ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1550/2012

Prin Sentința nr. 353/CA din 20 octombrie 2011, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul M.D., prin care solicita suspendarea executării Ordinelor nr. 2406 din 4 iulie 2011 și nr. 2407 din 4 iulie 2011 emise de Președintele A.N.A.F., a rezultatului examenului de testare profesională și a Ordinului nr. 7426 din 2 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.V. Prin aceeași sentință au fost respinse excepțiile lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406 din 4 iulie 2011 și nr. 2407 din 4 iulie 2011 și a rezultatului examenului de testare profesională, precum și excepția inadmisibilității cereri de suspendare cu privire la acest din urmă aspect.

De asemenea, a fost admisă excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării preavizului nr. 38605 din 5 iulie 2011 și a fost respinsă această cerere, ca inadmisibilă. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a apreciat că reclamantul nu a făcut dovada condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reținând următoarele: Excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării rezultatului examenului și a celor două ordine emise de Președintele ANAF este nefondată, neavând relevanță dacă acestea au fost sau nu puse în executare. Reclamantul a solicitat suspendarea executării actului administrativ ca umiare a sesizării, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Chiar și în situația în care actul administrativ a fost pus în executare reclamantul are la îndemână dispozițiile art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 instanța fiind datoare a examina cererea de suspendare motiv pentru care nu se poate reține excepția lipsei de obiect ca fiind întemeiată. Excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării preavizului nr. 38605 din 5 iulie 2011 este fondată și urmează să fie admisă. Acest act nu poate fi supus controlului de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 întrucât nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative așa cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, respectiv ca fiind acte unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate este nefondată. Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 14 alin. (1) și art. 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că pentru suspendarea executării unui act administrativ trebuie îndeplinite, cumulativ, cele două condiții, cazul bine justificat și iminența producerii pagubei. Existența unui caz bine justificat nu poate fi reținută decât dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative emise în baza și în vederea executării legii. În cadrul procedurii de soluționare a cererii de suspendare a executării actului administrativ, nu poate fi prejudecat fondul litigiului, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Natura măsurii dispuse prin actul contestat nu constituie prin ea însăși un caz bine justificat, iar motivele de nelegalitate invocate de reclamant presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei și nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, fiind mai degrabă aspecte de fond care pot duce la înlăturarea măsurilor dispuse numai în urma administrării de probe. În ceea ce privește condiția prevenirii unei pagube iminente, Curtea constată că paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege drept prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Suspendarea executării este însă o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire i-ar aduce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.

Această condiție nu este îndeplinită în cauză întrucât prejudiciul material viitor și previzibil nu trebuie să fie tocmai consecința emiterii actului deoarece în cazul în care se va constata nelegalitatea acestuia, reclamantul va primi despăgubiri egale cu toate drepturile de care a fost lipsit. Această abordare este în acord și cu principiile europene cuprinse în Recomandarea nr. R (89)8 a Consiliului de Miniștri potrivit cărora, instanța poate acorda asemenea măsuri, în raport cu ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, dacă executarea actului este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat și sub condiția existenței un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.

Împotriva acestei soluții, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. și reiterând argumentele invocate în cererea de chemare în judecată, prin care susține, în esență, că în cauză sunt îndeplinite condițiile legale pentru suspendarea executării actelor contestate și că prima instanță în mod greșit a reținut contrariul. Astfel, recurentul arată că prima instanță a reținut în mod eronat că nu ar fi îndeplinită condiția cazului bine justificat, cât timp s-a demonstrat aparența de nelegalitate a Ordinelor nr. 2406 și nr. 2407/2011, care nu au respectat dispozițiile art. 100 din Legea nr. 188/1999 și art. 38 și 39 din H.G.

nr. 611/2008. De asemenea, se invocă nelegalitatea preavizului, emis anterior iminenței încetării raporturilor de serviciu, precum și cea a Ordinului nr. 7426/2011 care încalcă prevederile art. 99 și 104 din Legea nr. 188/1999. Recurentul mai arată că Ordinele nr. 2406 și nr. 2407/2011, deși au caracter normativ, nu au fost publicate în M. Of. pentru a putea produce efecte, aspect ce justifică măsura suspendării executării, fără a fi necesară o analiză în fond a acestor acte administrative. Referitor la riscul producerii unei pagube iminente, recurentul precizează că prin lipsirea sa de drepturile salariale cuvenite, va suferi un prejudiciu material cert. Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Curtea constată că recursul nu este fondat, după cum se va arăta în continuare. Din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ). Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea instanței de contencios administrativ sau după sesizarea acesteia, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ, până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Așadar, executarea unui act administrativ poate fi suspendată numai în situația în care instanța de judecată constată, în mod temeinic, îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau greu de reparat. Raportat la conținutul dispozițiilor legale citate, aspectele privind nerespectarea unor prevederi din Legea nr. 188/1999 și din normele de organizare și dezvoltare a carierei funcționarilor publici, invocate de recurent, nu pot răsturna prezumția de legalitate a actelor administrative contestate, constituind împrejurări ce nu pot fi analizate decât cu ocazia judecării fondului litigiului în cererea de anulare și asupra cărora nu se pot face aprecieri în cadrul procedurii de examinare sumară impusă de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Se constată, așadar, că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, astfel cum este definită această noțiune de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, nici cu privire la Preavizul nr. 38595/2011 și la Ordinul nr. 7426/2011 privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului, justificarea reducerii postului urmare aplicării H.G. nr. 565/2011, fiind, de asemenea, o chestiune de fond.

Referitor la criticile îndreptate împotriva aprecierii primei instanțe cu privire la neîndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, se constată că nici acestea nu sunt întemeiate, argumentele reținute în sentința atacată fiind fondate, întrucât paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana vătămată, prin probe concludente; or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în ipoteza în care actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, așa cum este reglementată această măsură de legea în vigoare.

Într-adevăr, potrivit art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 „paguba iminentă este prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". În cauză, este necontestat că, prin eliberarea din funcție a recurentului-reclamant, veniturile sale au suferit o diminuare, însă această împrejurare, prin ea însăși, nu poate duce la concluzia îndeplinirii celei de-a doua condiții, fiind consacrată în jurisprudență teza potrivit căreia situația financiară precară a reclamantului nu reprezintă o pagubă iminentă ce nu ar putea fi prevenită. De asemenea, este neîntemeiată critica privind aparenta nelegalitate a Ordinelor nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011, în raport de nepublicarea în M. Of., actele respective, prin care s-au stabilit structura organizatorică și statele de funcții ale Autorității Naționale a Vămilor, neavând caracter normativ.

Caracterizarea unui act administrativ, ca individual sau normativ, se face în raport de conținutul acestuia și de efectele produse în ordinea juridică, actul administrativ normativ fiind acela prin care se formează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept, asemănându-se, din punct de vedere material, al cuprinsului său, cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte. Actul administrativ individual este un act administrativ concret, care privește un subiect de drept. În speță, Ordinele nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 sunt acte administrative individuale, deoarece se referă la structura și competențele A.N.V.

și prin ele nu se instituie norme juridice care să reglementeze situații juridice cu caracter de generalitate, impersonale. Ordinele respective produc efecte numai față de un organ al administrației publice, întrucât stabilesc structura și modul de organizare ale acestuia, fiind acte administrative individuale, motiv pentru care nu se impune a fi publicate în M. Of. Pentru considerentele arătate, constatând că sentința atacată este temeinică și legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a din același cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul M.D. împotriva Sentinței nr. 353/CA din 20 octombrie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 martie 2012. Procesat de GGC - DG