ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1054/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1054/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

în fața primei instanțe

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ

și fiscal la data de 19 martie 2012, sub nr. 273/45/2012, reclamanții comuna P.

și Consiliul Local al comunei P. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.D.R.P., pronunțarea unei

hotărâri judecătorești prin care să se dispună:

(i) anularea deciziei

din 9 septembrie 2011 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din

cadrul A.P.D.R.P.;

(ii) anularea procesului-verbal

de constatare din 14 iulie 2011 întocmit de A.P.D.R.P. și repunerea părților în

situația anterioară;

(iii) obligarea pârâților

la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii,

reclamanții au arătat că actele administrative contestate sunt nelegale și netemeinice,

pentru următoarele motive:

a) Nerespectarea condițiilor

de fond instituite prin O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor

comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente, utilizate necorespunzător,

și a prevederilor H.G. nr. 1306/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare

a O.G. nr. 79/2003

Astfel, echipa de control

nu a comunicat structurii verificate, cu cel puțin 5 zile înainte, data acțiunii

de control, nu a efectuat controlul în teren la obiectivul supus verificării și

nu a solicitat lămuriri beneficiarului lucrării.

De asemenea, nu a fost

indicat temeiul de drept în baza căruia A.P.D.R.P. a procedat la rezilierea contractului-cadru

încheiat de către SAPARD cu Consiliul local al comunei P.;

b) Încălcarea principiului

prezumției de nevinovăție și a principiului proporționalității, în condițiile în

care s-a dispus restituirea integrală a contravalorii investiției, deși doar pentru

un singur segment al proiectului, branșament electric, există suspiciuni de fraudă,

asupra cărora nu s-a pronunțat încă o hotărâre definitivă prin care instanța penală

să confirme faptul reținut prin rechizitoriul nr. 44/P/2009 emis de D.N.A.

Mai mult, autoritatea

pârâtă a făcut verificări la investiția realizată, fiind deja imputată suma de 599.423,44

RON ce formează obiectul Dosarului nr. 726/45/2010 al Curții de Apel Iași;

c) Raportat la dispozițiile

art. 3 din contractul-cadru, a intervenit prescripția dreptului de a solicita restituirea

valorii întregii investiții, finalizarea proiectului realizându-se cu mult înainte

de încheierea procesului-verbal din data de 11 iulie 2011;

d) Rezilierea contractului

se poate realiza doar pe cale judecătorească, ținând seama de dispozițiile art.

13 pct. 2 din Anexa 1 la contractul-cadru, de la care nu există niciun fel de derogări;

e) Comisia de soluționare

a contestațiilor nu s-a pronunțat asupra tuturor aspectelor sesizate, nu a răspuns

la aspectele ce vizează inexistența la acea dată a unei hotărâri judecătorești care

să confirme suspiciunile de fraudă și nu a motivat decizia prin care a procedat

la imputarea contravalorii întregii investiții, cu încălcarea principiului proporționalității;

f) Comisia de soluționare

a contestației a realizat o analiză documentară, fără a preciza în mod clar și obiectiv

care sunt documentele care au stat la baza emiterii deciziei și fără a acorda contestatorului

dreptul de a cunoaște conținutul acestora.

În drept, reclamanții

și-au întemeiat cererea pe dispozițiile art. 8, art. 10 și art. 11 din Legea contenciosului

administrativ, O.G. nr. 79/2003 și O.G. nr. 66/2011.

Prin întâmpinarea formulată

la data de 6 aprilie 2012, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale, A.P.D.R.P. a solicitat respingerea cererii reclamanților și menținerea actelor

administrative contestate, invocând, în special, următoarele argumente:

Beneficiarului finanțării

nerambursabile i s-a respectat dreptul la apărare, în conformitate cu prevederile

art. 207 din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., republicată, acesta formulând

contestație împotriva procesului-verbal de constatare din 19 iulie 2011, care a

fost soluționată în sensul respingerii prin decizia din 9 septembrie 2011 a Comisiei

de soluționare a contestației.

În conformitate cu dispozițiile

art. 2 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003 aprobate

prin H.G. nr. 1306/2007, echipa de control din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat un control

documentar, beneficiarului fiindu-i comunicat ulterior procesul verbal de constatare,

luând la cunoștință de neregulile constatate în urma controlului documentar efectuat.

Legislația națională,

astfel cum era în vigoare la momentul controlului, nu instituia obligativitatea

audierii, legiuitorul lăsând la latitudinea echipei de control să decidă dacă audierea

era necesară sau nu.

Indiferent dacă organele

de cercetare penală concluzionează că s-a săvârșit sau nu o infracțiune, autoritatea

competentă în gestionarea fondurilor comunitare sesizată cu abateri de la legislație

este obligată să ia măsurile prevăzute de lege într-o astfel de situație.

De altfel, în cuprinsul

procesului-verbal de constatare nu se menționează că ar fi fost săvârșite fraude,

ci că faptele constatate pot întruni elementele constitutive ale unei infracțiunii,

echipa de control identificând clauzele legale și contractuale încălcate de reclamant,

care nu au nicio legătură cu legea penală, acestea reprezentând o abatere de la

legalitate, regularitate și conformitate.

Reclamantul nu se poate

deroba de răspunderea ce-i revine în calitatea sa de parte în contractul de finanțare

nerambursabilă, sub motiv că faptele au fost săvârșite de o altă persoană în perioada

de implementare a proiectului, atât timp cât cel în cauză a lucrat în numele și

pentru Consiliul local P., fiind culpa exclusivă a autorității deliberative de a

nu fi urmărit modul în care se derulează procedurile de achiziție.

De altfel, soluția instanței

penale, respectiv Judecătoria Iași, pronunțată în Dosarul nr. 8656/245/2011, nu

este definitivă, această hotărâre fiind atacată cu recurs atât de A.P.D.R.P., cât

și de D.N.A., astfel că nu este relevantă în cauză.

În conformitate cu prevederile

contractului de finanțare și anexele la aceasta, beneficiarul este singurul răspunzător

în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici

și modul de desfășurare a procedurilor de selecție și achiziții, fiind obligat să

se asigure de corectitudinea desfășurării acestora, în condițiile în care societățile

ofertante au fost invitate de acesta la selecția de oferte.

Utilizarea unor documente

incorecte în procesul de achiziție reprezintă o neregulă, prin aceasta nerespectându-se

principiile liberei concurențe, transparenței și al eficienței utilizării fondurilor

prevăzute la pct. 1 parag. 5 din Capitolul I, Prevederi Generale din Anexa nr. IV,

Instrucțiuni de achiziții din contractul de finanțare.

Așa cum rezultă din interpretarea

prevederilor art. 4 din Regulamentul CE nr. 2988/1995, regula este ca orice abatere

atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat, însă excepția de la

regulă, prevăzută de art. 5 din același Regulament, coroborat cu art. 17 alin. (4)

din contractul de finanțare, este că în cazul abaterii intenționate sau săvârșite

din neglijență sancțiunea este retragerea integrală a ajutorului nerambursabil acordat.

Diferența care atrage

aplicarea sau nu a principiului proporționalității sancțiunii este dată de existența

intenției sau a neglijenței în săvârșirea abaterii, care în speța de față este dovedită

fără putință de tăgadă.

Susținerile reclamanților

privind prescrierea dreptului A.P.D.R.P. de a mai constitui debit nu pot fi reținute,

având în vedere că ultima plată făcută de A.P.D.R.P. în contul beneficiarului a

fost în data de 28 ianuarie 2005, iar prevederile art. 11

2

din O.U.G.

nr. 79/2003, astfel cum a fost modificat și completat prin O.G. nr. 12/2007 și O.G.

nr. 20/2008, sunt norme juridice de imediată aplicare pentru contractele aflate

în derulare la data intrării lor în vigoare, astfel că termenul de prescripție de

5 ani aferent acestor contracte începe să curgă de la data de 31 decembrie 2009.

Titlul de creanță emis

de A.P.D.R.P. a fost înregistrat din 14 iulie 2011, în termenul de valabilitate

a contractului de finanțare și în concordanță cu prevederile legale menționate de

reclamant.

Aspectul de nelegalitate

privind rezilierea contractului de finanțare nu poate fi reținut, întrucât la momentul

emiterii procesului de constatare contestat, contractul de finanțare era finalizat,

astfel că măsura rezilierii sau încetării contractului nu mai era operantă.

Este neîntemeiată și susținerea

reclamantului privind nelegalitatea deciziei de soluționare a contestației, întrucât

Comisia de soluționare a contestației a răspuns argumentat la toate motivele invocate

de beneficiar.

În cauză s-au administrat

probe cu înscrisuri și interogatoriul autorității pârâte, în cadrul probei cu înscrisuri

fiind depusă documentația care a stat la baza emiterii actelor administrative contestate,

în conformitate cu dispozițiile art. 13 din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Prin sentința civilă

nr. 245 din 13 iulie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția de contencios

administrativ și fiscal, s-a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanții

comuna P. și Consiliul local al comunei P., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.D.R.P.

Pentru a hotărî în acest

sens, prima instanță a reținut, în considerentele relevante ale hotărârii, următoarele:

Conform art. 2 alin. (3)

din Normele metodologice de aplicare a H.G. nr. 1306/2007, există posibilitatea

ca autoritățile ce administrează fonduri comunitare să declanșeze acțiuni de verificare

ca urmare a unor sesizări, fără ca aceste verificări să fie comunicate beneficiarului,

acesta având posibilitatea de a-și face apărările pe calea contestației formulate

împotriva procesului-verbal de constatare.

Prezumția de nevinovăție

este specifică răspunderii penale, în speță, organele de control aplicând reglementarea

specifică aplicabilă contractelor cu finanțare externă, prin prisma definiției „abaterii

de la legalitate”, astfel cum aceasta se regăsește în legislația incidentă, respectiv

O.G. nr. 79/2003.

Pretinsa nerespectare

a proporționalității sancțiunii, prin prisma unei pretinse nelegalității a rezilierii

contractelor în cauză, reprezintă în realitate o chestiune ce ține de fondul soluționării

contestației, neputându-se aborda prin prisma unei excepții de nelegalitate a actului,

cum se pretinde de reclamanți.

Este de necontestat faptul

că în legătură cu contractul în litigiu a fost întocmit Rechizitoriul D.N.A.

nr. 44/P/2009, prin care s-a dispus punerea în mișcare a acțiunii penale și trimiterea

în judecată pentru posibile infracțiuni în dauna bugetului Comunităților Europene

săvârșite de SC I.G. SRL, societatea care a realizat lucrările la proiectul finanțat

prin Programul SAPARD „Alimentare cu apă în localitățile P., P.V., O., B., comuna

P., județul Iași”.

Față de cele menționate

în cuprinsul rechizitoriului nr. 44/P/2009, rezultă că beneficiarul a prezentat

A.P.D.R.P. mai multe documente, declarații false, inexacte, incomplete, privind

derularea procedurii de atribuire a contractului de servicii și a procedurii de

atribuire a contractului de execuție lucrări „branșament electric”, ce au condus

la aprecierea din partea O.L.A.F., în sensul că raportul de control O.L.A.F. conține

suficiente dovezi că s-au produs nereguli cu intenție în implementarea proiectului,

ceea ce duce la aplicarea penalităților administrative de recuperare integrală a

fondurilor plătite.

Faptul că A.P.D.R.P. s-a

constituit parte civilă în dosarul penal cu întreaga valoare a procentului nu prezintă

relevanță în privința conduitei autorității constând în efectuarea demersurilor

legale de recuperare a prejudiciului pe cale civilă, respectiv prin angajarea răspunderii

contractuale a beneficiarului, persoană juridică în cadrul raportului de drept administrativ

ce se derula între părțile litigante.

Este evident că utilizarea

unor documente incorecte în procesul de achiziție reprezintă o neregulă, prin aceasta

nerespectându-se principiile liberei concurențe, transparenței și eficienței utilizării

fondurilor prevăzute la pct. 1 parag. 5 din Capitolul I, Prevederi Generale din

Anexa nr. IV, Instrucțiuni de achiziții din contractul de finanțare și art. 1

alin. (2) din Regulamentul CE nr. 2988/1995.

Fiind dovedită abaterea

săvârșită de beneficiarul proiectului, în mod corect pârâta a făcut aplicarea prevederilor

art. 17 alin. (3) și alin. (4) din contract și a dispus restituirea integrală a

finanțării primite, precum și aplicarea de penalități în procentul stabilit conform

dispozițiilor legale în vigoare.

În speță a fost respectat

termenul special de prescripție prevăzut de art. 11

2

din O.U.G. nr. 76/2003,

astfel cum a fost modificat și completat prin O.G. nr. 12/2007 și O.G. nr. 20/2008,

termenul de prescripție de 5 ani începând să curgă de la data de 31 decembrie 2009.

Titlu de creanță emis de A.P.D.R.P., înregistrat din 14 iulie 2011, se afla în termenul

de valabilitate al contractului de finanțare și în concordanță cu prevederile legale

menționate.

În consecință, prima instanță

a apreciat că acțiunea promovată de reclamanți este nefondată și a dispus respingerea

acesteia.

în cauză

Împotriva sentinței civile

nr. 245 din 13 iulie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ

și fiscal, au declarat recurs, în termen legal, reclamanții comuna P. și Consiliul

local al comunei P., pentru următoarele motive de nelegalitate și netemeinicie,

astfel cum au fost precizate în fapt și în drept la data de 3 decembrie 2013;

3.1. Hotărârea pronunțată

nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive străine de natura pricinii,

art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

Sentința primei instanțe

cuprinde motive contradictorii și toate acestea, în ansamblu, constituie o nemotivare.

Deși aparent considerentele

sentinței atacate par ample, ele nu constituie decât reluări integrale ale apărărilor

intimatei-pârâte, lipsind raționamentul logic al instanței, pentru care a preferat

înlăturarea apărărilor reclamanților și achiesarea în tot la apărările intimatului-pârât,

unele apărări fiind expediate cât se poate de lapidar, astfel că nu se poate vorbi

de o motivare.

În cauză nu au fost administrate

nici toate înscrisurile relevante (unele neexistând încă la acea dată, cum ar fi

decizia penală nr. 1135 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Iași, secția penală)

și, deși se discuta de un „prejudiciu” nu s-a efectuat nicio expertiză de specialitate

cu privire la presupusele neregularități constatate prin procesul-verbal din data

de 11 iulie 2011 și decizia din 9 septembrie 2011, fiindu-le încălcat astfel reclamanților

dreptul la apărare. Această măsură a instanței a determinat și o cercetare sumară

și necorespunzătoare a fondului cauzei și, mai ales, o încălcare a dispozițiilor

art. 261 C. proc. civ.

Textul legal al recuperării

sumelor de bani alocate îl constituie exclusiv art. 14 alin. (2) din anexa la contractul

cadru din 15 aprilie 2003, conform căruia, proiectul „rămâne eligibil pentru confirmarea

Uniunii Europene numai dacă nu suferă o modificare substanțială, pe perioada de

valabilitate a contractului”.

Tot în art. 14 alin. (2)

din anexa la contract sunt definite strict situațiile în care sprijinul acordat

prin contractul de finanțare poate fi recuperat de intimată, respectiv atunci când:

1) obiectivele finanțate

nu sunt folosite conform scopului destinat sau

2) în cazul în care „obiectivele

finanțate au fost vândute sau închiriate într-o perioadă de 5 ani după finalizarea

proiectului (data ultimei plăți)”.

În același sens sunt și

dispozițiile art. 4 „Eligibilitatea cheltuielilor” din anexa 1, secțiunea B, „Managementul,

Monitorizarea și Evaluarea Programului” din Legea nr. 361/2001 potrivit cărora,

cheltuiala va fi eligibilă, dacă este în conformitate și cu Acordul multianual de

finanțare a programului SAPARD, numai în cazul în care utilizarea SAPARD este în

concordanță cu principiile managementului financiar adecvat și în special ale economiei

și eficienței costurilor.

În condițiile în care

Consiliul local P. a executat și finalizat obiectivul de investiții „Alimentare

cu apă în localitatea P., P.V., O., B., Comuna P. județul Iași” cu îndeplinirea

în integralitate a specificaților Proiectului tehnic și a detaliilor de execuție,

iar recepțiile parțiale și finale au fost acceptate și plătite în integralitate

de către reprezentanții SAPARD, în mod nelegal se solicită restituirea în tot sau

în parte a ajutorului financiar acordat și rezilierea contractului-cadru de finanțare,

pentru presupuse neregularități, deoarece acestea nu au fost dovedite; mai mult,

eventualele nereguli de care se face vorbire în actul de constatare nu justifică

o asemenea sancțiune pentru beneficiarul proiectului.

Nici la momentul controlului

și nici la instanța de fond nu s-a efectuat o expertiză tehnică în specialitatea

construcții/instalații/rețele edilitare gospodărești, menită a constata dacă s-a

respectat sau nu obiectivul pentru care au fost destinate fondurile și dacă proiectul

finanțat este utilizabil/funcțional, ceea ce este de esența finanțării.

3.2. Hotărârea primei

instanțe este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a legii, art. 304 pct. 9

C. proc. civ.

Astfel, instanța nu a

aplicat corect legea, în sensul că nu a urmărit îndeplinirea condițiilor necesare

atragerii răspunderii și nu a verificat dacă presupusele fapte din actul de constatare

se circumscriu sau nu temeiului legal, care reglementează cazurile de recuperare

a sprijinului financiar acordat.

În realitate, există dovezi

că proiectul este valabil și că obiectivele sunt folosite conform scopului destinat,

așa încât, art. 14 alin. (2) din anexa la contract nu este incident, neexistând

un temei al răspunderii.

Din alt punct de vedere,

trebuie observate și dispozițiile art. 2-art. 3 din O.G. nr. 97/2003, care definesc

noțiunile de „neregulă” și, respectiv, de „fraudă” în această materie, fiind lesne

de observat că niciuna dintre ipotezele legale nu se regăsește în cauza de față.

Or, actul de constatare,

deși are scop recuperarea unor astfel de sume, nu justifică și nu indică elementele

constitutive ale acestor categorii de fapte, neregulă, fraudă, care ar putea constitui

temei legal al recuperării lor.

O altă situație în care

se poate solicita de către autoritatea contractantă înapoierea sumelor deja plătite

în cadrul contractului o reprezintă încălcarea de către beneficiar a obligațiilor

contractuale conform art. 17 alin. (3) din contractul de finanțare.

Acest temei este însă

inaplicabil în cauza supusă judecății, întrucât se referă strict la neregulile constatate

pe durata executării contractului, respectiv înainte de efectuarea ultimei plăți

și de finalizarea proiectului, așa cum rezultă din redactarea textului, care este

de strictă interpretare și aplicare.

Monitorizarea îndeplinirii

obligației contractuale poate avea loc într-un interval de timp strict determinat,

atât de legiuitor, cât și de părțile contractante prin acordul acestora. Părțile

și legiuitorul au înțeles să delimiteze strict începutul termenului de prescripție,

înăuntrul căruia se poate derula procedura de monitorizare, respectiv 5 ani de la

data finalizării contractului, conform art. 14 alin. (2) alin. ultim din contractul

de finanțare. Se impune a se observa că autoritatea competentă să efectueze aceste

proceduri a efectuat monitorizarea care a stat la baza procedurii de recuperare

a sprijinului acordat la un an după ce acest termen de prescripție a expirat.

În mod total netemeinic,

atât autoritatea de control, cât și instanța de fond au asimilat perioada în care

se poate efectua monitorizarea neîndeplinirii obiectivelor contractuale, care trebuie

să stea la baza restituirii pentru nereguli a sumelor datorate în cadrul programului

SAPARD, cu termenul de prescripție în care se poate stabili plata, confuzie care

a dus în final la „repunerea în termen” a autorității contractante cu privire la

dreptul de a efectua acte de control/monitorizare și de a solicita restituirea sumelor

finanțate pe cale administrativă.

Sub un alt aspect, hotărârea

instanței de fond este netemeinică întrucât, în raționamentul juridic aceasta a

plecat eronat de la ideea existenței unui prejudiciu realizat de beneficiar cu ocazia

derulării contractului.

Din dispozițiile art.

2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, care definesc „neregula”, se observă că, pentru

a fi angajată răspunderea beneficiarului sprijinului financiar este necesară întrunirea

a trei condiții cumulative esențiale:

(i) dovedirea existenței

unei nereguli în sensul celor precizate de text;

(ii) dovedirea existenței

prejudiciului suferit de bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele

administrate de aceasta și,

(iii) existența unei legături

de cauzalitate între cele două condiții.

Or, în cauză nu s-a dovedit

existența prejudiciului, întrucât proiectul a fost realizat, existența prejudiciului

fiind doar prezumată fără nicio bază legală și, pe de altă parte, chiar în pofida

puterii de lucru judecat constatată prin cauza penală.

În mod total greșit și

nejustificat instanța de fond a reținut că nelegalitatea constatată prin Procesul-verbal

de constatare din 14 iulie 2011 și decizia de soluționare a contestației din 9

august 2011 ar fi rezultatul exclusiv al culpei beneficiarului proiectului deși,

așa cum reiese și din materialul probator administrat în cauză, aceste două presupuse

neregularități nu îi pot fi imputate.

a) Astfel, în ceea ce

privește atribuirea contractului de servicii către o societate a cărei ofertă a

fost considerată a fi neeligibilă, această presupusă abatere de la legalitate nu

se susține, din conținutul documentului denumit Ofertă tehnică, depus de SC P.

SRL cu ocazia participării la procedura simplificată de achiziție pentru atribuirea

contractului de servicii, cifra de afaceri a societății comerciale pe anul 2000

era de 409.456.000 ROL, iar pe anul 2002 era de 4.673.168.000 ROL.

De asemenea, din conținutul

documentului denumit Oferta financiară, depus de SC P.  SRL cu ocazia participării

la procedura simplificată de achiziție pentru atribuirea contractului de servicii,

oferta financiară era de 935.400.000 ROL, valoare la care a fost încheiat și contractul

de proiectare din 2003. Deci, cifra de afaceri a societății declarate câștigătoare

era de cca. 5 ori mai mare decât oferta.

În aceste condiții, nu

se poate reține încălcarea prevederilor art. 7 din termenii de referință incluși

în dosarul de licitație elaborat pe baza Manualului de proceduri pentru achizițiile

publice de servicii, bunuri și lucrări, reprezentând anexa nr. IV la contractul

de finanțare, potrivit căruia o ofertă poate fi considerată eligibilă numai dacă

cifra de afaceri medie anuală este de două ori valoarea ofertei.

b) În ceea ce privește

susținerea că beneficiarul (Consiliul local P.) prin reprezentanții săi ar fi prezentat

către Agenția SAPARD mai multe documente privind derularea procedurii de atribuire

a contractului de lucrări, execuție branșament electric, documente asupra cărora

există suspiciuni de fals, ce a avut ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri

europene, acțiune care, în opinia organului de control, poate întruni elementele

constitutive ale infracțiunii prevăzute de art. 18

1

alin. (1) din Legea

nr. 78/2000, stare de fapt reținută în mod eronat și de instanța de fond, aceasta

nu poate fi reținută. O astfel de susținere este contrazisă flagrant de o hotărâre

judecătorească penală definitivă (sentința penală nr. 591 din 28 februarie 2012

a Judecătoriei Iași, rămasă definitivă prin decizia nr. 1135 din 30 octombrie 2012)

prin care se stabilește că atât suspiciunea de fals, cât și uzul de aceste documente

de către reprezentanții beneficiarului pentru obținerea pe nedrept de fonduri europene,

precum și faptul că sunt întrunite elementele constitutive ale unei infracțiuni

de corupție, nu există.

Pe de altă parte, trebuie

reținut că, de îndată ce partea vătămată s-a constituit parte civilă în procesul

penal, deci a alăturat acțiunea sa civilă acțiunii penale, ea nu se mai poate adresa

cu aceleași pretenții, cu o acțiune separată, unei instanțe civile; va opera principiul

că odată aleasă o cale de judecată nu mai este posibil să se recurgă la o altă cale,

„electa una via non datur recursus ad alteram”.

Or, în procesul penal

ce a făcut obiectul Dosarului nr. 8656/245/2011, intimata Ministerul Agriculturii

și Dezvoltării Rurale, A.P.D.R.P. s-a constituit parte civilă, iar Consiliul local

P., prin Primar, a avut calitatea de parte responsabilă civilmente.

Acest dosar a fost soluționat

prin sentința penală nr. 591 din 28 februarie 2012 a Judecătoriei Iași, rămasă definitivă

prin decizia penală nr. 1135 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Iași, secția

penală, prin respingerea ca nefondate a recursului părții civile Ministerul Agriculturii

și Dezvoltării Rurale, A.P.D.R.P. și a recursului procurorului.

În esență, d-na B.D.,

Primar al comunei P. și reprezentantul legal al Consiliului local P. (beneficiarul),

care a avut calitatea de președinte al comisiei de atribuire a contractului de achiziție

publică, a fost achitată pentru săvârșirea infracțiunilor de folosire sau prezentare

de documente sau declarații false, inexacte sau incomplete, care ar avea ca rezultat

obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunității Europene sau

din bugetele administrate de acestea ori în numele lor, prevăzută de art. 18

1

alin. (1) din Legea nr. 78/2000, înșelăciune, prevăzută de art. 215 alin. (2) și

alin. (3) C. pen.

Prin aceeași hotărâre,

în temeiul art. 346 (1) C. proc. pen., s-a respins acțiunea civilă formulată de

partea civilă. A.P.D.R.P., ca neîntemeiată.

Mai mult, în cuprinsul

deciziei penale nr. 1135 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Iași, secția penală,

s-a reținut, cu putere de lucru judecat, că, din probele administrate rezultă că

cei doi evaluatori au participat la procedura de selecție din 15 august 2003 și

și-au exercitat atribuțiile de membri ai comisiei de atribuire, neputându-se considera,

astfel, că înscrisurile atestau împrejurări nereale sau inexacte.

În ceea ce privește acțiunea

civilă, Curtea a considerat că instanța de fond a apreciat just și temeinic că,

raportat la soluția dată laturii penale a cauzei, nu au fost îndeplinite condițiile

pentru atragerea răspunderii civile delictuale a inculpatei.

Prin urmare, nu se poate

reține săvârșirea de către recurentul-reclamant a unei nereguli cu implicații financiare

asupra bugetului Comunității Europene și/sau asupra bugetelor administrate de aceasta

ori în numele ei sau asupra bugetelor din care provine cofinanțarea aferentă, pentru

a se declanșa procedura de recuperare a ajutorului financiar nerambursabil și a

se dispune rezilierea contractului-cadru.

În condițiile în care

recurentul-reclamant a executat și finalizat obiectivul de investiții „Alimentare

cu apă în localitatea P., P.V., O., B., comuna P., județul Iași”, cu îndeplinirea

în integralitate a prevederilor Proiectului tehnic și a detaliilor de execuție,

iar recepțiile parțiale și finale au fost acceptate și plătite în integralitate

de către reprezentanții A.P.D.R.P., este nelegală, inechitabilă și irațională, contrar

spiritului programului SAPARD, obligarea la restituirea ajutorului financiar acordat

și rezilierea contractului-cadru de finanțare, pentru neregularității fără implicații

financiare care, din punct de vedere legal și contractual, nu justifică asemenea

sancțiunii pentru beneficiarul proiectului.

Pentru toate aceste considerente,

recurenții au solicitat admiterea recursului și, în principal, casarea sentinței

atacate, cu trimitere spre rejudecare, în vederea administrării de probatorii corespunzătoare,

respectiv admiterea probei cu expertiză tehnică specialitatea construcții, rețele

edilitare, gospodărești.

de intimata A.P.D.R.P.

Prin întâmpinarea formulată

la data de 2 decembrie 2013, intimata a solicitat respingerea recursului ca nefondat

și menținerea ca temeinică și legală a sentinței civile nr. 245 din 13 iulie 2012

pronunțată de Curtea de Apel Iași.

În raport de precizările

în fapt și în drept ale motivelor de recurs, intimata a formulat concluzii scrise

prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru următoarele considerente:

4.1. Referitor la motivul

de recurs potrivit căruia, hotărârea atacată nu este motivată și cuprinde motive

străine de natura pricinii se impune a se observa din considerentele expuse în cuprinsul

sentinței civile nr. 245 din 13 iulie 2012 că instanța de fond a prezentat motivele

pentru care a înțeles să respingă acțiunea recurentei-reclamante, analizând fiecare

dintre aspectele susținute de aceasta ca și temei legal al nelegalității actelor

administrative atacate.

Susținerile recurentei-reclamante,

în sensul că instanța de fond a fost lipsită de rol activ și nu a stabilit cu certitudine

starea de fapt, neadmițând probele solicitate de aceasta (expertiza care să stabilească

prejudiciul) este neîntemeiat întrucât, în mod evident, aceste probe nu erau utile

și concludente în soluționarea cauzei, în măsură să conducă la pronunțarea unei

soluții contrare celei adoptate de Curtea de Apel Iași.

Sub aspectul prejudiciului

creat Agenției și în mod direct Comunității Europene, în cauză este aplicabilă ipoteza

a doua a pct. 5 A 131 b din Secțiunea F din Acordul multianual de finanțare dintre

Guvernul României și Comisia Comunităților Europene, aprobat prin Legea nr. 361/2001,

respectiv a avut loc un efect (de prejudiciere) asupra unui punct nejustificat de

cheltuială. Prejudiciul produs bugetului UE sau bugetelor naționale poate fi real

sau potențial, iar producerea însăși a unei nereguli și utilizarea necorespunzătoare

a banilor acordați atrage sancțiunea restituirii parțiale sau totale a acestora.

Prin urmare, obligația

de recuperare a fondurilor Uniunii Europene intervine automat, la constatarea neregulilor

sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

4.2. Referitor la susținerea

recurentului potrivit căreia procesul-verbal de constatare nu respectă condițiile

de fond pentru emiterea sa valabilă, în sensul că A.P.D.R.P. nu a respectat dreptul

beneficiarului la apărare, echipa de control făcând doar un control documentar,

este de precizat că beneficiarului finanțării nerambursabile i s-a respectat dreptul

la apărare, în conformitate cu art. 207 din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc.

fisc., acesta formulând contestație împotriva procesului-verbal de constare, care

a fost soluționată la Direcția Control Antifraudă din cadrul A.P.D.R.P.

În conformitate cu dispozițiile

art. 2 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003, aprobate

prin H.G. nr. 1306/2007, echipa de control din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat un control

documentar, recurentului fiindu-i comunicat procesul-verbal de constatare, pentru

a lua la cunoștință de neregulile constatate în urma controlului documentar efectuat.

Legislația națională,

astfel cum era în vigoare la momentul controlului, nu instituie obligativitatea

audierii, legiuitorul lăsând la atitudinea echipei de control să decidă dacă audierea

este necesară sau nu.

4.3. Referitor la susținerea

recurentului privind încălcarea prezumției de nevinovăție, prin prisma existenței

unui dosar penal cu privire la proiectul ce face obiectul contractului de finanțare

din 15 mai 2003, în care s-a pronunțat o hotărâre de achitare a inculpaților, se

impune a fi observate prevederile art. 2 lit. a) și lit. b) din O.G. nr. 79/2003,

în raport de care este evident că prezentarea de către beneficiar ca și documente

justificative a unor documente false reprezintă o neregulă, iar gravitatea acesteia

duce la retragerea întregului ajutor nerambursabil, indiferent de decizia D.N.A.,

deci dacă neregula a fost săvârșită cu intenție sau nu.

De altfel, în cuprinsul

procesului verbal de constatare nu se menționează că ar fi fost săvârșite fraude,

ci că faptele constatate pot întruni elementele constitutive ale unei infracțiuni,

echipa de control identificând clauzele legale și contractuale încălcate de recurent,

care nu au nicio legătură cu legea penală, acestea reprezentând o abatere de la

legalitate, regularitate și conformitate.

În raportul dintre autoritatea

contractantă și beneficiar, născut din contractul pe care acesta din urmă l-a semnat,

prin reprezentantul său ales, este lipsit de relevanță atât faptul trimiterii în

judecată a președintelui comisiei de atribuire a contractului de achiziție, cât

și soluția ce se va da în dosarul penal ce s-a format, atât timp cât neregularitățile

nu au fost contestate în materialitatea lor, ele fiind suficiente pentru a se face

aplicarea prevederilor art. 17 din contract, indiferent dacă își vor găsi sau nu

o sancțiune pe planul răspunderii penale a persoanelor trimise în judecată.

4.4. În ceea ce privește

susținerea recurentului privind nerespectarea principiului proporționalității sancțiunii,

se observă că, în conformitate cu prevederile contractului de finanțare și anexele

la aceasta, beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante

pentru implementarea proiectului, incluzând aici și modul de desfășurare a procedurilor

de selecție și achiziții, fiind obligat să se asigure de corectitudinea desfășurării

acestora, în condițiile în care societățile ofertante au fost invitate de acesta

la selecția de oferte.

Diferența care atrage

sau nu aplicarea principiului proporționalității sancțiunii este dată de existența

intenției sau a neglijenței în săvârșirea abaterii, care în speța de față este dovedită

fără putință de tăgadă.

În condițiile în care

corectitudinea și legalitatea desfășurării achizițiilor este obligația și responsabilitatea

beneficiarului, este evident că folosirea unor documente false se poate încadra

cel puțin în noțiunea de neglijență, pe care însă atât O.L.A.F., cât și D.L.A.F.

le consideră abateri întemeiate, pe baza probelor obținute în cursul investigațiilor,

pentru care s-a pus în mișcare acțiunea penală împotriva reprezentantului legal

al proiectului.

4.5. Referitor la susținerea

recurentului privind prescrierea dreptului intimatei de a constituit debit, se constată

că A.P.D.R.P. poate proceda la constituirea debitului, întrucât prevederile

art. 11

2

din O.U.G. nr. 79/2003, astfel cum a fost modificat și completat

prin O.G. nr. 12/2007 și O.G. nr. 20/2008, sunt norme juridice de imediată aplicare

pentru contractele aflate în derulare la data intrării lor în vigoare, termenul

de prescripție aferent acestor contracte începând să curgă de la data de 31

decembrie 2009.

Titlul de creanță emis

de A.P.D.R.P. a fost înregistrat din 14 iulie 2011, deci în termenul de valabilitate

al contractului de finanțare și în concordanță cu prevederile legislative menționate

de către recurent.

4.6. Referitor la susținerea

recurentului privind nelegala reziliere a contractului de finanțare, se observă

că la momentul emiterii procesului-verbal de constatare contestat, contractul de

finanțare era finalizat, astfel că măsura rezilierii sau încetării contractului

nu mai era operată.

4.7. În privința nelegalității

deciziei de soluționare a contestației, întrucât aceasta nu răspunde motivelor de

anulare invocate, este de precizat că, prin decizia din 9 septembrie 2011, Comisia

numită în vederea soluționării contestației a răspuns la toate motivele invocate

de beneficiar.

În concluzie, intimata

a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței civile

nr. 245 din 13 iulie 2012 ca fiind legală și temeinică.

în fața Înaltei Curți

În recurs s-a administrat

proba cu înscrisuri noi la cererea recurenților-reclamanți, în conformitate cu dispozițiile

art. 305 C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată,

prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și

de dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul

este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Argumente de fapt și de

drept relevante

1.1. Potrivit art. 304

pct. 7 C. proc. civ., modificarea sau casarea unei hotărâri se poate cere „când

hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii

ori străine de natura pricinii”.

Acest motiv de recurs

vizează ipoteze variate, precum cele de nemotivare, motivare insuficientă, implicită,

confuză sau motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Ipotezele care se regăsesc

în cauza supusă judecății au în vedere motivarea insuficientă și confuză a hotărârii,

de vreme ce, din studiul considerentelor acesteia se constată că prima instanță

fie nu a realizat o examinare a tuturor motivelor de nelegalitate pe care reclamanții

le-au invocat în cererea de anulare a actelor administrative atacate, fie a procedat

la o analiză sumară, prezentând confuz constatările pe baza cărora a înțeles să-și

fundamenteze soluția din dispozitiv.

Astfel, instanța nu oferă

un răspuns specific și explicit la motivele de nelegalitate privind nerespectarea

principiului proporționalității și lipsa competenței autorității pârâte în a dispune

rezilierea contractului de finanțare.

De asemenea, instanța

preia trunchiat apărările pârâtei și își prezintă confuz aprecierile referitoare

la pretinsa incidență în cauză a excepției prescripției dreptului de a solicita

restituirea întregului sprijin financiar acordat.

În plus, în privința deciziei

din 9 septembrie 2011, motivarea hotărârii lipsește cu desăvârșire, deși în cererea

de anulare a celor două acte administrative contestate reclamanții au prezentat

distinct elementele de nelegalitate privind decizia de soluționare a contestației

administrative.

O astfel de conduită procedurală

nu răspunde exigențelor impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și

art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la

un proces echitabil, drept care nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile

părților sunt în mod real examinate de către instanța sesizată.

Susținerile recurenților

în ceea ce privește neadministrarea probei cu expertiză tehnică de specialitate,

pentru a se constata dacă s-a respectat sau nu obiectivul finanțării și dacă proiectul

finanțat este utilizabil/funcțional, nu vor fi reținute, întrucât singurele probe

pe care aceștia le-au solicitat primei instanțe au fost probele cu înscrisuri și

interogatoriu, iar dispozițiile art. 129 alin. (5

1

) C. proc. civ. interzic

invocarea în căile de atac a omisiunii instanței de a ordona din oficiu probe pe

care părțile nu le-au propus și administrat în condițiile legii.

1.2. Motivul de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. este incident „când hotărârea pronunțată

este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită

a legii”.

Astfel nelegalitatea hotărârii

atacate, pentru acest motiv de recurs, poate consta, după caz, în lipsa de temei

legal, în încălcarea legii sau în aplicarea greșită a acesteia.

În cauza dedusă judecății,

ceea ce se invocă de către recurenți este aplicarea greșită a legii de către prima

instanță, în sensul că nu a urmărit îndeplinirea condițiilor necesare atragerii

răspunderii și nu a verificat dacă presupusele fapte din actul de constatare se

circumscriu sau nu temeiului legal, care reglementează cazurile de recuperare a

sprijinului financiar acordat.

În analiza acestui motiv

de recurs, sub aspect probatoriu, vor fi avute în vedere atât înscrisurile depuse

în primă instanță, cât și înscrisurile noi prezentate pe parcursul soluționării

pricinii în recurs.

Actul administrativ supus

controlului de legalitate pe calea acțiunii în contencios administrativ este reprezentat

de procesul-verbal de constatare din 14 iulie 2011, menținut prin decizia din 9

septembrie 2011 a Comisiei de soluționare a contestației din cadrul A.P.D.R.P.

Neregulile reținute în

sarcina Consiliului local al comunei P., beneficiarul contractului de finanțare

din 15 aprilie 2003, au constat în prezentarea de documente ori declarații false,

inexacte, incomplete privind derularea procedurii de atribuire a contractului de

servicii și a procedurii de atribuire a contractului de execuție lucrări „branșament

electric”.

Paralel cu angajarea răspunderii

administrative a beneficiarului finanțării, au fost sesizate și organele penale,

la data judecății prezentului recurs fiind soluționată irevocabil cauza ce a făcut

obiectul Dosarului penal nr. 8656/245/2011, prin sentința penală nr. 591 din 28

februarie 2012 pronunțată de Judecătoria Iași, rămasă irevocabilă prin decizia penală

nr. 1135 din 30 octombrie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Iași.

În esență, față de reprezentantul

legal al Consiliului local P., d-na B.D., care a avut calitatea de președinte al

comisiei de atribuire a contractului de achiziție publică, s-a dispus achitarea

pentru săvârșirea infracțiunilor de folosire sau prezentare de documente sau declarații

false, inexacte sau incomplete, care ar avea ca rezultat obținerea pe nedrept de

fonduri din bugetul general al Comunităților Europene sau din bugetele administrate

de acestea ori în numele lor, prevăzută de art. 18

1

alin. (1) din Legea

nr. 78/2000, și înșelăciune, prevăzută de art. 215 alin. (2) și alin. (3) C. pen.

Prin decizia penală

nr. 1135 din 30 octombrie 2012 a Curții de Apel Iași s-a reținut, cu putere de lucru

judecat, că „din probele administrate rezultă că cei doi evaluatori au participat

la procedura de selecție din 15 august 2003 și și-au exercitat atribuțiile de membri

ai Comisiei de atribuire, neputându-se considera, astfel, că înscrisurile atestau

împrejurări nereale și inexacte”.

Prin urmare, cu înscrisurile

noi depuse în recurs s-a făcut dovada neîndeplinirii uneia dintre cele trei condiții

cumulative prevăzute de lege pentru angajarea răspunderii beneficiarului sprijinului

financiar, respectiv cea referitoare la existența unei nereguli, în sensul art.

2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003 și art. 17 alin. (1) din anexa nr. I la contractul

de finanțare.

Totodată, s-a demonstrat,

cu putere de lucru judecat, netemeinicia pretențiilor formulate de A.P.D.R.P. pe

latură civilă, constând în solicitarea de recuperare integrală a sprijinului financiar

acordat Consiliului local P., acțiunea civilă exercitată în cadrul procesului penal

fiind respinsă irevocabil, conform sentinței penale nr. 591/2012 și deciziei penale

nr. 1135/2012.

În aceste condiții, Înalta

Curte reține nelegalitatea procesului-verbal de constatare din 14 iulie 2011 și

a deciziei din 9 septembrie 2011, pentru inexistența faptelor circumscrise noțiunii

de „neregulă” ce a constituit fundamentul sancțiunilor aplicate beneficiarului contractului

de finanțare, astfel că este incident în cauză motivul de recurs prevăzut de

art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

O astfel de constatare

face inutilă examinarea celorlalte motive de nelegalitate invocate de recurenții-reclamanți,

toate acestea pornind de la situația premisă legată de pretinsa „neregulă” reținută

în sarcina beneficiarului finanțării.

Temeiul legal al soluției

instanței de recurs

Pentru toate considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-alin. (3), art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc.

civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamanți, modificarea

sentinței atacate, în sensul anulării deciziei din 9 septembrie 2011 și procesului-verbal

de constatare din 14 iulie 2011 emise de A.P.D.R.P.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de reclamanții comuna P. prin Primar și Consiliul local al comunei P. împotriva

sentinței civile nr. 245 din 13 iulie 2012 a Curții de Apel Iași, secția contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că admite acțiunea reclamanților.

Anulează decizia din 9

septembrie 2011 emisă de A.P.D.R.P. și procesul-verbal de constatare încheiat de

A.P.D.R.P. la 14 iulie 2011.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 4 martie 2014.