Decizia nr. 1054/2014 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal · Dosar nr. 8656/245/2011 — recurs

Procedura derulată în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 19 martie 2012, sub nr. 273/45/2012, reclamanții comuna P. și Consiliul Local al comunei P. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.D.R.P., pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună: (i) anularea deciziei din 9 septembrie 2011 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul A.P.D.R.P.; (ii) anularea procesului-verbal de constatare din 14 iulie 2011 întocmit de A.P.D.R.P. și repunerea părților în situația anterioară; (iii) obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea cererii, reclamanții au arătat că actele administrative contestate sunt nelegale și netemeinice, pentru următoarele motive: a) Nerespectarea condițiilor de fond instituite prin O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente, utilizate necorespunzător, și a prevederilor H.G. nr. 1306/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003 Astfel, echipa de control nu a comunicat structurii verificate, cu cel puțin 5 zile înainte, data acțiunii de control, nu a efectuat controlul în teren la obiectivul supus verificării și nu a solicitat lămuriri beneficiarului lucrării. De asemenea, nu a fost indicat temeiul de drept în baza căruia A.P.D.R.P. a procedat la rezilierea contractului-cadru încheiat de către SAPARD cu Consiliul local al comunei P.; b) Încălcarea principiului prezumției de nevinovăție și a principiului proporționalității, în condițiile în care s-a dispus restituirea integrală a contravalorii investiției, deși doar pentru un singur segment al proiectului, branșament electric, există suspiciuni de fraudă, asupra cărora nu s-a pronunțat încă o hotărâre definitivă prin care instanța penală să confirme faptul reținut prin rechizitoriul nr. 44/P/2009 emis de D.N.A. Mai mult, autoritatea pârâtă a făcut verificări la investiția realizată, fiind deja imputată suma de 599.423,44 RON ce formează obiectul Dosarului nr. 726/45/2010 al Curții de Apel Iași; c) Raportat la dispozițiile art. 3 din contractul-cadru, a intervenit prescripția dreptului de a solicita restituirea valorii întregii investiții, finalizarea proiectului realizându-se cu mult înainte de încheierea procesului-verbal din data de 11 iulie 2011; d) Rezilierea contractului se poate realiza doar pe cale judecătorească, ținând seama de dispozițiile art. 13 pct. 2 din Anexa 1 la contractul-cadru, de la care nu există niciun fel de derogări; e) Comisia de soluționare a contestațiilor nu s-a pronunțat asupra tuturor aspectelor sesizate, nu a răspuns la aspectele ce vizează inexistența la acea dată a unei hotărâri judecătorești care să confirme suspiciunile de fraudă și nu a motivat decizia prin care a procedat la imputarea contravalorii întregii investiții, cu încălcarea principiului proporționalității; f) Comisia de soluționare a contestației a realizat o analiză documentară, fără a preciza în mod clar și obiectiv care sunt documentele care au stat la baza emiterii deciziei și fără a acorda contestatorului dreptul de a cunoaște conținutul acestora. În drept, reclamanții și-au întemeiat cererea pe dispozițiile art. 8, art. 10 și art. 11 din Legea contenciosului administrativ, O.G. nr. 79/2003 și O.G. nr. 66/2011. Prin întâmpinarea formulată la data de 6 aprilie 2012, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.D.R.P. a solicitat respingerea cererii reclamanților și menținerea actelor administrative contestate, invocând, în special, următoarele argumente: Beneficiarului finanțării nerambursabile i s-a respectat dreptul la apărare, în conformitate cu prevederile art. 207 din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., republicată, acesta formulând contestație împotriva procesului-verbal de constatare din 19 iulie 2011, care a fost soluționată în sensul respingerii prin decizia din 9 septembrie 2011 a Comisiei de soluționare a contestației. În conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003 aprobate prin H.G. nr. 1306/2007, echipa de control din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat un control documentar, beneficiarului fiindu-i comunicat ulterior procesul verbal de constatare, luând la cunoștință de neregulile constatate în urma controlului documentar efectuat. Legislația națională, astfel cum era în vigoare la momentul controlului, nu instituia obligativitatea audierii, legiuitorul lăsând la latitudinea echipei de control să decidă dacă audierea era necesară sau nu. Indiferent dacă organele de cercetare penală concluzionează că s-a săvârșit sau nu o infracțiune, autoritatea competentă în gestionarea fondurilor comunitare sesizată cu abateri de la legislație este obligată să ia măsurile prevăzute de lege într-o astfel de situație. De altfel, în cuprinsul procesului-verbal de constatare nu se menționează că ar fi fost săvârșite fraude, ci că faptele constatate pot întruni elementele constitutive ale unei infracțiunii, echipa de control identificând clauzele legale și contractuale încălcate de reclamant, care nu au nicio legătură cu legea penală, acestea reprezentând o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate. Reclamantul nu se poate deroba de răspunderea ce-i revine în calitatea sa de parte în contractul de finanțare nerambursabilă, sub motiv că faptele au fost săvârșite de o altă persoană în perioada de implementare a proiectului, atât timp cât cel în cauză a lucrat în numele și pentru Consiliul local P., fiind culpa exclusivă a autorității deliberative de a nu fi urmărit modul în care se derulează procedurile de achiziție. De altfel, soluția instanței penale, respectiv Judecătoria Iași, pronunțată în Dosarul nr. 8656/245/2011, nu este definitivă, această hotărâre fiind atacată cu recurs atât de A.P.D.R.P., cât și de D.N.A., astfel că nu este relevantă în cauză. În conformitate cu prevederile contractului de finanțare și anexele la aceasta, beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici și modul de desfășurare a procedurilor de selecție și achiziții, fiind obligat să se asigure de corectitudinea desfășurării acestora, în condițiile în care societățile ofertante au fost invitate de acesta la selecția de oferte. Utilizarea unor documente incorecte în procesul de achiziție reprezintă o neregulă, prin aceasta nerespectându-se principiile liberei concurențe, transparenței și al eficienței utilizării fondurilor prevăzute la pct. 1 parag. 5 din Capitolul I, Prevederi Generale din Anexa nr. IV, Instrucțiuni de achiziții din contractul de finanțare. Așa cum rezultă din interpretarea prevederilor art. 4 din Regulamentul CE nr. 2988/1995, regula este ca orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat, însă excepția de la regulă, prevăzută de art. 5 din același Regulament, coroborat cu art. 17 alin. (4) din contractul de finanțare, este că în cazul abaterii intenționate sau săvârșite din neglijență sancțiunea este retragerea integrală a ajutorului nerambursabil acordat. Diferența care atrage aplicarea sau nu a principiului proporționalității sancțiunii este dată de existența intenției sau a neglijenței în săvârșirea abaterii, care în speța de față este dovedită fără putință de tăgadă. Susținerile reclamanților privind prescrierea dreptului A.P.D.R.P. de a mai constitui debit nu pot fi reținute, având în vedere că ultima plată făcută de A.P.D.R.P. în contul beneficiarului a fost în data de 28 ianuarie 2005, iar prevederile art. 11 2 din O.U.G. nr. 79/2003, astfel cum a fost modificat și completat prin O.G. nr. 12/2007 și O.G. nr. 20/2008, sunt norme juridice de imediată aplicare pentru contractele aflate în derulare la data intrării lor în vigoare, astfel că termenul de prescripție de 5 ani aferent acestor contracte începe să curgă de la data de 31 decembrie 2009. Titlul de creanță emis de A.P.D.R.P. a fost înregistrat din 14 iulie 2011, în termenul de valabilitate a contractului de finanțare și în concordanță cu prevederile legale menționate de reclamant. Aspectul de nelegalitate privind rezilierea contractului de finanțare nu poate fi reținut, întrucât la momentul emiterii procesului de constatare contestat, contractul de finanțare era finalizat, astfel că măsura rezilierii sau încetării contractului nu mai era operantă. Este neîntemeiată și susținerea reclamantului privind nelegalitatea deciziei de soluționare a contestației, întrucât Comisia de soluționare a contestației a răspuns argumentat la toate motivele invocate de beneficiar. În cauză s-au administrat probe cu înscrisuri și interogatoriul autorității pârâte, în cadrul probei cu înscrisuri fiind depusă documentația care a stat la baza emiterii actelor administrative contestate, în conformitate cu dispozițiile art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 245 din 13 iulie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanții comuna P. și Consiliul local al comunei P., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.D.R.P. Pentru a hotărî în acest sens, prima instanță a reținut, în considerentele relevante ale hotărârii, următoarele: Conform art. 2 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a H.G. nr. 1306/2007, există posibilitatea ca autoritățile ce administrează fonduri comunitare să declanșeze acțiuni de verificare ca urmare a unor sesizări, fără ca aceste verificări să fie comunicate beneficiarului, acesta având posibilitatea de a-și face apărările pe calea contestației formulate împotriva procesului-verbal de constatare. Prezumția de nevinovăție este specifică răspunderii penale, în speță, organele de control aplicând reglementarea specifică aplicabilă contractelor cu finanțare externă, prin prisma definiției „abaterii de la legalitate”, astfel cum aceasta se regăsește în legislația incidentă, respectiv O.G. nr. 79/2003. Pretinsa nerespectare a proporționalității sancțiunii, prin prisma unei pretinse nelegalității a rezilierii contractelor în cauză, reprezintă în realitate o chestiune ce ține de fondul soluționării contestației, neputându-se aborda prin prisma unei excepții de nelegalitate a actului, cum se pretinde de reclamanți. Este de necontestat faptul că în legătură cu contractul în litigiu a fost întocmit Rechizitoriul D.N.A. nr. 44/P/2009, prin care s-a dispus punerea în mișcare a acțiunii penale și trimiterea în judecată pentru posibile infracțiuni în dauna bugetului Comunităților Europene săvârșite de SC I.G. SRL, societatea care a realizat lucrările la proiectul finanțat prin Programul SAPARD „Alimentare cu apă în localitățile P., P.V., O., B., comuna P., județul Iași”. Față de cele menționate în cuprinsul rechizitoriului nr. 44/P/2009, rezultă că beneficiarul a prezentat A.P.D.R.P. mai multe documente, declarații false, inexacte, incomplete, privind derularea procedurii de atribuire a contractului de servicii și a procedurii de atribuire a contractului de execuție lucrări „branșament electric”, ce au condus la aprecierea din partea O.L.A.F., în sensul că raportul de control O.L.A.F. conține suficiente dovezi că s-au produs nereguli cu intenție în implementarea proiectului, ceea ce duce la aplicarea penalităților administrative de recuperare integrală a fondurilor plătite. Faptul că A.P.D.R.P. s-a constituit parte civilă în dosarul penal cu întreaga valoare a procentului nu prezintă relevanță în privința conduitei autorității constând în efectuarea demersurilor legale de recuperare a prejudiciului pe cale civilă, respectiv prin angajarea răspunderii contractuale a beneficiarului, persoană juridică în cadrul raportului de drept administrativ ce se derula între părțile litigante. Este evident că utilizarea unor documente incorecte în procesul de achiziție reprezintă o neregulă, prin aceasta nerespectându-se principiile liberei concurențe, transparenței și eficienței utilizării fondurilor prevăzute la pct. 1 parag. 5 din Capitolul I, Prevederi Generale din Anexa nr. IV, Instrucțiuni de achiziții din contractul de finanțare și art. 1 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 2988/1995. Fiind dovedită abaterea săvârșită de beneficiarul proiectului, în mod corect pârâta a făcut aplicarea prevederilor art. 17 alin. (3) și alin. (4) din contract și a dispus restituirea integrală a finanțării primite, precum și aplicarea de penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare. În speță a fost respectat termenul special de prescripție prevăzut de art. 11 2 din O.U.G. nr. 76/2003, astfel cum a fost modificat și completat prin O.G. nr. 12/2007 și O.G. nr. 20/2008, termenul de prescripție de 5 ani începând să curgă de la data de 31 decembrie 2009. Titlu de creanță emis de A.P.D.R.P., înregistrat din 14 iulie 2011, se afla în termenul de valabilitate al contractului de finanțare și în concordanță cu prevederile legale menționate. În consecință, prima instanță a apreciat că acțiunea promovată de reclamanți este nefondată și a dispus respingerea acesteia.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 245 din 13 iulie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs, în termen legal, reclamanții comuna P. și Consiliul local al comunei P., pentru următoarele motive de nelegalitate și netemeinicie, astfel cum au fost precizate în fapt și în drept la data de 3 decembrie 2013; 3.1. Hotărârea pronunțată nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive străine de natura pricinii, art. 304 pct. 7 C. proc. civ. Sentința primei instanțe cuprinde motive contradictorii și toate acestea, în ansamblu, constituie o nemotivare. Deși aparent considerentele sentinței atacate par ample, ele nu constituie decât reluări integrale ale apărărilor intimatei-pârâte, lipsind raționamentul logic al instanței, pentru care a preferat înlăturarea apărărilor reclamanților și achiesarea în tot la apărările intimatului-pârât, unele apărări fiind expediate cât se poate de lapidar, astfel că nu se poate vorbi de o motivare. În cauză nu au fost administrate nici toate înscrisurile relevante (unele neexistând încă la acea dată, cum ar fi decizia penală nr. 1135 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Iași, secția penală) și, deși se discuta de un „prejudiciu” nu s-a efectuat nicio expertiză de specialitate cu privire la presupusele neregularități constatate prin procesul-verbal din data de 11 iulie 2011 și decizia din 9 septembrie 2011, fiindu-le încălcat astfel reclamanților dreptul la apărare. Această măsură a instanței a determinat și o cercetare sumară și necorespunzătoare a fondului cauzei și, mai ales, o încălcare a dispozițiilor art. 261 C. proc. civ. Textul legal al recuperării sumelor de bani alocate îl constituie exclusiv art. 14 alin. (2) din anexa la contractul cadru din 15 aprilie 2003, conform căruia, proiectul „rămâne eligibil pentru confirmarea Uniunii Europene numai dacă nu suferă o modificare substanțială, pe perioada de valabilitate a contractului”. Tot în art. 14 alin. (2) din anexa la contract sunt definite strict situațiile în care sprijinul acordat prin contractul de finanțare poate fi recuperat de intimată, respectiv atunci când: 1) obiectivele finanțate nu sunt folosite conform scopului destinat sau 2) în cazul în care „obiectivele finanțate au fost vândute sau închiriate într-o perioadă de 5 ani după finalizarea proiectului (data ultimei plăți)”. În același sens sunt și dispozițiile art. 4 „Eligibilitatea cheltuielilor” din anexa 1, secțiunea B, „Managementul, Monitorizarea și Evaluarea Programului” din Legea nr. 361/2001 potrivit cărora, cheltuiala va fi eligibilă, dacă este în conformitate și cu Acordul multianual de finanțare a programului SAPARD, numai în cazul în care utilizarea SAPARD este în concordanță cu principiile managementului financiar adecvat și în special ale economiei și eficienței costurilor. În condițiile în care Consiliul local P. a executat și finalizat obiectivul de investiții „Alimentare cu apă în localitatea P., P.V., O., B., Comuna P. județul Iași” cu îndeplinirea în integralitate a specificaților Proiectului tehnic și a detaliilor de execuție, iar recepțiile parțiale și finale au fost acceptate și plătite în integralitate de către reprezentanții SAPARD, în mod nelegal se solicită restituirea în tot sau în parte a ajutorului financiar acordat și rezilierea contractului-cadru de finanțare, pentru presupuse neregularități, deoarece acestea nu au fost dovedite; mai mult, eventualele nereguli de care se face vorbire în actul de constatare nu justifică o asemenea sancțiune pentru beneficiarul proiectului. Nici la momentul controlului și nici la instanța de fond nu s-a efectuat o expertiză tehnică în specialitatea construcții/instalații/rețele edilitare gospodărești, menită a constata dacă s-a respectat sau nu obiectivul pentru care au fost destinate fondurile și dacă proiectul finanțat este utilizabil/funcțional, ceea ce este de esența finanțării. 3.2. Hotărârea primei instanțe este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a legii, art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Astfel, instanța nu a aplicat corect legea, în sensul că nu a urmărit îndeplinirea condițiilor necesare atragerii răspunderii și nu a verificat dacă presupusele fapte din actul de constatare se circumscriu sau nu temeiului legal, care reglementează cazurile de recuperare a sprijinului financiar acordat. În realitate, există dovezi că proiectul este valabil și că obiectivele sunt folosite conform scopului destinat, așa încât, art. 14 alin. (2) din anexa la contract nu este incident, neexistând un temei al răspunderii. Din alt punct de vedere, trebuie observate și dispozițiile art. 2-art. 3 din O.G. nr. 97/2003, care definesc noțiunile de „neregulă” și, respectiv, de „fraudă” în această materie, fiind lesne de observat că niciuna dintre ipotezele legale nu se regăsește în cauza de față. Or, actul de constatare, deși are scop recuperarea unor astfel de sume, nu justifică și nu indică elementele constitutive ale acestor categorii de fapte, neregulă, fraudă, care ar putea constitui temei legal al recuperării lor. O altă situație în care se poate solicita de către autoritatea contractantă înapoierea sumelor deja plătite în cadrul contractului o reprezintă încălcarea de către beneficiar a obligațiilor contractuale conform art. 17 alin. (3) din contractul de finanțare. Acest temei este însă inaplicabil în cauza supusă judecății, întrucât se referă strict la neregulile constatate pe durata executării contractului, respectiv înainte de efectuarea ultimei plăți și de finalizarea proiectului, așa cum rezultă din redactarea textului, care este de strictă interpretare și aplicare. Monitorizarea îndeplinirii obligației contractuale poate avea loc într-un interval de timp strict determinat, atât de legiuitor, cât și de părțile contractante prin acordul acestora. Părțile și legiuitorul au înțeles să delimiteze strict începutul termenului de prescripție, înăuntrul căruia se poate derula procedura de monitorizare, respectiv 5 ani de la data finalizării contractului, conform art. 14 alin. (2) alin. ultim din contractul de finanțare. Se impune a se observa că autoritatea competentă să efectueze aceste proceduri a efectuat monitorizarea care a stat la baza procedurii de recuperare a sprijinului acordat la un an după ce acest termen de prescripție a expirat. În mod total netemeinic, atât autoritatea de control, cât și instanța de fond au asimilat perioada în care se poate efectua monitorizarea neîndeplinirii obiectivelor contractuale, care trebuie să stea la baza restituirii pentru nereguli a sumelor datorate în cadrul programului SAPARD, cu termenul de prescripție în care se poate stabili plata, confuzie care a dus în final la „repunerea în termen” a autorității contractante cu privire la dreptul de a efectua acte de control/monitorizare și de a solicita restituirea sumelor finanțate pe cale administrativă. Sub un alt aspect, hotărârea instanței de fond este netemeinică întrucât, în raționamentul juridic aceasta a plecat eronat de la ideea existenței unui prejudiciu realizat de beneficiar cu ocazia derulării contractului. Din dispozițiile art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, care definesc „neregula”, se observă că, pentru a fi angajată răspunderea beneficiarului sprijinului financiar este necesară întrunirea a trei condiții cumulative esențiale: (i) dovedirea existenței unei nereguli în sensul celor precizate de text; (ii) dovedirea existenței prejudiciului suferit de bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta și, (iii) existența unei legături de cauzalitate între cele două condiții. Or, în cauză nu s-a dovedit existența prejudiciului, întrucât proiectul a fost realizat, existența prejudiciului fiind doar prezumată fără nicio bază legală și, pe de altă parte, chiar în pofida puterii de lucru judecat constatată prin cauza penală. În mod total greșit și nejustificat instanța de fond a reținut că nelegalitatea constatată prin Procesul-verbal de constatare din 14 iulie 2011 și decizia de soluționare a contestației din 9 august 2011 ar fi rezultatul exclusiv al culpei beneficiarului proiectului deși, așa cum reiese și din materialul probator administrat în cauză, aceste două presupuse neregularități nu îi pot fi imputate. a) Astfel, în ceea ce privește atribuirea contractului de servicii către o societate a cărei ofertă a fost considerată a fi neeligibilă, această presupusă abatere de la legalitate nu se susține, din conținutul documentului denumit Ofertă tehnică, depus de SC P. SRL cu ocazia participării la procedura simplificată de achiziție pentru atribuirea contractului de servicii, cifra de afaceri a societății comerciale pe anul 2000 era de 409.456.000 ROL, iar pe anul 2002 era de 4.673.168.000 ROL. De asemenea, din conținutul documentului denumit Oferta financiară, depus de SC P. SRL cu ocazia participării la procedura simplificată de achiziție pentru atribuirea contractului de servicii, oferta financiară era de 935.400.000 ROL, valoare la care a fost încheiat și contractul de proiectare din 2003. Deci, cifra de afaceri a societății declarate câștigătoare era de cca. 5 ori mai mare decât oferta. În aceste condiții, nu se poate reține încălcarea prevederilor art. 7 din termenii de referință incluși în dosarul de licitație elaborat pe baza Manualului de proceduri pentru achizițiile publice de servicii, bunuri și lucrări, reprezentând anexa nr. IV la contractul de finanțare, potrivit căruia o ofertă poate fi considerată eligibilă numai dacă cifra de afaceri medie anuală este de două ori valoarea ofertei. b) În ceea ce privește susținerea că beneficiarul (Consiliul local P.) prin reprezentanții săi ar fi prezentat către Agenția SAPARD mai multe documente privind derularea procedurii de atribuire a contractului de lucrări, execuție branșament electric, documente asupra cărora există suspiciuni de fals, ce a avut ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri europene, acțiune care, în opinia organului de control, poate întruni elementele constitutive ale infracțiunii prevăzute de art. 18 1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000, stare de fapt reținută în mod eronat și de instanța de fond, aceasta nu poate fi reținută. O astfel de susținere este contrazisă flagrant de o hotărâre judecătorească penală definitivă (sentința penală nr. 591 din 28 februarie 2012 a Judecătoriei Iași, rămasă definitivă prin decizia nr. 1135 din 30 octombrie 2012) prin care se stabilește că atât suspiciunea de fals, cât și uzul de aceste documente de către reprezentanții beneficiarului pentru obținerea pe nedrept de fonduri europene, precum și faptul că sunt întrunite elementele constitutive ale unei infracțiuni de corupție, nu există. Pe de altă parte, trebuie reținut că, de îndată ce partea vătămată s-a constituit parte civilă în procesul penal, deci a alăturat acțiunea sa civilă acțiunii penale, ea nu se mai poate adresa cu aceleași pretenții, cu o acțiune separată, unei instanțe civile; va opera principiul că odată aleasă o cale de judecată nu mai este posibil să se recurgă la o altă cale, „electa una via non datur recursus ad alteram”. Or, în procesul penal ce a făcut obiectul Dosarului nr. 8656/245/2011, intimata Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.D.R.P. s-a constituit parte civilă, iar Consiliul local P., prin Primar, a avut calitatea de parte responsabilă civilmente. Acest dosar a fost soluționat prin sentința penală nr. 591 din 28 februarie 2012 a Judecătoriei Iași, rămasă definitivă prin decizia penală nr. 1135 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Iași, secția penală, prin respingerea ca nefondate a recursului părții civile Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.D.R.P. și a recursului procurorului. În esență, d-na B.D., Primar al comunei P. și reprezentantul legal al Consiliului local P. (beneficiarul), care a avut calitatea de președinte al comisiei de atribuire a contractului de achiziție publică, a fost achitată pentru săvârșirea infracțiunilor de folosire sau prezentare de documente sau declarații false, inexacte sau incomplete, care ar avea ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunității Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor, prevăzută de art. 18 1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000, înșelăciune, prevăzută de art. 215 alin. (2) și alin. (3) C. pen. Prin aceeași hotărâre, în temeiul art. 346 (1) C. proc. pen., s-a respins acțiunea civilă formulată de partea civilă. A.P.D.R.P., ca neîntemeiată. Mai mult, în cuprinsul deciziei penale nr. 1135 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Iași, secția penală, s-a reținut, cu putere de lucru judecat, că, din probele administrate rezultă că cei doi evaluatori au participat la procedura de selecție din 15 august 2003 și și-au exercitat atribuțiile de membri ai comisiei de atribuire, neputându-se considera, astfel, că înscrisurile atestau împrejurări nereale sau inexacte. În ceea ce privește acțiunea civilă, Curtea a considerat că instanța de fond a apreciat just și temeinic că, raportat la soluția dată laturii penale a cauzei, nu au fost îndeplinite condițiile pentru atragerea răspunderii civile delictuale a inculpatei. Prin urmare, nu se poate reține săvârșirea de către recurentul-reclamant a unei nereguli cu implicații financiare asupra bugetului Comunității Europene și/sau asupra bugetelor administrate de aceasta ori în numele ei sau asupra bugetelor din care provine cofinanțarea aferentă, pentru a se declanșa procedura de recuperare a ajutorului financiar nerambursabil și a se dispune rezilierea contractului-cadru. În condițiile în care recurentul-reclamant a executat și finalizat obiectivul de investiții „Alimentare cu apă în localitatea P., P.V., O., B., comuna P., județul Iași”, cu îndeplinirea în integralitate a prevederilor Proiectului tehnic și a detaliilor de execuție, iar recepțiile parțiale și finale au fost acceptate și plătite în integralitate de către reprezentanții A.P.D.R.P., este nelegală, inechitabilă și irațională, contrar spiritului programului SAPARD, obligarea la restituirea ajutorului financiar acordat și rezilierea contractului-cadru de finanțare, pentru neregularității fără implicații financiare care, din punct de vedere legal și contractual, nu justifică asemenea sancțiunii pentru beneficiarul proiectului. Pentru toate aceste considerente, recurenții au solicitat admiterea recursului și, în principal, casarea sentinței atacate, cu trimitere spre rejudecare, în vederea administrării de probatorii corespunzătoare, respectiv admiterea probei cu expertiză tehnică specialitatea construcții, rețele edilitare, gospodărești.

Apărările formulate de intimata A.P.D.R.P. Prin întâmpinarea formulată la data de 2 decembrie 2013, intimata a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței civile nr. 245 din 13 iulie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Iași. În raport de precizările în fapt și în drept ale motivelor de recurs, intimata a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru următoarele considerente: 4.1. Referitor la motivul de recurs potrivit căruia, hotărârea atacată nu este motivată și cuprinde motive străine de natura pricinii se impune a se observa din considerentele expuse în cuprinsul sentinței civile nr. 245 din 13 iulie 2012 că instanța de fond a prezentat motivele pentru care a înțeles să respingă acțiunea recurentei-reclamante, analizând fiecare dintre aspectele susținute de aceasta ca și temei legal al nelegalității actelor administrative atacate. Susținerile recurentei-reclamante, în sensul că instanța de fond a fost lipsită de rol activ și nu a stabilit cu certitudine starea de fapt, neadmițând probele solicitate de aceasta (expertiza care să stabilească prejudiciul) este neîntemeiat întrucât, în mod evident, aceste probe nu erau utile și concludente în soluționarea cauzei, în măsură să conducă la pronunțarea unei soluții contrare celei adoptate de Curtea de Apel Iași. Sub aspectul prejudiciului creat Agenției și în mod direct Comunității Europene, în cauză este aplicabilă ipoteza a doua a pct. 5 A 131 b din Secțiunea F din Acordul multianual de finanțare dintre Guvernul României și Comisia Comunităților Europene, aprobat prin Legea nr. 361/2001, respectiv a avut loc un efect (de prejudiciere) asupra unui punct nejustificat de cheltuială. Prejudiciul produs bugetului UE sau bugetelor naționale poate fi real sau potențial, iar producerea însăși a unei nereguli și utilizarea necorespunzătoare a banilor acordați atrage sancțiunea restituirii parțiale sau totale a acestora. Prin urmare, obligația de recuperare a fondurilor Uniunii Europene intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu. 4.2. Referitor la susținerea recurentului potrivit căreia procesul-verbal de constatare nu respectă condițiile de fond pentru emiterea sa valabilă, în sensul că A.P.D.R.P. nu a respectat dreptul beneficiarului la apărare, echipa de control făcând doar un control documentar, este de precizat că beneficiarului finanțării nerambursabile i s-a respectat dreptul la apărare, în conformitate cu art. 207 din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., acesta formulând contestație împotriva procesului-verbal de constare, care a fost soluționată la Direcția Control Antifraudă din cadrul A.P.D.R.P. În conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003, aprobate prin H.G. nr. 1306/2007, echipa de control din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat un control documentar, recurentului fiindu-i comunicat procesul-verbal de constatare, pentru a lua la cunoștință de neregulile constatate în urma controlului documentar efectuat. Legislația națională, astfel cum era în vigoare la momentul controlului, nu instituie obligativitatea audierii, legiuitorul lăsând la atitudinea echipei de control să decidă dacă audierea este necesară sau nu. 4.3. Referitor la susținerea recurentului privind încălcarea prezumției de nevinovăție, prin prisma existenței unui dosar penal cu privire la proiectul ce face obiectul contractului de finanțare din 15 mai 2003, în care s-a pronunțat o hotărâre de achitare a inculpaților, se impune a fi observate prevederile art. 2 lit. a) și lit. b) din O.G. nr. 79/2003, în raport de care este evident că prezentarea de către beneficiar ca și documente justificative a unor documente false reprezintă o neregulă, iar gravitatea acesteia duce la retragerea întregului ajutor nerambursabil, indiferent de decizia D.N.A., deci dacă neregula a fost săvârșită cu intenție sau nu. De altfel, în cuprinsul procesului verbal de constatare nu se menționează că ar fi fost săvârșite fraude, ci că faptele constatate pot întruni elementele constitutive ale unei infracțiuni, echipa de control identificând clauzele legale și contractuale încălcate de recurent, care nu au nicio legătură cu legea penală, acestea reprezentând o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate. În raportul dintre autoritatea contractantă și beneficiar, născut din contractul pe care acesta din urmă l-a semnat, prin reprezentantul său ales, este lipsit de relevanță atât faptul trimiterii în judecată a președintelui comisiei de atribuire a contractului de achiziție, cât și soluția ce se va da în dosarul penal ce s-a format, atât timp cât neregularitățile nu au fost contestate în materialitatea lor, ele fiind suficiente pentru a se face aplicarea prevederilor art. 17 din contract, indiferent dacă își vor găsi sau nu o sancțiune pe planul răspunderii penale a persoanelor trimise în judecată. 4.4. În ceea ce privește susținerea recurentului privind nerespectarea principiului proporționalității sancțiunii, se observă că, în conformitate cu prevederile contractului de finanțare și anexele la aceasta, beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici și modul de desfășurare a procedurilor de selecție și achiziții, fiind obligat să se asigure de corectitudinea desfășurării acestora, în condițiile în care societățile ofertante au fost invitate de acesta la selecția de oferte. Diferența care atrage sau nu aplicarea principiului proporționalității sancțiunii este dată de existența intenției sau a neglijenței în săvârșirea abaterii, care în speța de față este dovedită fără putință de tăgadă. În condițiile în care corectitudinea și legalitatea desfășurării achizițiilor este obligația și responsabilitatea beneficiarului, este evident că folosirea unor documente false se poate încadra cel puțin în noțiunea de neglijență, pe care însă atât O.L.A.F., cât și D.L.A.F. le consideră abateri întemeiate, pe baza probelor obținute în cursul investigațiilor, pentru care s-a pus în mișcare acțiunea penală împotriva reprezentantului legal al proiectului. 4.

Referitor la susținerea recurentului privind prescrierea dreptului intimatei de a constituit debit, se constată că A.P.D.R.P. poate proceda la constituirea debitului, întrucât prevederile art. 11 2 din O.U.G. nr. 79/2003, astfel cum a fost modificat și completat prin O.G. nr. 12/2007 și O.G. nr. 20/2008, sunt norme juridice de imediată aplicare pentru contractele aflate în derulare la data intrării lor în vigoare, termenul de prescripție aferent acestor contracte începând să curgă de la data de 31 decembrie 2009. Titlul de creanță emis de A.P.D.R.P. a fost înregistrat din 14 iulie 2011, deci în termenul de valabilitate al contractului de finanțare și în concordanță cu prevederile legislative menționate de către recurent. 4.

Referitor la susținerea recurentului privind nelegala reziliere a contractului de finanțare, se observă că la momentul emiterii procesului-verbal de constatare contestat, contractul de finanțare era finalizat, astfel că măsura rezilierii sau încetării contractului nu mai era operată. 4.

În privința nelegalității deciziei de soluționare a contestației, întrucât aceasta nu răspunde motivelor de anulare invocate, este de precizat că, prin decizia din 9 septembrie 2011, Comisia numită în vederea soluționării contestației a răspuns la toate motivele invocate de beneficiar. În concluzie, intimata a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței civile nr. 245 din 13 iulie 2012 ca fiind legală și temeinică. 5. Procedura derulată în fața Înaltei Curți În recurs s-a administrat proba cu înscrisuri noi la cererea recurenților-reclamanți, în conformitate cu dispozițiile art. 305 C. proc. civ. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Argumente de fapt și de drept relevante 1.1. Potrivit art. 304 pct. 7 C. proc. civ., modificarea sau casarea unei hotărâri se poate cere „când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii”. Acest motiv de recurs vizează ipoteze variate, precum cele de nemotivare, motivare insuficientă, implicită, confuză sau motive contradictorii ori străine de natura pricinii. Ipotezele care se regăsesc în cauza supusă judecății au în vedere motivarea insuficientă și confuză a hotărârii, de vreme ce, din studiul considerentelor acesteia se constată că prima instanță fie nu a realizat o examinare a tuturor motivelor de nelegalitate pe care reclamanții le-au invocat în cererea de anulare a actelor administrative atacate, fie a procedat la o analiză sumară, prezentând confuz constatările pe baza cărora a înțeles să-și fundamenteze soluția din dispozitiv. Astfel, instanța nu oferă un răspuns specific și explicit la motivele de nelegalitate privind nerespectarea principiului proporționalității și lipsa competenței autorității pârâte în a dispune rezilierea contractului de finanțare. De asemenea, instanța preia trunchiat apărările pârâtei și își prezintă confuz aprecierile referitoare la pretinsa incidență în cauză a excepției prescripției dreptului de a solicita restituirea întregului sprijin financiar acordat. În plus, în privința deciziei din 9 septembrie 2011, motivarea hotărârii lipsește cu desăvârșire, deși în cererea de anulare a celor două acte administrative contestate reclamanții au prezentat distinct elementele de nelegalitate privind decizia de soluționare a contestației administrative. O astfel de conduită procedurală nu răspunde exigențelor impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil, drept care nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt în mod real examinate de către instanța sesizată. Susținerile recurenților în ceea ce privește neadministrarea probei cu expertiză tehnică de specialitate, pentru a se constata dacă s-a respectat sau nu obiectivul finanțării și dacă proiectul finanțat este utilizabil/funcțional, nu vor fi reținute, întrucât singurele probe pe care aceștia le-au solicitat primei instanțe au fost probele cu înscrisuri și interogatoriu, iar dispozițiile art. 129 alin. (5 1 ) C. proc. civ. interzic invocarea în căile de atac a omisiunii instanței de a ordona din oficiu probe pe care părțile nu le-au propus și administrat în condițiile legii. 1.2. Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. este incident „când hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii”. Astfel nelegalitatea hotărârii atacate, pentru acest motiv de recurs, poate consta, după caz, în lipsa de temei legal, în încălcarea legii sau în aplicarea greșită a acesteia. În cauza dedusă judecății, ceea ce se invocă de către recurenți este aplicarea greșită a legii de către prima instanță, în sensul că nu a urmărit îndeplinirea condițiilor necesare atragerii răspunderii și nu a verificat dacă presupusele fapte din actul de constatare se circumscriu sau nu temeiului legal, care reglementează cazurile de recuperare a sprijinului financiar acordat. În analiza acestui motiv de recurs, sub aspect probatoriu, vor fi avute în vedere atât înscrisurile depuse în primă instanță, cât și înscrisurile noi prezentate pe parcursul soluționării pricinii în recurs. Actul administrativ supus controlului de legalitate pe calea acțiunii în contencios administrativ este reprezentat de procesul-verbal de constatare din 14 iulie 2011, menținut prin decizia din 9 septembrie 2011 a Comisiei de soluționare a contestației din cadrul A.P.D.R.P. Neregulile reținute în sarcina Consiliului local al comunei P., beneficiarul contractului de finanțare din 15 aprilie 2003, au constat în prezentarea de documente ori declarații false, inexacte, incomplete privind derularea procedurii de atribuire a contractului de servicii și a procedurii de atribuire a contractului de execuție lucrări „branșament electric”. Paralel cu angajarea răspunderii administrative a beneficiarului finanțării, au fost sesizate și organele penale, la data judecății prezentului recurs fiind soluționată irevocabil cauza ce a făcut obiectul Dosarului penal nr. 8656/245/2011, prin sentința penală nr. 591 din 28 februarie 2012 pronunțată de Judecătoria Iași, rămasă irevocabilă prin decizia penală nr. 1135 din 30 octombrie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Iași. În esență, față de reprezentantul legal al Consiliului local P., d-na B.D., care a avut calitatea de președinte al comisiei de atribuire a contractului de achiziție publică, s-a dispus achitarea pentru săvârșirea infracțiunilor de folosire sau prezentare de documente sau declarații false, inexacte sau incomplete, care ar avea ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunităților Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor, prevăzută de art. 18 1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000, și înșelăciune, prevăzută de art. 215 alin. (2) și alin. (3) C. pen. Prin decizia penală nr. 1135 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Iași s-a reținut, cu putere de lucru judecat, că „din probele administrate rezultă că cei doi evaluatori au participat la procedura de selecție din 15 august 2003 și și-au exercitat atribuțiile de membri ai Comisiei de atribuire, neputându-se considera, astfel, că înscrisurile atestau împrejurări nereale și inexacte”. Prin urmare, cu înscrisurile noi depuse în recurs s-a făcut dovada neîndeplinirii uneia dintre cele trei condiții cumulative prevăzute de lege pentru angajarea răspunderii beneficiarului sprijinului financiar, respectiv cea referitoare la existența unei nereguli, în sensul art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003 și art. 17 alin. (1) din anexa nr. I la contractul de finanțare. Totodată, s-a demonstrat, cu putere de lucru judecat, netemeinicia pretențiilor formulate de A.P.D.R.P. pe latură civilă, constând în solicitarea de recuperare integrală a sprijinului financiar acordat Consiliului local P., acțiunea civilă exercitată în cadrul procesului penal fiind respinsă irevocabil, conform sentinței penale nr. 591/2012 și deciziei penale nr. 1135/2012. În aceste condiții, Înalta Curte reține nelegalitatea procesului-verbal de constatare din 14 iulie 2011 și a deciziei din 9 septembrie 2011, pentru inexistența faptelor circumscrise noțiunii de „neregulă” ce a constituit fundamentul sancțiunilor aplicate beneficiarului contractului de finanțare, astfel că este incident în cauză motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. O astfel de constatare face inutilă examinarea celorlalte motive de nelegalitate invocate de recurenții-reclamanți, toate acestea pornind de la situația premisă legată de pretinsa „neregulă” reținută în sarcina beneficiarului finanțării. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-alin. (3), art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamanți, modificarea sentinței atacate, în sensul anulării deciziei din 9 septembrie 2011 și procesului-verbal de constatare din 14 iulie 2011 emise de A.P.D.R.P.