ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1682/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată reclamanta H.M. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor suspendarea efectelor actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 8978 din 28 octombrie 2011, în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 și suspendarea executării Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 și a Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011. În motivarea acțiunii, reclamanta a precizat că are calitatea de funcționar public, iar prin Ordinul atacat a fost eliberată din funcție începând cu data de 28 octombrie 2011, cu consecința încetării raporturilor de muncă.

A mai arătat reclamanta că potrivit art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 este îndeplinită condiția cazului bine justificat, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Astfel, la emiterea Ordinului nr. 8978 din 28 octombrie 2011 s-au avut în vedere Ordinul nr. 2406 din 4 iulie 2011 al președintelui A.N.A.F. privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al A.N.V., direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale,precum și Ordinul nr. 2407 din 4 iulie 2011 al președintelui A.N.A.F. privind aprobarea statului de funcții al A.N.V. aparat central și structuri subordonate,acte normative ce nu au fost publicate in M. Of., nu au intrat în vigoare și nu au putut produce în mod legal efecte juridice.

A mai arătat reclamanta că s-au încălcat și condițiile necesare privind reorganizarea, precum și desfășurarea examenului de testare profesională. De asemenea s-a menționat că este îndeplinită și condiția pagubei iminente, conform art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, reclamanta fiind lipsită de resursele financiare ca urmare a punerii în aplicare a Ordinului nr. 8978 din 28 octombrie 2011. Pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare ca rămasă fără obiect, în ceea ce privește Ordinele nr. 2406 din 4 iulie 2011 și nr. 2407/2011 și nr. 2619/20111.

Prin Încheierea din 17 ianuarie 2012 Curtea de Apel Oradea, a admis cererea de suspendare și a dispus suspendarea executării efectelor Ordinelor nr. 2406/2011 și 2407/2011 emise de Agenția Națională de Administrare Fiscală precum și a Ordinului nr. 8978 din 28 octombrie 2011 emis de Agenția Națională de Administrare Fiscală precum și a actelor subsecvente acestora, privitoare la reclamantă până la pronunțarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Referitor la cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate, curtea de apel a constatat că este fondată pentru următoarele considerente: Pentru a dispune suspendarea executării actelor administrative, potrivit textului de lege sus-menționat, se cer a fi îndeplinite cumulativ două condiții, existența cazului bine justificat și a pagubei iminente.

În privința cazului bine justificat, instanța a reținut că ordinele atacate sunt susceptibile de încălcarea unor dispoziții legale imperative, ca urmare a organizării unui examen de testare profesională, iar îndeplinirea condiției preferitoare la prevenirea unei pagube iminente derivă din faptul că, odată cu încetarea raporturilor de muncă, reclamanților le–au fost sistate toate drepturile salariale, ceea ce îi afectează în mod evident posibilitățile de subzistență. Împotriva Încheierii din data de 17 ianuarie 2011 a Curții de Apel Oradea au declarat recurs Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj în nume propriu și în reprezentarea Autorității Naționale a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală.

Recurenta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj a învederat, prin motivele de recurs, că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii (art. 304 punctul 9 C. proc. civ.). Instanța de fond investită cu soluționarea cererii de suspendare a efectelor Ordinului nr. 8978/28 octombrie 2011 emis de vicepreședintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală care conduce Autoritatea Națională a Vămilor a pronunțat o sentință nelegală și netemeinică, nu a ținut cont de apărările formulate, ignorând cu desăvârșire susținerile spre dovedirea situației de fapt.

Din cuprinsul acțiunii și din probatoriul administrat în cauză, nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, și anume existența unui caz bine justificat și, respectiv, existența unor indicii temeinice că prin nesuspendarea actului administrativ s-ar produce o pagubă iminentă. În ceea ce privește cazul bine justificat, a considerat recurenta că intimata reclamantă, deși a solicitat suspendarea efectelor ordinului emis de vicepreședinte Agenției Naționale de Administrare Fiscală care conduce Autoritatea Națională a Vămilor, nu a făcut dovada că această condiție este îndeplinită. Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea unui act, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul unei acțiuni în anulare.

Or, până la anularea de către o instanță judecătorească, ordinul a cărei suspendare se solicită se bucură de prezumția de legalitate, în caz contrar s-ar anticipa soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile expres reglementate. În ceea ce privește condiția existenței unor premize care să conducă la formarea convingerii instanței cu privire la producerea unei pagube iminente, s-a subliniat că reclamanta nu a făcut nici dovada producerii unui prejudiciu material viitor și previzibil.

Suspendarea executării este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce reclamantei un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu a fost îndeplinită în cauză. Astfel, executarea unui act administrativ nu poate fi considerată prin ea însăși ca producătoare a unei pagube iminente, întrucât nu rezultă din probele administrate că această vătămare este ireparabilă pentru reclamanți. Iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată. îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminența producerii pagubei invocate, sub acest aspect fiind lipsite de relevanță simplele afirmații făcute ca atare în cererea formulată.

A concluzionat recurenta pârâtă că pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmație a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine justificat și la prevenirea producerii unei pagube iminente.

Recurenta de Agenția Națională de Administrare Fiscală a învederat următoarele: - instanța de fond a pronunțat o hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se sprijină (art. 304 pct. 7), afirmațiile emise nefiind argumentate, motivate; - Ordinele Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011, respectiv 2407/2011 și-au produs efectele, astfel că se arată că cererea de suspendare a rămas fără obiect; - hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9), instanța de fond reținând, în mod eronat, îndeplinirea cumulativă a condițiilor cerute de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, care să justifice suspendarea executării efectelor actelor administrative atacate.

În ceea ce privește recursul declarat de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj, instanța urmează a-l respinge ca inadmisibil având în vedere că această parte nu a fost chemată în judecată prin cererea introductivă de instanță. Într-o altă ipoteză s-ar încălca principiul disponibilității părților asupra cadrului juridic al acțiunii, principiu care lasă la libera apreciere a reclamantului fixarea cadrului procesual și a limitelor cererii, inclusiv cu privire la persoanele cu care înțelege să își dispute obiectul procesului. Recursurile declarate de A.N.V. ȘI A.N.A.F. sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.

Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act administrativ. Este bine cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate și că acest act administrativ constituie el însuși titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative, ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situație de excepție, care poate fi de drept, când legea o prevede (ex. art. 123 alin. final din Constituție) sau judecătorească, dar în limitele și condițiile prevăzute de lege. Înalta Curte a reținut că Ordinul nr. 8978 din 28 octombrie 2011, obiect al litigiului de față, a fost emis de Vicepreședintele Agenția Națională de Administrare Fiscală în temeiul prevederilor, H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., modificată și completată prin H.G.

nr. 565/2011, Legii nr. 188/1999, prevederilor Ordinului Președintelui Agenția Națională de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al A.N.V., direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale, prevederilor Ordinului nr. 2407/2011 privind aprobarea statului de funcții al Autorității Naționale a Vămilor, precum și având în vedere avizele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, opțiunea exercitată de reclamant și rezultatele finale ale examenului de testare profesională. Astfel, Înalta Curte reține că prin Ordinele nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 A.N.A.F.

a aprobat structura organizatorică și statele de funcții ale Autorității Naționale a Vămilor, aparat central și structuri subordonate, situație necontestată în cauză. Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”. Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/ și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Or, în cauză, se constată că niciunul dintre argumentele expuse de reclamantă în fața instanței de fond nu se circumscriu situațiilor reținute ca fiind de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza susținerilor referitoare la condiția prevenirii unei pagube iminente, atâta timp, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din aceeași lege. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile și va modifica sentința atacată în sensul respingerii cererii formulată de reclamantă, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Admite recursul declarat de Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva încheierii din 17 ianuarie 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal precum și de Autoritatea Națională a Vămilor împotriva aceleiași încheieri. Casează sentința atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta H.M. ca nefondată. Respinge recursul declarat de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj împotriva aceleiași încheieri ca inadmisibil. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 martie 2012.