ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1682/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1682/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamanta H.M.

a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Administrare

Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor suspendarea efectelor actului

administrativ reprezentat de Ordinul nr. 8978 din 28 octombrie 2011, în baza art.

14 din Legea nr. 554/2004 și suspendarea executării Ordinului Președintelui A.N.A.F.

nr. 2406 din 04 iulie 2011 și a Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04

iulie 2011.

În motivarea acțiunii, reclamanta a

precizat că are calitatea de funcționar public, iar prin Ordinul atacat a fost

eliberată din funcție începând cu data de 28 octombrie 2011, cu consecința

încetării raporturilor de muncă.

A mai arătat reclamanta că potrivit art.

2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 este îndeplinită condiția cazului bine

justificat, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ. Astfel, la emiterea Ordinului nr. 8978 din 28 octombrie 2011

s-au avut în vedere Ordinul nr. 2406 din 4 iulie 2011 al președintelui A.N.A.F.

privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al A.N.V.,

direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale,precum și Ordinul nr.

2407 din 4 iulie 2011 al președintelui A.N.A.F. privind aprobarea statului de funcții

al A.N.V. aparat central și structuri subordonate,acte normative ce nu au fost

publicate in M. Of., nu au intrat în vigoare și nu au putut produce în mod

legal efecte juridice.

A mai arătat reclamanta că s-au

încălcat și condițiile necesare privind reorganizarea, precum și desfășurarea

examenului de testare profesională.

De asemenea s-a menționat că este

îndeplinită și condiția pagubei iminente, conform art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004,

reclamanta fiind lipsită de resursele financiare ca urmare a punerii în

aplicare a Ordinului nr. 8978 din 28 octombrie 2011.

Pârâta Agenția Națională de

Administrare Fiscală a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea

cererii de suspendare ca rămasă fără obiect, în ceea ce privește Ordinele nr.

2406 din 4 iulie 2011 și nr. 2407/2011 și nr. 2619/20111.

Prin Încheierea din 17 ianuarie 2012

Curtea de Apel Oradea, a admis cererea de suspendare și a dispus suspendarea

executării efectelor Ordinelor nr. 2406/2011 și 2407/2011 emise de Agenția

Națională de Administrare Fiscală precum și a Ordinului nr. 8978 din 28

octombrie 2011 emis de Agenția Națională de Administrare Fiscală precum și a

actelor subsecvente acestora, privitoare la reclamantă până la pronunțarea

definitivă și irevocabilă a cauzei.

Referitor la cererea de suspendare a

executării actelor administrative contestate, curtea de apel a constatat că

este fondată pentru următoarele considerente:

Pentru a dispune suspendarea

executării actelor administrative, potrivit textului de lege sus-menționat, se

cer a fi îndeplinite cumulativ două condiții, existența cazului bine justificat

și a pagubei iminente.

În privința cazului bine justificat,

instanța a reținut că ordinele atacate sunt susceptibile de încălcarea unor

dispoziții legale imperative, ca urmare a organizării unui examen de testare

profesională, iar îndeplinirea condiției preferitoare la prevenirea unei pagube

iminente derivă din faptul că, odată cu încetarea raporturilor de muncă,

reclamanților le–au fost sistate toate drepturile salariale, ceea ce îi

afectează în mod evident posibilitățile de subzistență.

Împotriva Încheierii din data de 17

ianuarie 2011 a Curții de Apel Oradea au declarat recurs Direcția Regională

pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj în nume propriu și în reprezentarea

Autorității Naționale a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală.

Recurenta

Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj a învederat, prin

motivele de recurs, că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal,

fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii (art. 304 punctul 9 C.

proc. civ.). Instanța de fond investită cu soluționarea cererii de suspendare a

efectelor Ordinului nr. 8978/28 octombrie   2011 emis de vicepreședintele

Agenției Naționale de Administrare Fiscală care conduce Autoritatea Națională a

Vămilor a pronunțat o sentință nelegală și netemeinică, nu a ținut cont de

apărările formulate, ignorând cu desăvârșire susținerile spre dovedirea

situației de fapt. Din cuprinsul acțiunii și din probatoriul administrat în

cauză, nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre cele două condiții prevăzute de

art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, și anume

existența unui caz bine justificat și, respectiv, existența unor indicii

temeinice că prin nesuspendarea actului administrativ s-ar produce o pagubă

iminentă.

În

ceea ce privește cazul bine justificat, a considerat recurenta că intimata

reclamantă, deși a solicitat suspendarea efectelor ordinului emis de

vicepreședinte Agenției Naționale de Administrare Fiscală care conduce

Autoritatea Națională a Vămilor, nu a făcut dovada că această condiție este

îndeplinită. Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor

aspecte ce țin de legalitatea unui act, întrucât acestea vizează fondul

actului, care se analizează numai în cadrul unei acțiuni în anulare. Or, până

la anularea de către o instanță judecătorească, ordinul a cărei suspendare se

solicită se bucură de prezumția de legalitate, în caz contrar s-ar anticipa

soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o

prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr.

554/2004. Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin

urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele

și condițiile expres reglementate.

În ceea ce

privește condiția existenței unor premize care să conducă la formarea

convingerii instanței cu privire la producerea unei pagube iminente, s-a

subliniat că reclamanta nu a făcut nici dovada producerii unui prejudiciu

material viitor și previzibil. Suspendarea executării este o măsură de

excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a

căror îndeplinire ar produce reclamantei un prejudiciu greu sau imposibil de

înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu a fost îndeplinită în

cauză. Astfel, executarea unui act administrativ nu poate fi considerată prin

ea însăși ca producătoare a unei pagube iminente, întrucât nu rezultă din

probele administrate că această vătămare este ireparabilă pentru reclamanți.

Iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana

lezată. îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă presupune

administrarea de dovezi care să probeze iminența producerii pagubei invocate,

sub acest aspect fiind lipsite de relevanță simplele afirmații făcute ca atare

în cererea formulată.

A

concluzionat recurenta pârâtă că pentru a se putea dispune măsura suspendării

actului administrativ nu este suficientă simpla afirmație a persoanei presupus

vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte

temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine justificat și la

prevenirea producerii unei pagube iminente.

Recurenta de

Agenția Națională de Administrare Fiscală a învederat următoarele:

- instanța de fond a pronunțat o

hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se sprijină (art. 304 pct. 7),

afirmațiile emise nefiind argumentate, motivate;

- Ordinele Președintelui Agenției

Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011, respectiv 2407/2011 și-au

produs efectele, astfel că se arată că cererea de suspendare a rămas fără

obiect;

- hotărârea pronunțată este lipsită

de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii (art. 304

pct. 9), instanța de fond reținând, în mod eronat, îndeplinirea cumulativă a

condițiilor cerute de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, care să justifice

suspendarea executării efectelor actelor administrative atacate.

În ceea ce privește recursul

declarat de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj,

instanța urmează a-l respinge ca inadmisibil având în vedere că această parte

nu a fost chemată în judecată prin cererea introductivă de instanță.

Într-o altă ipoteză s-ar încălca

principiul disponibilității părților asupra cadrului juridic al acțiunii,

principiu care lasă la libera apreciere a reclamantului fixarea cadrului

procesual și a limitelor cererii, inclusiv cu privire la persoanele cu care

înțelege să își dispute obiectul procesului.

Recursurile declarate de A.N.V. ȘI

A.N.A.F. sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce

urmează.

Prin Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării

actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât

în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat,

cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act

administrativ.

Este bine cunoscut faptul că actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se

bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate și că acest act

administrativ constituie el însuși titlu executoriu.

A nu executa actele administrative,

care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este

de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o

democrație constituțională.

Tocmai de aceea suspendarea actelor

administrative, ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor

acestora, ne apare ca o situație de excepție, care poate fi de drept, când

legea o prevede (ex. art. 123 alin. final din Constituție) sau judecătorească,

dar în limitele și condițiile prevăzute de lege.

Înalta Curte a reținut că Ordinul nr.

8978 din 28 octombrie 2011, obiect al litigiului de față, a fost emis de

Vicepreședintele Agenția Națională de Administrare Fiscală în temeiul prevederilor,

H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., modificată și

completată prin H.G. nr. 565/2011, Legii nr. 188/1999, prevederilor Ordinului

Președintelui Agenția Națională de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 privind

aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al A.N.V.,

direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene

și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale, prevederilor

Ordinului nr. 2407/2011 privind aprobarea statului de funcții al Autorității

Naționale a Vămilor, precum și având în vedere avizele Agenției Naționale a

Funcționarilor Publici, opțiunea exercitată de reclamant și rezultatele finale

ale examenului de testare profesională.

Astfel, Înalta Curte reține că prin Ordinele

nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 A.N.A.F. a aprobat structura organizatorică și

statele de funcții ale Autorității Naționale a Vămilor, aparat central și

structuri subordonate, situație necontestată în cauză.

Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei

pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care

a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să

ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, cu alte cuvinte, un act

administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care

instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două

condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei

pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a

fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind

acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să

creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În jurisprudența sa constantă,

Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că

pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui

act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de

nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului

administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări

vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială

serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act

administrativ.

Astfel de împrejurări

vădite, de fapt sau/ și de drept care sunt de natură să producă o îndoială

serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de

Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ

necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul

unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului

administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea

recursului administrativ.

Or, în cauză, se constată că niciunul

dintre argumentele expuse de reclamantă în fața instanței de fond nu se

circumscriu situațiilor reținute ca fiind de natură a crea o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ contestat.

Constatarea faptului că nu este

îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza susținerilor

referitoare la condiția prevenirii unei pagube iminente, atâta timp, așa cum

s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a

executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor

două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din aceeași lege.

adoptate în recurs

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin.

(3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ., Înalta

Curte va admite recursurile și va modifica sentința atacată în sensul

respingerii cererii formulată de reclamantă, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul declarat de Agenția

Națională de Administrare Fiscală împotriva încheierii din 17 ianuarie 2012 a

Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal

precum și de Autoritatea Națională a Vămilor împotriva aceleiași încheieri.

Casează sentința atacată în sensul

că respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta H.M. ca nefondată.

Respinge recursul declarat de

Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj împotriva aceleiași

încheieri ca inadmisibil.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 29 martie 2012.