ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 638/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 638/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față:

Dina analiza actelor

și lucrărilor dosarului constată următoarele:

cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, la data de

19 februarie 2010, reclamantul T.M. a solicitat instanței, în contradictoriu cu

pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii:

- anularea raportului

nr. GS/600 din 16 iunie 2008, devenit ordin prin aprobarea și însușirea sa de

către ministrul transporturilor;

- obligarea pârâtului

la efectuarea unui comunicat public privind desființarea raportului;

- obligarea pârâtului

la plata de daune materiale de 2431 lei pentru fiecare lună, reprezentând

valoarea ultimului salariu de bază obținut, începând cu luna în care raportul a

fost mediatizat conform reportajului precizat în continuare și până la data

efectuării comunicatului public privind anularea raportului;

- obligarea pârâtului

la plata de daune morale de 50.000 de lei, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii

sale, reclamantul a învederat instanței că, urmare a reportajului, difuzat la un

post tv în luna octombrie 2009, a solicitat Ministerului Transporturilor

raportul întocmit, reanalizarea lui, anularea și efectuarea unui comunicat

public în acest sens.

Pârâtul refuză,

menținând punctul de vedere exprimat în raport de autorii acestuia.

Raportul nu este

rezultatul unei anchete administrative care să garanteze drepturile celui

cercetat, este întocmit în urma unor speculații efectuate de către autorii lui

cu încălcarea dreptului la apărare și a principiului contradictorialității, a

prezumției de nevinovăție ascuns față de cei învinuiți și supuși oprobriului,

prin publicarea lui.

După expunerea pe

larg a stării de fapt, reclamantul a învederat instanței că raportul contestat

este un act samavolnic, defectuos efectuat, nefundamentat, concluziile sale

fiind rezultatul unor speculații, cu omisiuni grave atât în ce privește

verificarea cauzelor care au dus la executarea silită cât și în ce privește

responsabilitățile stabilite.

În ce privește

invocata tardivitate a întocmirii referatului pentru plata cauțiunii,

reclamantul a arătat că atribuțiile de gestionare/ordonare a

fondurilor/lichidităților societății aparțin altor persoane, iar nu

consilierului juridic, referatul acestuia având doar caracterului unui act

necesar eliberării sumei până la momentul decontării ei.

Conducerea societății

și celelalte persoane ce au atribuții executive, de gestionare și ordonare a

plăților au știut atât termenul scadent, cât și cuantumul sumelor solicitate de

instanță, conform citațiilor primite și apostilate pe care le-a comunicat

instanța societății.

Prin urmare, dacă

societatea va pierde în instanță imobilul, cauzele pierderii sunt încheierea și

gestionarea defectuoasă a contractelor de asistență și neplata datoriei

acumulate în baza acestora.

Prin întâmpinarea

înregistrată la data de 17 septembrie 2010, pârâtul Ministerul Transporturilor

și Infrastructurii a solicitat respingerea acțiunii reclamantului, în principal

ca inadmisibilă pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, sau ca lipsită de

interes având în vedere că raportul cu pricina nu constituie act administrativ

în accepțiunea art. 2 lit. c) din legea contenciosului administrativ, întrucât

nu a atras emiterea vreunui ordin de ministru, nu a condus la modificarea sau

stingerea vreunui raport de drept în care acesta să fi avut calitatea de

titular de drepturi și obligații. Măsurile corpului de control propuse prin actul

contestat au fost de natură a genera în principal obligații în sarcina

conducerii statutare a societății menite să corijeze efectele constatărilor

astfel formulate, necesitatea adoptării acestor măsuri fiind condiționată

potestativ de pierderea culpabilă a bunurilor S.F.T.S.N.T.C.F.R. SA.

Hotărârea instanței

de fond.

Prin sentința nr. 1653

din 4 martie 2011, Curtea de Apel București a respins, ca inadmisibilă,

acțiunea reclamantului.

Procedând la

recalificarea intitulatei excepții a lipsei de interes, invocată de pârât prin

întâmpinare, ca excepție a inadmisibilității acțiunii, Curtea a reținut

următoarele considerente:

Raportul ce face

obiectul prezentului litigiu, nr. GS/ 600 din 16 iunie 2008, concretizează

rezultatul verificărilor efectuate la Societatea Feroviară de Turism SA, controlul având ca obiective verificare cauzelor care au

dus la executarea silită a activului hotelului aparținând SFT C.F.R. SA

București, stabilirea responsabilităților privind administrarea și gestionarea

patrimoniului SFT C.F.R. SA București în cazul hotelului, precum și verificarea

modului de îndeplinire a măsurilor dispuse prin controalele anterioare.

Curtea a reținut că actul

administrativ, susceptibil a fi atacat în contencios administrativ este definit

de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ca fiind „actul unilateral

cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de

putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în

concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Or, analizând

raportul de control în lumina reglementărilor legale mai sus redate, instanța a

constatat că acesta nu are caracterul unui act administrativ, nefiind

susceptibil a produce, prin el însuși, niciun efect în privința reclamantului.

Astfel, raportul de

control nu dă naștere, nu modifică și nu stinge niciun raport juridic.

Un atare act nu constituie

altceva decât expresia rezultatelor unui control derulat la dispoziția

conducerii ministrului pârât, pentru depistarea eventualelor disfuncționalități

care să fi antrenat situația executării silite a hotelului, un atare raport de

control neavând regimul juridic al unui act administrativ.

Astfel stând

lucrările, desigur că toate rigorile pretinse de reclamant în privința

asigurării contradictorialității, a dreptului la apărare sau a prezumției de

nevinovăție, nu sunt asigurate la aceste comisii de control numite ad-hoc de

ministru.

Ministrul are

posibilitatea de a institui astfel de comisii de control, ale căror atribuții

nu se suprapun peste cele ale comisiei de disciplină sau organelor de cercetare

penală, ci vizează, spre pildă, modul în care starea de lucruri care a generat

situația incriminată afectează bunul mers al instituției și compartimentului

cu pricina și eventual luarea de măsuri, fie și temporare, pentru intrarea în

normalitate.

Prin urmare, a

reținut prima instanță, nu doar că raportul contestat nu a produs efecte

juridice prin el însuși, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit. c)

din Legea nr. 554/2004 pentru a-l califica drept act administrativ, dar el nici

măcar nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ

susceptibil a-l vătăma pe reclamant, astfel încât, odată cu contestarea

acestuia din urmă, să se pună în discuție eventual și validitatea raportului și

temeinicia concluziilor acestuia, ca operațiune administrativă, potrivit disp. art.

18 alin. (2) din legea contenciosului administrativ.

Recursul

declarat în cauză.

Împotriva

acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

Recurentul

a solicitat casarea hotărârii cu trimitere spre rejudecare, susținând că în mod

greșit prima instanță a respins acțiunea, ca inadmisibilă.

A

precizat că, în mod eronat, instanța a reținut că un control efectuat de o

comisie de control numită adhoc de către ministrul în funcție, nu asigură și nu

trebuie să asigure rigorile pe care reclamantul le pretinde unei cercetări

respectiv, respectarea principiul contradictorialității, a dreptului la apărare

sau prezumția de nevinovăție.

Indiferent

de tipul controlului și/sau modul de formare a comisiei de control, există o

metodologie privind efectuarea controalelor, ele nu se desfășoară în mod

arbitrar cum s-a încercat a se induce de către pârâtă și reținut ca atare de

către instanță.

Comisiile

de control sunt formate și aprobate prin ordin de ministru, ceea ce le conferă

autoritatea necesară efectuării controlului la societățile din subordinea ori

coordonarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii.

Membrii

comisiei care au elaborat raportul contestat sunt funcționari din cadrul

departamentului de control și monitorizare, au statut de funcționari publici,

au norme și coduri de conduită după care î-și desfășoară activitatea.

A mai

susținut recurentul că, odată aprobat de către ministrul în funcție, Raportul

de control este asimilat unui ordin de ministru, iar constatările și măsurile

dispuse se impun instituției controlate a fi puse în aplicare întocmai ca un

ordin de ministru.

Sub

aspectul efectelor produse de către actul administrativ, recurentul a precizat

că legiuitorul se referă, într-o formulă mai explicită, la actul care creează,

modifică sau desființează drepturi si obligații în beneficiul sau sarcina unor

persoane dinainte determinate.

Ori raportul contestat, la cap. 5 stabilește nominal „responsabili

pentru situația creată și implicit pentru pierderea procesului si ulterior a

activului.

Totodată

la același cap. 5 se dispune ca, „în cazul pierderii activului hotelului ca

urmare a executării silite se va acționa pentru recuperarea prejudiciului de la

persoanele menționate la pct 8.cap. 5.

Astfel

că, este

evident

că raportul în cauză stabilește fără echivoc persoanele responsabile printr-o

serie de aprecieri arbitrare ce lezează drepturi și libertăți fundamentale

recunoscute oricărei persoane de Constituția României și C.E.D.O.

Recurentul

a mai criticat sentința și sub aspectul comunicării acesteia în termen de 8

luni de la pronunțare și numai după numeroase demersuri efectuate în acest sens

și sub aspectul nerespectării principiului continuității, susținând că la

fiecare termen instanța a fost compusă din judecători diferiți, cu încălcarea

dispozițiilor legii de organizare judiciară.

În fine,

recurentul a criticat sentința și sub aspectul nerespectării condiției

imperative prevăzute de art. 261 pct. 5,C.proc.civ în sensul că instanța nu a

arătat motivele pentru care s-au înlăturat cererile reclamantului.

Considerentele

Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Înalta Curte,

analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu criticile formulate și

dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin acțiunea

formulată în prezentul dosar, reclamantul T.M. a solicitat, în principal,

anularea raportului nr.

GS/600 din 16 iunie 2008, întocmit de Direcția Generală de Monitorizare și

Control a Ministerului Transporturilor.

Măsurile stabilite

prin acest raport au fost următoarele:

„- Acționarea prin

toate mijloacele legale pentru anularea contractelor de asistență juridică

încheiate cu Societatea Profesională de Avocați S.A. și recuperarea tuturor

documentelor SFT C.F.R. SA puse la dispoziția firmei de avocatură;

- Analizarea tuturor

litigiilor derulate de Societatea Profesională de Avocați S.A. și acționarea

pentru continuarea acțiunilor și recuperarea eventualelor prejudicii. Se vor

avea în vedere cazurile de inacțiune și pierderile de termene la recuperarea

unor creanțe.

- Analizarea

oportunității menținerii în funcție a președintelui – director general G.L. în

condițiile constatărilor din prezentul raport;

- Organizarea unui

sistem de control intern la nivel SFT C.F.R. SA conform prevederilor O.M.F.P. nr.

946/2005 privind standardele de management și control intern, care să ofere

condiții de eficiență a managementului societății și o analiză riguroasă a

riscurilor.

- Analizarea actualei

structuri organizatorice și reorganizarea compartimentelor interne în funcție

de situația economico-financiară și patrimonială a societății SFT C.F.R. SA în

vederea realizării obiectivului de activitate și elaborarea unei strategii

economice în care se vor stabili prioritățile pentru achitarea datoriilor,

clarificarea situației patrimoniale și realizarea de profit.

- Analizarea modului de

derulare a contractelor comerciale și acționarea pentru reducerea penalităților

de întârziere a plăților. Urmărirea recuperării penalităților de la persoanele

responsabile.

- Având în vedere

caracterul oneros al contractelor de consultanță juridică și acționarea cu rea

credință a Societății Profesionale de Avocați S.A. în relația contractuală cu

SFT C.F.R. SA, cât mai ales utilizarea actelor și documentelor contra

intereselor societății, se va analiza posibilitatea recuperării în instanță a

contravalorii sumelor plătite pentru cele două contracte pe perioada derulării

acestora. În caz contrar sumele se vor recupera de la persoanele care le-au

semnat și au răspuns de derularea acestora, până la rezilierea lor.

- În cazul pierderii

activului hotelului ca urmare a executării silite se va acționa pentru

recuperarea prejudiciului de la persoanele menționate la pct. 8, cap. 5.

- Analizarea tuturor

cazurilor de executare silită, în derulare sau potențiale asupra bunurilor SFT

C.F.R. SA și acționarea cu prioritate pentru stingerea sau eșalonarea

datoriilor.

- Având în vedere

modul defectuos de acțiune pentru îndeplinirea sarcinilor de serviciu al unor

persoane din conducerea executivă a societății, în cazul pierderii activului hotelului.

Raportul de control va fi înaintat organelor de poliție pentru continuarea

cercetărilor”.

Potrivit disp. art. 1

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „Orice

persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes

legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de

contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea

dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost

cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public”.

Actul administrativ

este definit prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca fiind „ actul

unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, în

regim de putere publica, în vederea organizării executării legii sau a

executării în concret a legii, care da naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice;”

Raportul de control

însă, contestat în prezenta cauză, nu a fost urmat de luarea niciunei măsuri

împotriva reclamantului, nefiind susceptibil a produce, prin el însuși, niciun

efect în privința acestuia.

Astfel, raportul de

control nu dă naștere, nu modifică și nu stinge niciun raport juridic,

neconstituind altceva decât expresia rezultatelor unui control derulat la

dispoziția conducerii ministrului pârât.

De asemenea, aprobarea

raportului de control și a măsurilor propuse prin acesta, de către ministru, nu

a dat naștere la rândul ei, niciunui efect juridic în privința reclamantului,

nu a fost succedat de emiterea unui ordin, nu a condus la modificarea sau

stingerea vreunui raport de drept în care reclamantul să fi avut calitatea de titular

de drepturi și obligații. Măsurile corpului de Control propuse prin actul

contestat, au fost de natură a genera primordial obligații în sarcina

conducerii statutare a societății menite să corijeze efectele constatărilor

astfel formulate, necesitatea adoptării acestor măsuri fiind condiționată

potestativ de pierderea culpabilă a bunurilor societății.

Numai în măsura în

care acest raport de control s-ar fi soldat cu instituirea subsecventă a

vreunei răspunderi a reclamantului, fie patrimonială, fie disciplinară,

reclamantul avea posibilitatea de a contesta actele administrative emise în

antrenarea acestor forme de răspundere.

Așa fiind, Înalta

Curte apreciază că prima instanță, reținând că raportul contestat nu a produs

efecte juridice prin el însuși, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004 și nici măcar nu a constituit temei pentru adoptarea

subsecventă a vreunui act administrativ susceptibil a-l vătăma pe reclamant,

astfel încât, odată cu contestarea acestuia din urmă, să se pună în discuție

eventual și validitatea raportului și temeinicia concluziilor acestuia, ca

operațiune administrativă, potrivit disp. art. 18 alin. (2) din legea

contenciosului administrativ, a pronunțat o hotărâre legală și temeinică, ce

urmează a fi menținută de instanța de recurs.

În ce privește

criticile recurentului referitoare la nemotivarea hotărârii judecătorești,

nerespectarea principiului continuității procesului și comunicarea cu

întârziere a hotărârii atacate, Înalta Curte apreciază că sunt nefondate.

Astfel, din analiza

hotărârii judecătorești atacate cu recurs în prezenta cauză, reiese cu

prisosință că prima instanță a procedat la motivarea amplă a hotărârii

răspunzând tuturor aspectelor invocate de către reclamant, evident în raport cu

excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată.

Și în ceea ce

privește principiul continuității, Înalta Curte constată că dosarul a fost

repartizat aleatoriu Completului de judecată nr. C/18/F, hotărârea fiind

pronunțată de același judecător care a luat parte la dezbaterea în fond a

pricinii, astfel că nu sunt incidente prevederile art. 304 pct. 2 C. proc. civ.

Comunicarea hotărârii

atacate în termen de 8 luni de la pronunțare nu poate constitui motiv de

recurs, potrivit art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ.

În concluzie, pentru

motivele invocate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va

respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de T.M. împotriva sentinței civile nr. 1653 din 4 martie 2011 a Curții de Apel Bucureșt, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi, 8 februarie 2013.