ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2042/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul M.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală, suspendarea următoarelor acte administrative: Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011, Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011, a preavizului din 05 iulie 2011, a rezultatului examenului de testare profesională, precum și a Ordinului nr. 7444 din 02 august 2011, prin care i s-a adus la cunoștință eliberarea din funcția publică teritorială de execuție de inspector în grad profesional principal, cu consecința repunerii în situația anterioară emiterii acestora, până la soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva acestor acte administrative, respectiv rămânerea definitivă a cererii în anulare formulate împotriva acestora.

Pârâta A.N.A.F. a formulat întâmpinare, prin care a arătat că cererea de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 a rămas fără obiect, deoarece, începând cu data de 08 august 2011, acestea și-au produs efectele, iar pe fondul cererii de suspendare a solicitat să se constate că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ pentru a fi dispusă suspendarea solicitată de reclamant. Pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Constanța, în numele și pe seama Autorității Naționale a Vămilor, a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat pe cale de excepție lipsa calității procesuale pasive a Autorității Naționale a Vămilor în ceea ce privește capătul de cerere privind suspendarea executării efectelor Ordinelor Președintelui A.N.A.F.

nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, având în vedere că aceste acte administrative au fost emise de Președintele A.N.A.F. în baza H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F. și nu au fost emise de conducătorul Autorității Naționale a Vămilor. Pârâta a mai invocat excepția inadmisibilității acțiunii privind suspendarea efectelor actelor administrative cu caracter normativ, respectiv a Ordinelor nr. 2406 și 2407/2011, motivat de faptul că aceste ordine au fost emise de alt angajator și titular al reorganizării sistemului vamal, precum și excepția inadmisibilității capătului de cerere prin care s-a solicitat suspendarea executării preavizului emis de Vicepreședintele A.N.A.F.

care conduce Autoritatea Națională a Vămilor, întrucât începând cu data de 08 august 2011 preavizul acordat reclamantului și-a produs efectele și acesta nu reprezintă un act administrativ unilateral în sensul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. În ceea ce privește suspendarea rezultatelor examenului de testare profesională, pârâta a invocat excepția inadmisibilității cererii reclamantului, făcând trimitere la aceleași apărări formulate pentru excepția inadmisibilității cererii de suspendare a efectelor preavizului. Pe fondul cererii de suspendare, pârâta a solicitat să se constate că în cauză nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prin sentința civilă nr. 357/CA din 26 octombrie 2011, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele: - a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale a Vămilor, - a respins excepția lipsei de obiect în ceea ce privește suspendarea Ordinului nr. 2406/2011 și a Ordinului nr. 2407/2011, - a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a preavizului din 05 iulie 2011 și a rezultatului examenului de testare profesională și a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a acestor acte, - a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406/2011, 2407/2011 și a Ordinului nr. 7444/2011, formulată de reclamantul M.F., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională Vămilor și A.N.A.F.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale a Vămilor în ceea ce privește capătul de cerere privind suspendarea executării efectelor Ordinelor Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 , instanța a reținut că din acțiunea dedusă judecății rezultă că reclamantul a învestit instanța de contencios cu soluționarea cererii de suspendare a mai multor acte apreciate administrative, iar cadrul procesual pasiv a fost stabilit în funcție de emitenții actelor a căror suspendare se urmărește. Reținând că Autoritatea Națională a Vămilor se legitimează procesual pasiv în cererea de suspendare a preavizului și a ordinului de eliberare din funcție, astfel cum a și fost stabilit cadrul procesual de către reclamant, excepția invocată a fost respinsă.

În ceea ce privește lipsa de obiect invocată în cauză, instanța a reținut că obiectul acțiunii civile îl reprezintă protecția unui drept subiectiv sau a unui interes pentru a cărui realizare calea justiției este obligatorie și, prin urmare, atât timp cât ordinele emise de A.N.A.F. nu au fost anulate, acestea sunt susceptibile să producă efecte, astfel încât cererea de suspendare a executării acestora nu poate fi considerată ca fiind rămasă fără obiect. A apreciat instanța că, dacă s-ar dispune suspendarea executării ordinului de eliberare din funcție, ar continua să își producă efectele ordinele emise de A.N.A.F., astfel că cererile de suspendare a executării fiind strâns legate ca efecte, excepția lipsei de obiect nu va fi reținută.

Instanța de fond a apreciat că excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării preavizului este fondată și a admis-o, reținând că preavizul nu produce efecte juridice prin el însuși, ci constituie doar un act premergător emiterii ordinului de eliberare din funcție a funcționarului public, respectiv că preavizul nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât luat separat acest act nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice. Pe fondul cauzei, instanța a reținut că în speță nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004, că împrejurările concrete de fapt și de drept în care actele contestate au fost emise nu creează o îndoială serioasă în privința legalității acestora, încât să conducă la măsura suspendării efectelor lor.

S-a reținut de către instanță că aprecierile reclamantului asupra nelegalității actelor administrative a căror suspendare se solicită reclamă administrarea de probe pentru dovedirea susținerilor sale, nefiind evidentă vreo îndoială serioasă asupra legalității lor numai în urma examinării sumare a acestor înscrisuri în cauza de față. Nefiind îndeplinită una dintre cele două condiții cumulative impuse de legiuitor prin art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat, instanța a apreciat că este lipsit de relevanță dacă se reclamă existența unui eventual prejudiciu prin punerea în executare. Concluzionând, Curtea a apreciat că în cauză nu au fost demonstrate cele două condiții cumulative prevăzute de art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care cererea de suspendare a fost respinsă ca nefondată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul M.F., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului declarat, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., se arată că, deși instanței de fond i-au fost prezentate pe larg motivele de nelegalitate ale actelor administrative, care reprezintă în mod indubitabil aspecte ce se circumscriu cazului „bine justificat”, aceasta a apreciat că nu reprezintă argumente de nelegalitate a actelor administrative. Apreciază recurentul că optica instanței de fond este eronată, motivat de faptul că din cererea introductivă și din înscrisurile administrate în cauză a rezultat cu prisosință faptul că aparența dreptului este în favoarea recurentului din cauza de față.

Arată recurentul că, atâta vreme cât la emiterea Ordinelor nr. 2406 și nr. 2407/2011 s-au încălcat prevederile H.G. nr. 611/2008, care prevedeau publicarea bibliografiei cu minim 30 de zile anterior susținerii examenului, atâta vreme cat aceste ordine cu caracter normativ, având în vedere că vizau o întreagă categorie socio-profesională, nu au fost publicate în M. Of. pentru a-și putea produce efecte, rezultă în mod clar că instanța învestită cu cererea de suspendare nu avea de analizat aspecte de fapt, astfel încât să fie necesară administrarea probelor specifice unei acțiuni în anulare, ci trebuia să verifice sumar dacă s-au respectat dispozițiile legale învederate ca fiind încălcate.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității preavizului din 05 iulie 2011 pe considerentul că acesta nu reprezintă un act administrativ, recurentul apreciază că optica instanței este nefondată, având în vedere faptul că din perspectiva sa preavizul îndeplinește condițiile impuse de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind emis de o autoritate publică în executarea legii și tinde la încetarea raporturilor de muncă ale recurentului. În ceea ce privește iminența producerii unui prejudiciu, recurentul apreciază că și această condiție era îndeplinită, dat fiind faptul că nu mai are un loc de muncă, iar pentru pregătirea sa profesională nu există locuri de muncă disponibile în sector privat, fiind evident faptul că prin actele administrative atacate a fost prejudiciat.

Arată recurentul că este previzibil că prin lipsirea de salariu va suferi un prejudiciu material viitor, datorită lipsei mijloacelor de subzistență. Recurentul solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, cu consecința modificării în tot a sentinței civile recurate, în sensul suspendării efectelor actelor administrative atacate, cu consecința repunerii sale în situația anterioară emiterii acestora, până la soluționarea plângerii prealabile formulate de recurent împotriva acestor acte administrative, respectiv până la rămânerea definitivă a cererii în anulare. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. Instanța de recurs apreciază că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. potrivit căruia „hotărârea este lipsită de temei legal și a fost dată cu aplicarea greșită a legii”.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”. Conform art. 15 alin. (1) din aceeași lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea actului, astfel cum s-a procedat în cauza dedusă judecății.

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională. Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/ 2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului. După cum se constată, prima instanța soluționând cererea de suspendare a apreciat în mod corect că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat” întrucât recurentul-reclamant nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actelor administrative fiscale a căror suspendare se solicită.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Recurentul-reclamant, după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecință, în mod corect, prima instanță a statuat că nu a fost dovedită îndeplinirea condiției referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actelor administrative în cauză. Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

În cauză, este necontestat că prin eliberarea reclamantului din funcția publică, veniturile acestuia au suferit o diminuare, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege. Mai mult, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în condițiile în care în mod corect instanța de fond a reținut că nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, soluția pronunțată este temeinică și legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Înalta Curte apreciază că hotărârea atacată este la adăpostul criticilor și în ceea ce privește soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale a Vămilor și a excepției lipsei de obiect în ceea ce privește suspendarea Ordinului nr. 2406/2011 și Ordinului nr. 2407/2011, precum și în ceea ce privește soluția de admitere a excepției inadmisibilității cererii de suspendare a preavizului din 05 iulie 2011 și a rezultatului examenului de testare profesională, cu consecința respingerii acesteia ca inadmisibilă.

Astfel, în mod corect a reținut instanța de fond că preavizul nu produce efecte juridice prin el însuși, ci constituie doar un act premergător emiterii ordinului de eliberare din funcție a funcționarului public, că preavizul nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât luat separat acest act nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice și că prin acest preaviz i se recunoaște reclamantului un drept legal și anume acela de a beneficia de preaviz, precum și dreptul de a opta pentru altă funcție publică în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 188/1999, fără ca prin respectivul act să se dispună încetarea raportului de serviciu.

Câtă vreme prin preavizul contestat autoritatea publică nu modifică ceva în ordinea juridică existentă, ca urmare a aplicării celor două acte administrative prealabile, ci doar comunică recurentului faptul că, începând cu data de 08 august 2011, postul pe care-l ocupa va fi supus reorganizării, precum și procedura stabilită pentru numirea sa într-o altă funcție publică vacantă, acesta nu constituie un act administrativ, chiar dacă în cuprinsul său este menționată drept consecință și posibilitatea eliberării din funcția publică a recurentului, cată vreme această ultimă operațiune administrativă presupune emiterea unui act administrativ cu caracter individual supus regimul juridic reglementat de dispozițiile Legii nr. 188/1999.

Prin urmare, vor fi înlăturate toate criticile recurentului referitoare la greșita calificare juridică a preavizului din 05 iulie 2011, constatând că în mod corect instanța de fond a conchis că acesta, prin efectele pe care le-a produs asupra raportului de serviciu al recurentului, nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de M.F. împotriva sentinței civile nr. 357/CA din 26 octombrie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 aprilie 2012.