ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5107/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Cererea dedusă judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC S.C. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, anularea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) și art. 2 alin. (3) din Ordinul Ministrului Transportului și Infrastructurii nr. 311/2010. În motivarea cererii, reclamanta a arătat, în esență, că nulitatea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) și art. 2 alin. (3) din Ordinul nr. 311/2010 este atrasă prin prisma încălcării, pe de o parte, a principiului specialității capacității de folosință a persoanei juridice, statuat de art. 34 din Decretul nr. 31/1954 și pe de altă parte, prin prisma încălcării atribuțiilor recunoscute emitentului actului de H.G.

nr. 76/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii. În referire la încălcarea principiului specialității capacității de folosință a persoanei juridice, reclamanta a învederat că, în conformitate cu definiția dată de legiuitor, extrasă din dispozițiile art. 2 din Statutul acesteia, CNADNR SA nu este o autoritate a statului în domeniul transporturilor rutiere, ci se supune legilor, regulamentelor și altor dispoziții legale generale, universal aplicabile societăților comerciale, printre care Legea nr. 31/1990 și Decretul nr. 51/1954.

A arătat, în esență, că din analiza actelor normative incidente în materie și raportând prevederile acestora la forma de organizare a CNADNR SA, anume aceea de societate comercială pe acțiuni, rezultă că o astfel de societate comercială nu are și nu poate avea atribuții de control, de constatare a faptelor contravenționale și de aplicare de sancțiuni specifice, atât timp cât legiuitorul a prevăzut că atare activități sunt apanajul exclusiv al statului prin organele și organismele sale, forța coercitivă a statului neputând fi exercitată de o societate comercială în baza unui mandat acordat de conducătorul unui organ din cadrul administrației publice centrale, așa cum este Ministerul Transporturilor și Infrastructurii.

A mai criticat și posibilitatea numirii unor persoane, la libera alegere a pârâtului, drept agenți constatatori, fapt ce ar contraveni în modul cel mai flagrant cu putință normei legale generale care reglementează regimul juridic al contravențiilor, arătând și că activitatea de constatare a faptelor contravenționale și aplicare de sancțiuni corelative de către angajații unei societăți comerciale nu se circumscrie obiectului de activitate al CNADNR SA, prin prisma necesității îndeplinirii scopului pentru care a fost înființată aceasta. A mai susținut și că, prin actul criticat, se dublează organele cu atribuții de control a respectării de către utilizatorii rețelei de drumuri a prevederilor O.G.

nr. 43/1997. Astfel, dispozițiile art. 1 alin. (1) lit a raportat la art. 3 alin. (1) lit. a) - e) din Ordinul nr. 311/2010 consacră și stabilesc drept atribuții de verificare a respectării O.G. nr. 43/1997, de constatare a încălcărilor suferite de acest act normativ și aplicare de sancțiuni contravenționale în sarcina unei alte autorități a statului, respectiv Autoritatea Rutieră Română, organ de stat ce funcționează în temeiul O.G. nr. 95/1998, cu modificările și completările ulterioare. 2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 863 din 8 februarie 2012, a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția rămânerii fără obiect a cauzei ca neîntemeiată; a respins acțiunea formulată de reclamanta SC S.C.

SRL ca neîntemeiată. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că Ordinul nr. 311/2010 a fost emis în vederea desemnării personalului cu atribuții de control, împuternicit de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii în scopul constatării contravențiilor și aplicării sancțiunilor pentru nerespectarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor și pentru aprobarea procedurii de suspendare a copiei conforme a licenței de transport sau a copiei conforme a certificatului de transport în cont propriu. Examinând dispozițiile criticate raportat la actele normative cu forță juridică superioară, cu referire specială la O.U.G nr. 84/2003 pentru înființarea Companiei Naționale de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - SA prin reorganizarea Regiei Autonome „Administrația Națională a Drumurilor din România", cu modificările și completările ulterioare, O.G.

nr. 43/1997, prima instanță a concluzionat că atribuțiile CNADNR SA de a constata contravenții și de a aplica sancțiuni pentru nerespectarea prevederilor O.G. nr. 43/1997, se încadrează și corespund scopului și obiectului său de activitate legal instituit, astfel încât, nu pot fi reținute susținerile reclamantei privind încălcarea principiului specialității capacității de folosință a persoanei juridice, acesta, în calitate de administrator al rețelei de drumuri naționale din România, având deplină autoritate privind autorizarea transporturilor efectuate cu depășirea masei totale maxime admise, maselor maxime admise pe axe și/sau dimensiunilor maxime admise și încasarea tarifelor suplimentare de utilizare a drumurilor de interes național precum și controlul desfășurării acestor transporturi pe rețeaua pe care o are în administrare.

A mai arătat că, potrivit art. 21 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, dacă prin actul normativ de stabilire și sancționare a contravențiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică și sancțiunea, și deci activitatea CNADNR SA de a constata contravențiile și de a aplica sancțiunile se circumscrie obiectului său de activitate.

Curtea a mai constatat că, întrucât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, în calitate de autoritate de stat în domeniul transporturilor și infrastructurii, are atribuții în ceea ce privește controlul în transporturi, atribuții pe care pe care le exercită direct sau prin organisme tehnice specializate, instituții publice subordonate, unități care funcționează sub autoritatea sau în coordonarea sa ori societăți comerciale autorizate, Ordinul nr. 311/2010 a fost emis de Ministrul Transporturilor și Infrastructurii, în baza atribuțiilor care îi sunt conferite prin lege și cu respectarea prevederilor legale în materie, fiind respectat principiul ierarhiei actelor normative prevăzut de Legea nr. 24/2000, iar dispozițiile contestate nu conțin reglementări care contravin normelor incidente transportului rutier.

Instanța fondului a respins excepția lipsei de obiect cu motivarea că abrogarea ordinului contestat după declanșarea controlului judecătoresc de legalitate, nu lipsește de obiect acțiunea în contencios administrativ, pentru că legalitatea actului se cenzurează în raport cu prevederile legale la data emiterii sau adoptării lui. 3. Calea de atac exercitată Împotriva Sentinței civile nr. 863 din 8 februarie 2012 au formulat recurs atât reclamanta SC S.C. SRL, cât și pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii. a. Reclamanta SC S.C. SRL a solicitat modificarea sentinței recurate în sensul admiterii cererii sale și anulării dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) și art. 2 alin. (3) din Ordinul Ministrului Transportului și Infrastructurii nr. 311/2010, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ. În motivarea cererii de recurs s-a susținut că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală și netemeinică, nulitatea dispozițiilor contestate fiind atrasă prin prisma încălcării, pe de o parte a principiului specialității capacității de folosință a persoanei juridice, statuat de art. 34 din Decretul nr. 31/1954, și, pe de altă parte, prin prisma încălcării atribuțiilor recunoscute emitentului actului de H.G. nr. 76/2009 pentru organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii.

S-au relevat, de către recurentă, următoarele împrejurări: - funcția de "controlor trafic" nu este compatibilă cu activitatea prestată de prepușii CNADNR SA (constatare de fapte contravenționale și aplicare de sancțiuni corelative); - o societate comercială, pe acțiuni, cum este organizată CNADNR SA nu poate avea atribuții de control, de constatare a faptelor contravenționale și de aplicare de sancțiuni specifice atâta timp cât aceste activități sunt apanajul exclusiv al statului prin organele și organismele sale, statul prin aceste organe și organisme fiind singurul în măsură a interacționa cu un eventual raport juridic de conflict cu normele legale, forța coercitivă a statului neputând fi exercitată de o societate comercială în baza unui așa zis mandat acordat de conducătorul unui organ din cadrul administrației publice centrale așa cum este Ministerul Transporturilor și Infrastructurii; - dublarea organelor cu atribuții de control a respectării de către utilizatorii rețelei de drumuri a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 43/1997.

Reclamanta a mai susținut că prevederile art. 1 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare, consacră principiul de drept nullum crimen sine lege, recunoscând numai statului ca entitate juridică distinctă și de sine stătătoare, prin dezmembrămintele sale, organele și organismele sale, dreptul de a stabili conduitele sancționabile contravențional. Dispoziția art. 5 din O.G. nr. 2/2001 stabilește în modul cel mai expres cu putință că stabilirea sancțiunilor contravenționale este apanajul exclusiv al statului, prevederea legală de la art. 8 din același act normativ stabilește că dreptul de a încasa sumele stabilite în sarcina contravenienților cu titlu de amenzi contravenționale aparține tot statului ca regulator al conduitei sociale a subiecților săi.

În raport de conținutul art. 15 din O.G. nr. 2/2001 recurenta a observat că prevederile art. 61 2 din O.G. nr. 43/1997 care lasă la latitudinea ministrului transporturilor și infrastructurii posibilitatea numirii unor persoane, la libera sa alegere, drept agenți constatatori, contravin în modul cel mai flagrant cu putință normei legale generale care reglementează regimul juridic al contravențiilor, textul fiind extrem de clar cu privire la faptul că persoanele îndrituite a constata fapte contravenționale se impune a fi specificate în mod expres în actul normativ ce stabilește și sancționează contravenția, nicidecum printr-un alt act emis de vreo altă instituție de stat. A mai susținut reclamanta că analizând alineatul secund al art. 15 din O.G.

nr. 2/2001 se poate reține că voința legiuitorului a fost aceea în sensul că agenții constatatori pot fi în mod exclusiv persoane în relație directă cu instituțiile statului deci învestiți prin natura funcțiilor publice cu o anume autoritate de stat și nicidecum prepus al vreunei societăți comerciale. Reclamanta a criticat și concluziile instanței de fond potrivit cărora activitatea de constatare a faptelor contravenționale și aplicare de sancțiuni corelative de către angajații unei societăți comerciale s-ar circumscrie obiectului de activitate al CNADNR SA, prin prisma necesității îndeplinirii scopului pentru care a fost înființată aceasta, ca fiind contrazisă de analizarea și interpretarea dispozițiilor art. 5 din Statutul CNADNR SA.

b. Pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a criticat greșita soluționare, de către instanța de fond, a excepției lipsei de obiect a acțiunii, arătând că Ordinul nr. 311/2010 a fost abrogat, fiind deci lipsit de efecte la un moment anterior pronunțării sentinței ocupate. A solicitat modificarea sentinței recurate în sensul respingerii, în consecință, a acțiunii reclamantei ca lipsită de obiect. 4. Soluția instanței de recurs Analizând actele și înscrisurile dosarului, raportat la susținerile părților și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: a. Recursul reclamantei SC S.C. SRL este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.

În cadrul soluționării unei acțiuni prin care se solicită anularea unui act administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ instanța de contencios administrativ sesizată este ținută să verifice, după analizarea în prealabil a condițiilor legitimării procesuale active și a interesului procesual a reclamantului, dacă actul administrativ atacat îndeplinește cumulativ următoarele cerințe de legalitate: - actul să fie adoptat sau emis de către autoritatea competentă material și teritorial și în limitele competenței ce îi revine; - conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis și cu actele normative cu forță juridică superioară; - actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; - actul să fie adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; - actul să fie actual și oportun.

în principal, instanța de contencios administrativ are a stabili concordanța actului administrativ atacat cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Într-adevăr, potrivit prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă". Acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta recurentă vizează anularea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Ordinul nr. 311 din 20 aprilie 2010 al ministrului transporturilor și infrastructurii privind desemnarea personalului cu atribuții de control, împuternicit de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii în scopul constatării contravențiilor și aplicării sancțiunilor pentru nerespectarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor și pentru aprobarea procedurii de suspendare a copiei conforme a licenței de transport sau a copiei conforme a certificatului de transport (prin care s-a desemnat, ca personal împuternicit de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii să constate contravențiile și să aplice sancțiunile pentru nerespectarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 43/1997, republicată, cu modificările și completările ulterioare, printre alții,

„personalul cu atribuții de control din cadrul Companiei Naționale de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - SA (CNADNR SA), denumit în continuare personal CNADNR SA"), precum și anularea prevederilor art. 2 alin. (3) din același act administrativ unilateral cu caracter normativ (prin care s-a prevăzut că „Personalul CNADNR - SA constată contravențiile și aplică sancțiunile pe rețeaua de drumuri de interes național, în punctele de trecere a frontierei de stat a României și în locurile în care aceste vehicule sunt parcate, oprite sau staționate pe rețeaua de drumuri de interes național"). Ordinul nr. 311/2010 al ministrului transporturilor și infrastructurii, în ansamblul său, a fost emis, în principal, în temeiul prevederilor art. 61 1 alin. (10) și ale art. 61 2 lit. a) din O.G.

nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 76/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, cu modificările și completările ulterioare. Art. 61 1 alin. (10) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevede că „Odată cu aplicarea sancțiunii contravenționale conform art. 61 alin. (1) lit. o) și q), se va aplica și măsura suspendării copiei conforme a licenței de transport sau a copiei conforme a certificatului de transport în cont propriu pentru o perioadă de 30 de zile de la data constatării contravenției.

Procedura de suspendare a copiei conforme a licenței de transport sau a copiei conforme a certificatului de transport în cont propriu se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor și infrastructurii.", iar art. 61 2 lit. a) din același act normativ stabilește că „Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor pentru nerespectarea prevederilor prezentei ordonanțe se fac de către: a) personalul împuternicit în acest scop de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, prin ordin al ministrului; b) personalul împuternicit în acest scop de administratorii drumurilor de interes județean și de interes local, potrivit competențelor stabilite conform legii; c) ofițerii și agenții de poliție rutieră, după caz, în lipsa personalului prevăzut la lit. a) și b)”.

În fine, art. 5 alin. (4) din H.G.

nr. 76/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, cu modificările și completările ulterioare, stipulează că „în exercitarea atribuțiilor sale, ministrul transporturilor și infrastructurii emite ordine și instrucțiuni". Cum în mod întemeiat a reținut și judecătorul fondului, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) și art. 2 alin. (3) din Ordinul nr. 311 din 20 aprilie 2010 al ministrului transporturilor și infrastructurii privind desemnarea personalului cu atribuții de control, împuternicit de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii în scopul constatării contravențiilor și aplicării sancțiunilor pentru nerespectarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor și pentru aprobarea procedurii de suspendare a copiei conforme a licenței de transport sau a copiei conforme a certificatului de transport sunt legale, aceste reglementări ale puterii executive fiind în concordanță cu textele legale cu forță juridică superioară în executarea cărora au fost emise, anume cu prevederile art. 61 1 alin. (10) și ale art. 61 2 lit. a) din O.G.

nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În litigiu, în mod evident, legalitatea prevederilor din ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii, atacate de reclamantă, nu pot fi examinate prin raportare numai la dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare, act normativ ce reprezintă dreptul comun în materia contravențiilor, ci îndeosebi prin raportare la conținutul art. 61 1 alin. (10) și ale art. 61 2 lit. a) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, aceste ultime texte legale având caracter special.

Or, în această situație este aplicabil principiul specialia generalibus derogant (legea specială derogă de la legea generală), astfel că regula care primează în aplicare este cea specială - anume cea conținută de art. 61 1 alin. (10) și ale art. 61 2 lit. a) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare-regulile generale păstrându-și doar o valoare reziduală. Susținerile recurentei în sensul că prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) și art. 2 alin. (3) din Ordinul nr. 311 din 20 aprilie 2010 al ministrului transporturilor și infrastructurii contravin dispozițiilor art. 1, art. 5, art. 8, art. 15 și art. 16 din O.G. nr. 2/2001 nu pot fi astfel primite, atâta vreme cât printr-o normă derogatorie de același nivel legislativ, anume art. 61 2 lit. a) din O.G.

nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se stabilește expres că constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor contravenționale - principale și complementare - ce derivă din nerespectarea dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 43/1997 se fac, printre alții, de personalul împuternicit în acest scop de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, prin ordin al ministrului. Prima instanță a înlăturat în mod justificat, cu o amplă motivare în fapt și în drept, susținerile reclamantei referitoare la încălcarea principiului specialității capacității de folosință a persoanei juridice Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - CNADNR - SA.

Într-adevăr, Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - CNADNR - SA este, conform art. 1 alin. (2) și art. 5 din O.U.G. nr. 84/2003, cu modificările și completările ulterioare, persoană juridică română, de interes strategic național cât timp statul este acționar majoritar, care a fost organizată și funcționează sub autoritatea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, conform legilor în vigoare și statutului prevăzut în anexa nr. 1, având obligația de a asigura, potrivit obiectului ei de activitate și prin exercitarea atribuțiilor ce îi revin prin lege, condiții de siguranță a circulației pe autostrăzi și drumuri naționale deschise circulației publice. În plus, se reține că în condițiile art. 4 alin. (2) din O.U.G.

nr. 84/2003 CNADNR - SA va putea efectua - în afara operațiunilor expres prevăzute la art. 4 alin. (1) - și „orice alte operațiuni și activități legale necesare realizării obiectului său de activitate stabilit în statut” și că, potrivit art. 6 alin. (3) punctul 27 din Statutul Companiei Naționale de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - CNADNR - SA, anexă la O.U.G.

nr. 84/2003, cu modificările și completările ulterioare, CNADNR - SA desfășoară nu numai activitățile expres indicate la punctele 1 - 26, ci și „alte activități pentru realizarea scopului și obiectului său de activitate". Prin urmare, concluzia care se impune este aceea că stabilirea, prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Ordinul nr. 311/2010, a calității personalului cu atribuții de control din cadrul Companiei Naționale de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA (CNADNR SA), de personal împuternicit de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii să constate contravențiile și să aplice sancțiunile pentru nerespectarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 43/1997, republicată, cu modificările și completările ulterioare, s-a realizat în mod legal, de organul competent (ministrul transporturilor și infrastructurii) și în limitele competenței recunoscute de lege, cu respectarea principiului conformității conținutului actului administrativ cu conținutul legii în baza căreia a fost emis și totodată cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă în vigoare.

b. Recursul pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii este, de asemenea, nefondat. Singurul argument invocat de acest pârât în vederea modificării sentinței recurate a fost faptul că Ordinul Ministrului Transportului și Infrastructurii nr. 311/2010 a fost abrogat prin Ordinul Ministrului Transportului și Infrastructurii nr. 995/2011, act administrativ publicat în M. Of. al României nr. 923 din 27 decembrie 2011, recurentul susținând că, raportat la acest aspect, instanța de fond trebuia să admită excepția lipsei de obiect a acțiunii reclamantei. Înalta Curte constată însă că soluția instanței de fond, privind excepția invocată, este legală și temeinică.

Așa cum și instanța de fond a reținut și cum s-a pronunțat constant instanța supremă, nu rămâne lipsită de interes sau de obiect cererea privind anularea unui act administrativ, chiar dacă acesta a fost abrogat, în măsura în care, până la momentul ieșirii din vigoare, acesta a produs efecte ce afectează interesul unei persoane, remarcându-se faptul că abrogarea nu are efecte asupra drepturilor recunoscute sau obligațiilor stabilite prin actul normativ anterior abrogării. În măsura în care o persoană urmărește înlăturarea efectelor produse de dispozițiile unui act administrativ, pe durata cât acesta a fost în vigoare, instanța de contencios administrativ poate fi învestită cu examinarea legalității acestuia, neputându-se invoca lipsa obiectului raportat la abrogarea ulterioară a actului.

În raport de cele mai sus arătate, cum motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate iar hotărârea atacată este temeinică și legală se va dispune, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ambelor recursuri ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile formulate de către SC S.C. SRL și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii împotriva Sentinței civile nr. 863 din 8 februarie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 aprilie 2013. Procesat de GGC - LM