ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4411/2014

Decizia nr. 4411/2014

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Consiliul Local al Comunei C., reprezentat prin Primar A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, a solicitat să se dispună:

a) Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 90 din 05 martie 2012, a respins cererea de suspendare a procesului-verbal de constatare din 12 noiembrie 2010.

b) Aceeași instanță, prin sentința nr. 200 din 02 iulie 2013, a admis acțiunea reclamantului, și, în consecință

- a anulat procesele-verbale de constatare încheiate la datele de 22 aprilie 2010 și 12 noiembrie 2010 de către pârâtă;

- a anulat decizia nr. 10121 din 05 mai 2011 privind soluționarea contestației reclamantului, precum și toate actele subsecvente acesteia;

- a dispus repunerea părților în situația anterioară;

- a obligat pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit București la plata sumei de 4.500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată către reclamant (contravaloare expertiză).

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Reclamantul Consiliul Local C. - în calitate de beneficiar - și Agenția SAPARD - în calitate de autoritate contractantă - au încheiat contractul cadru din 19 februarie 2003 pentru realizarea proiectului „Modernizare DC 35A, DC 35D, DC 35E și DC 35G, în lungime de 11,615 km din comuna C., județul Botoșani”.

În baza acestui contract, pârâta a procedat la efectuarea unor verificări în teren Ex-Post, finalizate prin întocmirea procesul-verbal încheiat la data de 22 aprilie 2010, în care au fost constatate o serie de deficiențe și s-a dispus remedierea lor în termen de 15 zile de la data încheierii actului.

La data de 12 noiembrie 2010, s-a încheiat procesul-verbal de constatare în baza căruia pârâta a procedat la verificarea în teren și la un control documentar privind modul în care reclamantul a înțeles să remedieze deficiențele constatate cu ocazia controlului anterior din data de 22 aprilie 2010.

Cu această ocazie, pârâta a constatat că, deși la data de 11 noiembrie 2010, reclamanta a transmis C.R.P.D.R.P. 1 N-E Iași procesul-verbal de recepție finală și fotografii din care reiese starea drumului, nu a transmis documente și fotografii care să demonstreze reparațiile ce trebuiau realizate, ceea ce - în opinia pârâtei - evidențiază o lipsă a măsurilor privind remedierea tratamentului bituminos de suprafață, degradat pe aproximativ 90% din suprafața drumului, situație ce echivalează cu neeligibilitatea investiției. Suma totală neeligibilă datorată de reclamant este de 2.925.062,6 RON, la care se adaugă penalitățile și dobânzile legale.

Motivul de nelegalitate ce vizează încălcarea principiului specialității, datorită lipsei reprezentantului legal al reclamantului la momentul încheierii procesului-verbal din 22 aprilie 2010 și, respectiv, a procesului-verbal din 12 noiembrie 2010, este nefondat.

Această concluzie a instanței a fost fundamentată pe următoarele argumente:

- prin cererea de finanțare adresată Agenției SAPARD la data de 04 septembrie 2002, reclamantul a înțeles să desemneze în calitate de responsabili de proiect pe primar - la acea dată dl. B. - ca reprezentant legal - și pe dl. C. - ca reprezentant tehnic;

- contractul cadru încheiat la data de 19 februarie 2003 a avut ca părți contractante pe Consiliul Local C. - reprezentat de primar - la acea dată B. - și Agenția SAPARD - reprezentată de directorul general - la acea dată D.;

- pe durata controalelor demarate de pârâtă, precum și cu ocazia întocmirii celor două procese-verbale de constatare criticate de reclamant, acesta a fost reprezentat de primarul localității - la acea dată de A. (aleasă în această demnitate în urma alegerilor locale din anul 2004);

- atitudinea reclamantului în raporturile contractuale cu pârâta evidențiază, fără echivoc, faptul că acesta a înțeles să facă uz de prevederile art. 62 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, care conferă primarului (indiferent de persoana care ocupă această demnitate) „drept de reprezentare a unității administrativ teritoriale în relațiile cu alte autorități publice, cu persoane fizice sau juridice române sau străine, precum și în justiție”;

- pe parcursul derulării contractului de finanțare și, respectiv, pe durata de monitorizare, reclamantul nu a notificat autoritatea pârâtă cu privire la pretinsele modificări hotărâte de autoritatea locală în privința persoanelor care asigurau reprezentarea legală, precum și reprezentarea tehnică;

Instanța de fond a apreciat că procesele-verbale atacate în cauză sunt nelegale pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

La data de 29 iunie 2005, a fost efectuată recepția la terminarea lucrărilor, iar la data de 10 noiembrie 2010, a fost efectuată recepția finală, conform procesului-verbal din 10 noiembrie 2010.

După terminarea lucrărilor, reclamantul avea obligația de a menține eligibilitatea proiectului, respectiv de a întreprinde toate măsurile de întreținere și de reparații care să asigure funcționarea investiției la parametrii conveniți, iar verificările întreprinse „Ex-Post” de către pârâtă au vizat tocmai respectarea acestor obligații.

În procesul-verbal încheiat la data de 22 aprilie 2010 se consemnează faptul că investiția este finalizată și funcțională, „dar stratul de uzură bituminos lipsește de pe cele patru tronsoane de drum în proporție de 90%”.

Părțile litigante, prin apărările formulate, au invocat aspecte ce țin de acuratețea folosirii unor termeni, raportat la Studiul de Fezabilitate și la Proiectul Tehnic al investiției.

Astfel, în documentația mai sus evocată, se folosește termenul de „tratament bituminos” - care, potrivit SR 179/79 - 95 și STAS 599/87 este definit ca „lucrare de întreținere realizată pe o suprafață (parte carosabilă) prin una sau mai multe stropiri cu un liant bituminos urmate de acoperiri cu agregate naturale, de regulă concasate și de cilindrare ușoară”, iar „stratul de uzură” este definit ca fiind „stratul la suprafața îmbrăcămintei rutiere executat din materiale rezistente, impermeabile, de obicei rugos, care este în contact direct cu pneurile autovehiculelor și cu condițiile climatice”.

Raportul de expertiză tehnică judiciară întocmit în cauză de inginer E. evidențiază faptul că întreaga documentație tehnică a investiției menționează realizarea „tratamentului bituminos”, în conformitate cu normele tehnice menționate mai sus.

Pârâta a imputat reclamantului neefectuarea unei lucrări ce nu a fost trecută a fi executată în documentația tehnică a investiției.

Apoi, este evident faptul că „tratamentul bituminos” - este permanent expus solicitărilor din trafic, acțiunilor factorilor hidrologici și climaterici, preluând direct aceste solicitări. Ca atare, apare ca fiind evidentă intervenția permanentă a reclamantului (pe durata de monitorizare a contractului), de a reface și ranforsa această structură rutieră, de altfel ea fiind inclusă în categoria lucrărilor de întreținere.

Astfel, în procesul-verbal privind recepția finală din 10 noiembrie 2010, s-a evidențiat - urmare a analizei proceselor-verbale de recepție la terminarea lucrărilor, documentației tehnice și comportării lucrării - respectarea tuturor exigențelor tehnice și s-a recomandat admiterea recepției finale.

Curtea a constatat că reclamantul a îndeplinit obligațiile contractuale referitoare la informarea pârâtei cu privire la starea tehnică și funcțională a investiției, prin transmiterea procesului-verbal al recepției finale și a planșelor fotografice ce relevau starea drumurilor.

Pârâta a solicitat reclamantului și alte documente și fotografii care să demonstreze reparațiile succesive ce trebuiau realizate, însă este vorba despre o sarcină excesivă impusă părții, în condițiile în care aceasta a întreprins toate măsurile pentru asigurarea întreținerii drumurilor, în vederea exploatării la parametrii contractați.

În consecință, Curtea a reținut că sunt neîntemeiate constatările menționate în procesele-verbale anterior individualizate, motiv pentru care a dispus anularea lor, a deciziei nr. 10121 din 05 mai 2011 privind soluționarea contestației reclamantului, a actelor subsecvente, precum și repunerea părților în situația anterioară.

În conformitate cu prevederile art. 274 C. proc. civ., Curtea a obligat pârâta la plata cheltuielilor de judecată, în limita sumei de 4.500 RON, justificată de reclamant cu plata onorariului expertizei.

În recursul său, pârâta a solicitat modificarea sentinței, în sensul respingerii acțiunii reclamantului.

În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurenta susține că sentința atacată cuprinde argumente contradictorii.

În concret, cu toate că instanța a admis faptul că intimatul nu și-a îndeplinit obligația contractuală de a informa autoritatea publică cu privire la schimbarea reprezentatului legal al proiectului, a reținut că beneficiarul a respectat prevederile contractuale referitoare la acest aspect.

Pe de o parte, Curtea de apel a arătat că, prin studiul de fezabilitate și prin contractul intervenit între părți, beneficiarul și-a asumat realizarea unei investiții care să fie funcțională în proporție de 100% și pe perioada de monitorizare a proiectului. Pe de altă parte, instanța a menționat că, în urma controlului efectuat pe teren de emitentul actelor contestate, s-a constatat faptul că investiția era aproape în întregime distrusă. Cu toate acestea, instanța a concluzionat în sensul că beneficiarului proiectului nu îi revenea obligația de a întreține investiția prin asigurarea „tratamentului bituminos” al drumului.

În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta arată că instanța de fond a interpretat și a aplicat greșit prevederile legale și contractuale incidente în procedura de achiziție derulată în cauză.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată:

Curtea de apel nu a avut în vedere împrejurarea că finanțarea nerambursabilă se acordă prin Programul SAPARD doar pentru acele proiecte care se dovedesc viabile și funcționale.

Or, în speța de față, la verificarea ex-post pe teren, s-a constatat că investiția aflată în discuție era în stare proastă de funcționare pe aproximativ 90% din suprafața drumului, fiind necesare lucrări specifice de întreținere și de reparații. Așadar, nu este vorba despre o deficiență minoră în realizarea investiției, ci despre faptul că drumul propus a fi modernizat nu era funcțional.

Instanța de primă jurisdicție nu a ținut seama de faptul că beneficiarul nu și-a respectat obligațiile contractuale care îi impuneau ca, pe întreaga perioadă de monitorizare a proiectului, să aloce fondurile necesare pentru lucrările de întreținere și de reparații, iar, în cazul în care investiția prezenta deteriorări, să ia în cel mai scurt timp măsurile utile în vederea remedierii acestora.

Concluziile raportului de expertiză tehnică efectuat în cauză, însușite de judecătorul fondului, ignoră înscrisurile depuse la dosar în probațiune de către ambele părți litigante.

Astfel, instanța nu a ținut seama de împrejurarea că recepția finală a proiectului a fost făcută după controlul pe teren din data de 22 aprilie 2010, dar nici de faptul că beneficiarul proiectului a făcut către C.R.P.D.R.P. 1 N-E Iași mai multe solicitări de prelungire a termenului de remediere a deficiențelor constatate.

Prin adresa din 11 noiembrie 2010, intimatul a transmis către C.R.P.D.R.P. 1 N-E Iași procesul-verbal de recepție finală a lucrării din data de 10 noiembrie 2010, însoțit de fotografii din care reiese starea drumului, dar nu a transmis documente și fotografii care să demonstreze reparațiile ce trebuiau realizate.

Verificarea pe teren „ex-post” la beneficiarul Consiliul Local C., județul Botoșani, s-a desfășurat în data de 22 aprilie 2010. Cu toate acestea, până la data încheierii procesului-verbal de constatare a cărei anulare se solicită, intimatul nu a întreprins niciun demers pentru a readuce investiția la starea funcțională și nici nu a demarat remedierea deficiențelor constatate la data de 22 aprilie 2010, fiind culpabil de nerespectarea prevederilor art. 1 alin. (2) din anexa nr. I la contractul de finanțare încheiat de părți.

Ca atare, retragerea sprijinului acordat intimatului s-a datorat conduitei defectuoase a beneficiarului în derularea contractului de finanțare, conduită care a determinat distrugerea investiției.

În privința prejudiciului, recurenta a arătat că este aplicabilă ipoteza a doua a pct. 5 A 13 1 b din Secțiunea F a Acordului multianual de finanțare dintre Guvernul României și Comisia Comunităților Europene, aprobat prin Legea nr. 316/2001, cu modificările și completările ulterioare.

Mai exact, recurenta apreciază că a avut loc „un efect de prejudiciere asupra Comunității sau asupra unui punct nejustificat de cheltuială”.

Într-o asemenea situație, obligația de recuperare a fondurilor U.E. intervine în mod automat, la constatarea neregulilor și a fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

Intimatul a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Partea a răspuns punctual la motivele de recurs, după cum urmează:

- Prima instanță a motivat hotărârea prin raportare la toate probatoriile administrate în cauză și la dispozițiile legale și contractuale incidente.

- Expertiza depusă la dosar evidențiază faptul că drumul finanțat era în stare de funcționare atât la data efectuării sale, cât și la data controlului pe teren desfășurat de reprezentanții autorității recurente.

- În memoriul de recurs, partea face afirmații contradictorii. Pe de o parte, susține că, la data de 10 noiembrie 2010, Consiliul Local C. a transmis procesul-verbal de recepție finală și fotografii, iar pe de altă parte, arată nu i s-au transmis documentele și fotografiile care să justifice reparațiile drumului.

- Prin actele prezentate în cauză, ce au fost analizate de expertul judiciar, s-a demonstrat că beneficiarul proiectului de investiții a efectuat lucrările de mentenanță la care s-a obligat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a apărărilor cuprinse în întâmpinare, dar și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Argumentele de fapt și de drept relevante

Intimatul-reclamant Consiliul Local al Comunei C., în calitate de beneficiar al unei finanțări nerambursabile în condițiile Programului SAPARD, a dedus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ procesul-verbal din 22 aprilie 2010, procesul-verbal de constatare din 12 noiembrie 2010, înregistrat în 18 noiembrie 2010, precum și decizia nr. 10121 din 05 mai 2011, acte emise toate de către Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit.

Prima instanță a admis acțiunea și a anulat actele administrative contestate, cu consecința repunerii părților în situația anterioară, pentru argumentele prezentate rezumativ în decizia de față.

Această soluție este corectă, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar.

Detaliind problemele de drept deduse judecății și răspunzând la motivele dezvoltate în memoriul de recurs, Înalta Curte reține următoarele:

1.1 Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Prin procesul-verbal de constatare din 12 noiembrie 2010, înregistrat în 18 noiembrie 2010, intimatului Consiliul Local al Comunei C. i s-a impus obligația de restituire a ajutorului financiar nerambursabil în valoare totală de 2.925.062,66 RON, din care 2.193.796,9950 RON creanță la bugetul Uniunii Europene (75%) și 731.265,6659 RON (25%) creanță la bugetul public național, la care se adaugă majorările și penalitățile calculate conform legislației în vigoare.

Ajutorul financiar a fost acordat părții în baza contractului-cadru de finanțare din 19.02.2003 pentru realizarea proiectului intitulat „Modernizare DC 35A, DC 35D, DC 35E și DC 35G, în lungime de 11,615 km din comuna C., județul Botoșani”.

Neregulile care au generat obligația restituirii integrale a finanțării nerambursabile, prezentate în procesul-verbal de constatare contestat, au vizat nerespectarea de către beneficiar a criteriilor de eligibilitate pe durata de valabilitate a contractului de finanțare, respectiv perioada de 5 ani de la ultima plată efectuată de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit.

În concret, în cuprinsul actului anterior menționat, emitentul a arătat că, în urma efectuării controlului „ex-post” pe teren, s-a încheiat procesul-verbal de control din 22 aprilie 2010 de către echipa din cadrul Biroului de Control Proiecte Finalizate al Centrului Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, act însușit de beneficiar fără obiecțiuni, în care s-a consemnat faptul că „investiția este în stare proastă de funcționare pe aproximativ 90% din suprafața drumului”

Instanța de control judiciar constată că aspectele consemnate în procesul-verbal de constatare înregistrat în 18 noiembrie 2010 nu corespund cu mențiunile din procesul-verbal de control din 22 aprilie 2010. Mai precis, în acest ultim act se arată:

„La verificarea efectuată pe teren s-a constatat că investiția este funcțională, dar stratul de uzură bituminos lipsește de pe cele patru tronsoane de drum în proporție de 90%.”

În continuare, echipa de control a stabilit următoarele măsuri pentru remedierea deficiențelor constatate:

„Recomandăm curățarea drumului de resturile de material antiderapant folosit iarna precedentă, precum și a rigolelor de scurgere a apelor pluviale.”

În plus, prin același proces-verbal s-a pus în vedere beneficiarului proiectului să depună în termen de maximum 15 zile la C.R.P.D.R.P. 1 N-E Iași următoarele documente:

„- HCL privind modificarea reprezentantului legal al proiectului SAPARD și notificarea A.P.D.R.P.;

- procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, procesul-verbal de recepție finală;

- dovada amplasării panourilor publicitare de afișare permanentă, conform modelului din Anexa 2 la Contractul de Finanțare (fotografii);

- remedierea celor menționate la pct. 7;

- orice alt document solicitat de C.R.P.D.R.P. 1 N-E Iași.”

Înalta Curte reține faptul că procesul-verbal de control din 22 aprilie 2010 a stat la baza întocmirii procesului-verbal de constatare înregistrat în 18 noiembrie 2010. Așadar, singurul control pe teren a avut loc la data de 22 aprilie 2010 și, după cum s-a prezentat anterior, printre măsurile dispuse nu se regăsesc și cele de „remediere a investiției” după cum s-a reținut în actul administrativ prin care s-a dispus retragerea finanțării.

Mai mult decât atât, în raportul de expertiză tehnică efectuat în cauză se precizează următoarele aspecte:

„La data efectuării controlului (22 aprilie 2010), investiția „Modernizare DC 35 A, DC 35 D, DC 35 E și DC 35 G în comuna C., județul Botoșani” a fost realizată în proporție de 100%, în conformitate cu prevederile proiectului inițial, precum și a notelor de comandă, notelor de renunțare și notelor de comandă suplimentară convenite între Beneficiar și Constructor și admise la plată de Finanțator.

În procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor (anexat în copie - anexa nr. 1), la art. 4.2., se arată că la data recepției nu mai erau de executat lucrări pentru terminarea investiției.

La data controlului, investiția era funcțională 100% având în vedere că în conformitate cu literatura de specialitate un drum este funcțional 100% dacă asigură desfășurarea traficului rutier în condiții de siguranță a circulației, respectându-se prevederile proiectului (viteză de proiectare, sarcină pe osie luată în calcul la dimensionarea sistemului rutier).”

În plus, în același raport de expertiză se menționează faptul că lucrările de reparații și întreținere a investiției au fost făcute în perioada 2009-2012 și că, la data verificării pe teren a investiției (09 noiembrie 2012), „erau vizibile lucrările de curățare a șanțurilor, de curățare a podețelor, cositul vegetației”, adică ceea ce se recomandase de către echipa de control la data de 22 aprilie 2010.

De asemenea, expertul arată și faptul că investiția analizată „a fost realizată în conformitate cu normele tehnice în domeniu și cu respectarea condițiilor și termenelor stabilite prin contractul inițial și actele adiționale ulterioare.”

În fine, Înalta Curte constată că intimatul a prezentat autorității publice actele solicitate la controlul din 22 aprilie 2010, respectiv:

- hotărârea Consiliului Local al Comunei C. din 26 septembrie 2010 prin care a fost desemnat noul reprezentant legal al proiectului de investiții, respectiv dl. F.;

- procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor din data de 29 iunie 2005;

- procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor din data de 03.09.2009;

- procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor din data de 19 decembrie 2011;

- procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor din data de 19 septembrie 2012;

- procesul-verbal de recepție finală din data de 10 noiembrie 2010;

- fotografii din care reiese starea drumului.

În raport de cele anterior expuse, instanța de control judiciar reține că intimatul a respectat obligațiile asumate prin contractul-cadru de finanțare din 19 februarie 2003 prin efectuarea lucrărilor de mentenanță asupra investiției pe întreaga perioadă de monitorizare a proiectului analizat.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a respectat prevederile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât a prezentat în mod detaliat argumentele pentru care a reținut nelegalitatea actelor administrative contestate în speța de față, raportându-se la susținerile părților, la conținutul actelor deduse judecății, la probatoriile administrate în cauză, precum și la cadrul legal aplicabil în materia de față.

Contradicțiile semnalate de recurentă în considerentele sentinței atacate nu prezintă nicio relevanță.

Într-adevăr, intimatul-reclamant a invocat încălcarea principiului specialității datorită lipsei reprezentantului legal al părții la momentul încheierii procesului-verbal din 22 aprilie 2010 și, respectiv a procesului-verbal din 12 noiembrie 2010. Însă, instanța de fond nu a reținut acest motiv de nelegalitate ca argument pentru soluția ce a pronunțat-o în cauză.

Contrar celor susținute de recurentă, prima instanță nu a menționat în cuprinsul hotărârii judecătorești faptul că, în urma controlului efectuat pe teren de emitentul actelor contestate, s-a constatat că investiția era aproape în întregime distrusă.

În consecință, pentru considerentele prezentate în decizie, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit București (în prezent Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale) împotriva sentinței nr. 200 din 02 iulie 2013 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 noiembrie 2014.