ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2956/2015

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamanta SC "A." SRL a solicitat, în contradictoriu cu Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 19576 din 28 iunie 2013, până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de anulare a acestui act.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 86 din 11 aprilie 2014 Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta SC "A." SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și a suspendat executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 19576 din 28 iunie 2013 până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de anulare.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta, care a solicitat modificarea în parte a acesteia, în sensul respingerii acțiunii reclamantei. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile ort. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința judecătorească contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. Prin Sentința nr. 86 din 11 aprilie 2014 Curtea de Apel Iași a apreciat că Procesul-verbal de constatare nr. 19576 din 28 iunie 2013 nu se bucură de prezumția de legalitate, întrucât nu există un temei juridic care să fundamenteze actul. Prin această motivare, instanța de fond a încălcat normele de drept material reprezentate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 66/2011 și Regulamentele CE nr. 1083/2006 și nr. 2988/1995. O primă critică vizează faptul că instanța de fond, prin considerentele menționate în cadrul sentinței, analizează fondul cauzei, încălcând astfel dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2011. Doctrina și jurisprudența sunt unanime în a arăta că în acest cadru procesual nu pot fi analizate decât aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei. Or, analizarea legalității constatărilor echipei de control sub aspectul respectării de către beneficiar a clauzelor contractuale asumate, reprezintă în mod evident aspecte ce țin de dezlegarea fondului pricinii și a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuși fondului cauzei, pe care nu o poate face decât instanța investită cu analizarea legalității actului. În mod evident, aspectele reținute de instanța de fond în susținerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noțiuni și care, astfel cum s-a reținut într-o jurisprudență constantă, se pot referi la necompetența autorității care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situații care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei. A doua critică are în vedere faptul că instanța de fond a apreciat, în mod greșit, că există o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. În ceea ce privește reținerile instanței de fond, recurenta susține că în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (2) (privind controalele tehnice și financiare) din Anexa I - Prevederi Generale - la Contractul de finanțare beneficiarul trebuie să consimtă la inspecții pe bază de documente sau la fața locului efectuate de Autoritatea Contractantă, Comisia Europeană și asupra modului de utilizare a finanțării nerambursabile pe durata de valabilitate a contractului. Analizarea legalității constatărilor echipei de control sub aspectul dovedirii prejudiciului și respectării O.U.G. nr. 66/2011, reprezintă în mod evident aspecte ce țin de dezlegarea fondului pricinii și a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuși fondului cauzei, pe care nu o poate face decât instanța investită cu analizarea legalității actului. În același sens se precizează faptul că situația de fapt reținută în procesul verbal de constatare reprezintă o dovadă clară a unei nereguli comise în mod intenționat care a afectat întregul contract de finanțare. Toate aceste constatări sunt considerate astfel fapte intenționate prin care s-a încercat fraudarea bugetului comunității europene. Cea de-a treia critică adusă sentinței atacate are în vedere aprecierile instanței de fond privind paguba iminentă. Recurenta mai susține că sunt neîntemeiate reținerile instanței de fond întrucât, chiar dacă din punct de vedere economic orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu pagubă, din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, aspect care nu a fost demonstrat de către intimata reclamantă sau de către instanța de fond, mai ales că simpla menționare a existenței unei creanțe constatate nu duce de facto la constatarea că există o pagubă iminentă, aspect care nu a fost avut în vedere de instanța de fond. Pe de altă parte, nu este relevantă întrunirea cerinței pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a două condiții: existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Apărările formulate în cauză Intimata SC "A." SRL a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Raportat la probele administrate, Înalta Curte apreciază că instanța de fond, motivat și argumentat a apreciat că, în cauză, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. Înalta Curte apreciază, în acord cu instanța de fond, că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză, deoarece, așa cum constant s-a reținut și în jurisprudența acestei curți, prin cuantumul sumei impuse, în caz de executare, s-ar perturba grav activitatea unei societăți comerciale. Alături de argumentele expuse mai sus, se are în vedere și Recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă. Așa cum s-a arătat de altfel și în recomandarea 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare. Aceeași recomandare reamintește principiile din Recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștrii care cheamă autoritatea jurisdicțională competentă, în speță instanța judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de Miniștrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorității fiscale și de circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecințe grave în patrimoniul reclamantei. Un argument în plus față de cele reținute este acela că prin Sentința civilă nr. 21 din 9 februarie 2015 Curtea de Apel Iași a admis acțiunea reclamantei SC "A." SRL, a dispus anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 27232 din 29 august 2013 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 19576 din 28 iunie 2013.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.