ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1550/2012

Prin Sentința nr.

353/CA din 20 octombrie 2011, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă,

de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea

formulată de reclamantul M.D., prin care solicita suspendarea executării

Ordinelor nr. 2406 din 4 iulie 2011 și nr. 2407 din 4 iulie 2011 emise de

Președintele A.N.A.F., a rezultatului examenului de testare profesională și a

Ordinului nr. 7426 din 2 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.V. Prin

aceeași sentință au fost respinse excepțiile lipsei de obiect a cererii de

suspendare a executării Ordinelor nr. 2406 din 4 iulie 2011 și nr. 2407 din 4

iulie 2011 și a rezultatului examenului de testare profesională, precum și

excepția inadmisibilității cereri de suspendare cu privire la acest din urmă

aspect. De asemenea, a fost admisă excepția inadmisibilității cererii de

suspendare a executării preavizului nr. 38605 din 5 iulie 2011 și a fost

respinsă această cerere, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța

această sentință, prima instanță a apreciat că reclamantul nu a făcut dovada

condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004, reținând următoarele:

Excepția lipsei de

obiect a cererii de suspendare a executării rezultatului examenului și a celor

două ordine emise de Președintele ANAF este nefondată, neavând relevanță dacă

acestea au fost sau nu puse în executare. Reclamantul a solicitat suspendarea

executării actului administrativ ca umiare a sesizării, în condițiile art. 7 a

autorității publice care a emis actul, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

Chiar și în situația

în care actul administrativ a fost pus în executare reclamantul are la îndemână

dispozițiile art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 instanța fiind datoare a

examina cererea de suspendare motiv pentru care nu se poate reține excepția

lipsei de obiect ca fiind întemeiată.

Excepția

inadmisibilității cererii de suspendare a executării preavizului nr. 38605 din

5 iulie 2011 este fondată și urmează să fie admisă. Acest act nu poate fi supus

controlului de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 întrucât

nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria

actelor administrative așa cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c)

din lege, respectiv ca fiind acte unilaterale cu caracter individual sau

normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Cererea de suspendare

a executării actelor administrative contestate este nefondată.

Din interpretarea

sistematică a dispozițiilor art. 14 alin. (1) și art. 15 din Legea nr.

554/2004, rezultă că pentru suspendarea executării unui act administrativ

trebuie îndeplinite, cumulativ, cele două condiții, cazul bine justificat și

iminența producerii pagubei.

Existența unui caz

bine justificat nu poate fi reținută decât dacă din împrejurările cauzei ar

rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate de

care se bucură actele administrative emise în baza și în vederea executării

legii.

În cadrul procedurii

de soluționare a cererii de suspendare a executării actului administrativ, nu

poate fi prejudecat fondul litigiului, instanța având posibilitatea să

efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Natura măsurii

dispuse prin actul contestat nu constituie prin ea însăși un caz bine

justificat, iar motivele de nelegalitate invocate de reclamant presupun

cercetarea în profunzime a fondului cauzei și nu se circumscriu noțiunii de caz

bine justificat, fiind mai degrabă aspecte de fond care pot duce la înlăturarea

măsurilor dispuse numai în urma administrării de probe.

În ceea ce privește

condiția prevenirii unei pagube iminente, Curtea constată că paguba iminentă

este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege drept prejudiciul material

viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Suspendarea

executării este însă o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul

administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire i-ar aduce reclamantului

un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.

Această condiție nu

este îndeplinită în cauză întrucât prejudiciul material viitor și previzibil nu

trebuie să fie tocmai consecința emiterii actului deoarece în cazul în care se

va constata nelegalitatea acestuia, reclamantul va primi despăgubiri egale cu

toate drepturile de care a fost lipsit.

Această abordare este

în acord și cu principiile europene cuprinse în Recomandarea nr. R (89)8 a

Consiliului de Miniștri potrivit cărora, instanța poate acorda asemenea măsuri,

în raport cu ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, dacă executarea

actului este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat și sub condiția

existenței un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.

Împotriva acestei

soluții, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul,

invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ. și

reiterând argumentele invocate în cererea de chemare în judecată, prin care

susține, în esență, că în cauză sunt îndeplinite condițiile legale pentru

suspendarea executării actelor contestate și că prima instanță în mod greșit a

reținut contrariul.

Astfel, recurentul

arată că prima instanță a reținut în mod eronat că nu ar fi îndeplinită

condiția cazului bine justificat, cât timp s-a demonstrat aparența de

nelegalitate a Ordinelor nr. 2406 și nr. 2407/2011, care nu au respectat

dispozițiile art. 100 din Legea nr. 188/1999 și art. 38 și 39 din H.G. nr.

611/2008.

De asemenea, se

invocă nelegalitatea preavizului, emis anterior iminenței încetării

raporturilor de serviciu, precum și cea a Ordinului nr. 7426/2011 care încalcă

prevederile art. 99 și 104 din Legea nr. 188/1999.

Recurentul mai arată

că Ordinele nr. 2406 și nr. 2407/2011, deși au caracter normativ, nu au fost

publicate în M. Of. pentru a putea produce efecte, aspect ce justifică măsura

suspendării executării, fără a fi necesară o analiză în fond a acestor acte administrative.

Referitor la riscul

producerii unei pagube iminente, recurentul precizează că prin lipsirea sa de

drepturile salariale cuvenite, va suferi un prejudiciu material cert.

Examinând sentința

atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile

invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că

recursul nu este fondat, după cum se va arăta în continuare.

Din dispozițiile art.

14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act

administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest

lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când

sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea

persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 15

alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea

instanței de contencios administrativ sau după sesizarea acesteia, persoana

vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ, până la

soluționarea irevocabilă a cauzei.

Așadar, executarea

unui act administrativ poate fi suspendată numai în situația în care instanța

de judecată constată, în mod temeinic, îndeplinirea cumulativă a celor două

condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei

pagube iminente ireparabile sau greu de reparat.

Raportat la

conținutul dispozițiilor legale citate, aspectele privind nerespectarea unor

prevederi din Legea nr. 188/1999 și din normele de organizare și dezvoltare a

carierei funcționarilor publici, invocate de recurent, nu pot răsturna

prezumția de legalitate a actelor administrative contestate, constituind

împrejurări ce nu pot fi analizate decât cu ocazia judecării fondului

litigiului în cererea de anulare și asupra cărora nu se pot face aprecieri în

cadrul procedurii de examinare sumară impusă de prevederile art. 14 din Legea

nr. 554/2004.

Se constată, așadar,

că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, astfel cum este

definită această noțiune de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, nici cu

privire la Preavizul nr. 38595/2011 și la Ordinul nr. 7426/2011 privind

încetarea raportului de serviciu al reclamantului, justificarea reducerii

postului urmare aplicării H.G. nr. 565/2011, fiind, de asemenea, o chestiune de

fond.

Referitor la

criticile îndreptate împotriva aprecierii primei instanțe cu privire la

neîndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în

art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, se constată că nici acestea nu

sunt întemeiate, argumentele reținute în sentința atacată fiind fondate,

întrucât paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana

vătămată, prin probe concludente; or, în cauză nu s-a administrat nici un fel

de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei

pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în ipoteza în care

actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al

suspendării executării actului administrativ, așa cum este reglementată această

măsură de legea în vigoare.

Într-adevăr, potrivit

art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 „paguba iminentă este prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public".

În cauză, este

necontestat că, prin eliberarea din funcție a recurentului-reclamant,

veniturile sale au suferit o diminuare, însă această împrejurare, prin ea

însăși, nu poate duce la concluzia îndeplinirii celei de-a doua condiții, fiind

consacrată în jurisprudență teza potrivit căreia situația financiară precară a

reclamantului nu reprezintă o pagubă iminentă ce nu ar putea fi prevenită.

De asemenea, este

neîntemeiată critica privind aparenta nelegalitate a Ordinelor nr. 2406/2011 și

nr. 2407/2011, în raport de nepublicarea în M. Of., actele respective, prin

care s-au stabilit structura organizatorică și statele de funcții ale

Autorității Naționale a Vămilor, neavând caracter normativ.

Caracterizarea unui

act administrativ, ca individual sau normativ, se face în raport de conținutul

acestuia și de efectele produse în ordinea juridică, actul administrativ

normativ fiind acela prin care se formează reguli de drept generale și

impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile

unui număr nedeterminat de subiecte de drept, asemănându-se, din punct de vedere

material, al cuprinsului său, cu legile, pentru că edictează reguli, norme,

dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.

Actul administrativ

individual este un act administrativ concret, care privește un subiect de

drept.

În speță, Ordinele

nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 sunt acte administrative individuale, deoarece

se referă la structura și competențele A.N.V. și prin ele nu se instituie norme

juridice care să reglementeze situații juridice cu caracter de generalitate,

impersonale. Ordinele respective produc efecte numai față de un organ al

administrației publice, întrucât stabilesc structura și modul de organizare ale

acestuia, fiind acte administrative individuale, motiv pentru care nu se impune

a fi publicate în M. Of.

Pentru considerentele

arătate, constatând că sentința atacată este temeinică și legală, nefiind

incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta

Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a din același cod, coroborat cu

art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de reclamantul M.D. împotriva Sentinței nr. 353/CA din 20 octombrie

2011 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 22 martie 2012.

Procesat de GGC - DG