilă

nr. 357/CA din 26 octombrie 2011, Curtea de Apel Constanța, secția

a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:

- a respins excepția lipsei

calității procesuale pasive a Autorității Naționale a Vămilor,

- a respins excepția lipsei

de obiect în ceea ce privește suspendarea Ordinului nr. 2406/2011 și a Ordinului

nr. 2407/2011,

- a admis excepția inadmisibilității

cererii de suspendare a preavizului din 05 iulie 2011 și a rezultatului examenului

de testare profesională și a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a acestor

acte,

- a respins cererea de

suspendare a executării Ordinelor nr. 2406/2011, 2407/2011 și a Ordinului nr. 7444/2011,

formulată de reclamantul M.F., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională

Vămilor și A.N.A.F.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

În ceea ce

privește excepția lipsei calității procesuale pasive

a Autorității Naționale

a Vămilor în ceea ce privește capătul de cerere privind suspendarea executării efectelor

Ordinelor Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04

iulie 2011

, instanța a reținut că din acțiunea dedusă

judecății rezultă că reclamantul a învestit instanța de contencios cu soluționarea

cererii de suspendare a mai multor acte apreciate administrative, iar cadrul procesual

pasiv a fost stabilit în funcție de emitenții actelor a căror suspendare se urmărește.

Reținând că

Autoritatea Națională a Vămilor se legitimează procesual pasiv în cererea de suspendare

a preavizului și a ordinului de eliberare din funcție, astfel cum a și fost stabilit

cadrul procesual de către reclamant, excepția invocată a fost respinsă.

În ceea ce

privește lipsa de obiect invocată în cauză, instanța a reținut că obiectul acțiunii

civile îl reprezintă protecția unui drept subiectiv sau a unui interes pentru a

cărui realizare calea justiției este obligatorie și, prin urmare, atât timp cât

ordinele emise de A.N.A.F. nu au fost anulate, acestea sunt susceptibile să producă

efecte, astfel încât cererea de suspendare a executării acestora nu poate fi considerată

ca fiind rămasă fără obiect.

A apreciat

instanța că, dacă s-ar dispune suspendarea executării ordinului de eliberare din

funcție, ar continua să își producă efectele ordinele emise de A.N.A.F., astfel

că cererile de suspendare a executării fiind strâns legate ca efecte, excepția lipsei

de obiect nu va fi reținută.

Instanța de

fond a apreciat că excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării

preavizului este fondată și a admis-o, reținând că preavizul nu produce efecte juridice

prin el însuși, ci constituie doar un act premergător emiterii ordinului de eliberare

din funcție a funcționarului public, respectiv că preavizul nu este un act administrativ,

în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât luat separat

acest act nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice.

Pe fondul

cauzei,

instanța

a reținut că în speță nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat impusă

de art. 14 din Legea nr. 554/2004,

că împrejurările concrete

de fapt și de drept în care actele contestate au fost emise nu creează o îndoială

serioasă în privința legalității acestora, încât să conducă la măsura suspendării

efectelor lor.

S-a reținut de către instanță

că aprecierile reclamantului asupra nelegalității actelor administrative a căror

suspendare se solicită reclamă administrarea de probe pentru dovedirea susținerilor

sale, nefiind evidentă vreo îndoială serioasă asupra legalității lor numai în urma

examinării sumare a acestor înscrisuri în cauza de față.

Nefiind îndeplinită una

dintre cele două condiții cumulative impuse de legiuitor prin art. 14 din Legea

nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat, instanța a apreciat că este lipsit

de relevanță dacă se reclamă existența unui eventual prejudiciu prin punerea în

executare.

Concluzionând, Curtea

a apreciat că în cauză nu au fost demonstrate cele două condiții cumulative prevăzute

de art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care cererea de suspendare a

fost respinsă ca nefondată.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs reclamantul M.F., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului declarat, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art.

304

1

C. proc. civ., se arată că,

deși instanței de fond i-au fost prezentate pe

larg motivele de nelegalitate ale actelor administrative, care reprezintă în mod

indubitabil aspecte ce se circumscriu cazului „bine justificat”, aceasta a apreciat

că nu reprezintă argumente de nelegalitate a actelor administrative.

Apreciază recurentul că

optica instanței de fond este eronată, motivat de faptul că din cererea introductivă

și din înscrisurile administrate în cauză a rezultat cu prisosință faptul că aparența

dreptului este în favoarea recurentului din cauza de față.

Arată recurentul că, atâta

vreme cât la emiterea Ordinelor nr. 2406 și nr. 2407/2011 s-au încălcat prevederile

H.G. nr. 611/2008, care prevedeau publicarea bibliografiei cu minim 30 de zile anterior

susținerii examenului, atâta vreme cat aceste ordine cu caracter normativ, având

în vedere că vizau o întreagă categorie socio-profesională, nu au fost publicate

în M. Of. pentru a-și putea produce efecte, rezultă în mod clar că instanța învestită

cu cererea de suspendare nu avea de analizat aspecte de fapt, astfel încât să fie

necesară administrarea probelor specifice unei acțiuni în anulare, ci trebuia să

verifice sumar dacă s-au respectat dispozițiile legale învederate ca fiind încălcate.

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității preavizului din 05 iulie 2011 pe considerentul că acesta nu reprezintă

un act administrativ, recurentul apreciază că optica instanței este nefondată, având

în

vedere faptul că din perspectiva sa preavizul îndeplinește condițiile

impuse de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind emis de o autoritate publică

în executarea legii și tinde la încetarea raporturilor de muncă ale recurentului.

În ceea ce privește iminența

producerii unui prejudiciu, recurentul apreciază că și această condiție era îndeplinită,

dat fiind faptul că nu mai are un loc de muncă, iar pentru pregătirea sa profesională

nu există locuri de muncă disponibile în sector privat, fiind evident faptul că

prin actele administrative atacate a fost prejudiciat. Arată recurentul că este

previzibil că prin lipsirea de salariu va suferi un prejudiciu material viitor,

datorită lipsei mijloacelor de subzistență.

Recurentul solicită admiterea

recursului astfel cum a fost formulat, cu consecința modificării în tot a sentinței

civile recurate, în sensul suspendării efectelor actelor administrative atacate,

cu consecința repunerii sale în situația anterioară emiterii acestora, până la soluționarea

plângerii prealabile formulate de recurent împotriva acestor acte administrative,

respectiv până la rămânerea definitivă a cererii în anulare.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale

incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta

în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut

corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și

a realizat o încadrare juridică adecvată.

Instanța de recurs apreciază

că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. potrivit

căruia „hotărârea este lipsită de temei legal și a fost dată cu aplicarea greșită

a legii”.

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei

pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care

a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară

instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral

până la pronunțarea instanței de fond”.

Conform art. 15 alin.

(1) din aceeași lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată

de reclamant pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței

competente pentru anularea actului, astfel cum s-a procedat în cauza dedusă judecății.

Deci, pentru a admite

o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu,

instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor

două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act

administrativ fiind o măsură excepțională.

Îndeplinirea condițiilor

cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului,

care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor

de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare

a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube

în cazul particular supus evaluării.

Cazul bine justificat

este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/ 2004 ca fiind o împrejurare

legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra

legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra

legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări

sumare a aparenței dreptului.

După cum se constată,

prima instanța soluționând cererea de suspendare a apreciat în mod corect că în

cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat” întrucât

recurentul-reclamant nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt

și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actelor administrative fiscale

a căror suspendare se solicită.

În jurisprudența sa constantă,

secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru

conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ,

instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care

se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și

limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care

au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de

care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări

vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă

cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte

ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea

competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate

neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului

administrativ în calea recursului administrativ.

Recurentul-reclamant,

după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond

a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ

fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat

și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecință, în mod

corect, prima instanță a statuat că nu a fost dovedită îndeplinirea condiției referitoare

la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actelor administrative

în cauză.

Cât privește criticile

referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este

definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată,

de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată,

prin probe concludente, or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de

natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale

greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat,

astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării

actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o

conferă acestei instituții juridice.

În cauză, este necontestat

că prin eliberarea reclamantului din funcția publică, veniturile acestuia au suferit

o diminuare, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care

se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său,

caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1)

lit. ș) din lege.

Mai mult, potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor

referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în

condițiile în care în mod corect instanța de fond a reținut că nu s-a dovedit îndeplinirea

unei condiții menționate, soluția pronunțată este temeinică și legală, nefiind incident

motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază

că hotărârea atacată este la adăpostul criticilor și în ceea ce privește soluția

de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale

a Vămilor și a excepției lipsei de obiect în ceea ce privește suspendarea Ordinului

nr. 2406/2011 și Ordinului nr. 2407/2011, precum și în ceea ce privește soluția

de admitere a excepției inadmisibilității cererii de suspendare a preavizului

din 05 iulie 2011 și a rezultatului examenului de testare profesională, cu consecința

respingerii acesteia ca inadmisibilă.

Astfel, în mod corect

a reținut instanța de fond că

preavizul nu produce efecte

juridice prin el însuși, ci constituie doar un act premergător emiterii ordinului

de eliberare din funcție a funcționarului public, că preavizul nu este un act administrativ,

în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât luat separat

acest act nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice și că prin

acest preaviz i se recunoaște reclamantului un drept legal și anume acela de a beneficia

de preaviz, precum și dreptul de a opta pentru altă funcție publică în conformitate

cu dispozițiile Legii nr. 188/1999, fără ca prin respectivul act să se dispună încetarea

raportului de serviciu.

Câtă vreme prin preavizul

contestat autoritatea publică nu modifică ceva în ordinea juridică existentă, ca

urmare a aplicării celor două acte administrative prealabile, ci doar comunică recurentului

faptul că, începând cu data de 08 august 2011, postul pe care-l ocupa va fi supus

reorganizării, precum și procedura stabilită pentru numirea sa într-o altă funcție

publică vacantă, acesta nu constituie un act administrativ, chiar dacă în cuprinsul

său este menționată drept consecință și posibilitatea eliberării din funcția publică

a recurentului, cată vreme această ultimă operațiune administrativă presupune emiterea

unui act administrativ cu caracter individual supus regimul juridic reglementat

de dispozițiile Legii nr. 188/1999.

Prin urmare, vor fi înlăturate

toate criticile recurentului referitoare la greșita calificare juridică a preavizului

din 05 iulie 2011, constatând că în mod corect instanța de fond a conchis că acesta,

prin efectele pe care le-a produs asupra raportului de serviciu al recurentului,

nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ în sensul art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi

primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ.,

recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de M.F. împotriva sentinței civile nr. 357/CA din 26 octombrie 2011 a Curții de

Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 26 aprilie 2012.