ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 395/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 14 august 2014, urmare declinării competenței de soluționare a cauzei prin Sentința civilă nr. 2586/4.06.2014 pronunțată de Tribunalul Timiș, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. SA a chemat în judecată pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând să dispună anularea raportului corpului de control nr. 7993/04/11/2013, precum și suspendarea actului contestat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 265 din 14 octombrie 2014, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul A. SA în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs A. SA, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Timișoara, ca instanță de fond, pentru soluționarea cauzei pe fond, nu pe excepție, anularea raportul corpului de control nr. 7993/4.11.2013 ca netemeinic și nelegal. A solicitat obligarea intimatului la cheltuieli de judecată. Recurenta-reclamantă, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, critică sentința atacată, apreciind că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în speță, a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în temeiul căruia a reținut greșit că raportul de control contestat nu este act administrativ. Contrar opiniei instanței de fond, potrivit căreia actul atacat poate fi verificat sub aspectul legalității sale numai în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, având natura juridică a unui act preparator, recurenta consideră că raportul corpului de control nr. 7993/4.11.2013, contestat în cauză, a stabilit măsurile dispuse, ca urmare a neregulilor constatate, fiind un act de constatare și valorificare. De asemenea, a produs efecte juridice, a dat naștere la raporturi juridice de control cum ar fi verificarea societății recurente de către Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice și Direcția Națională Anticorupție - Serviciul Teritorial Timișoara. Raportul de control nu constituie un act premergător sau manifestări de voință care nu produc efecte juridice prin ele însele și care pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis, o decizie a Ministrului Transportului. Raportul contestat este un act administrativ individual care produce efecte juridice față de un subiect de drept, respectiv recurenta-reclamantă, produce efecte juridice de la data comunicării, așa cum rezultă din adresa de înaintare nr. 7993/4.11.2013. Prin urmare, are toate particularitățile actului administrativ potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece: a) este principala formă juridică de activitate a administrației publice, emitentul raportului fiind Ministerul Transporturilor, organ de specialitate în administrația publică centrală; b) reprezintă o manifestare de voință juridică cu caracter unilateral; c) are caracter expres, din modul de redactare a raportului rezultând voința fermă și neîndoielnică de a produce anumite efecte juridice, neîmbrăcând forma unei opinii, a unei rugăminți ori a unui punct de vedere; d) prin intermediul actului contestat se produce o anumită modificare în realitatea juridică existentă; e) raportul este supus unui regim de putere publică, specific Ministerului Transporturilor și activității acestuia; f) raportul se află sub un control principal de legalitate exercitat de instanțele judecătorești de contencios administrativ; g) este un act administrativ individual, ce produce efecte juridice de la data comunicării; h) are caracter obligatoriu.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că raportul de control nu reprezintă un act administrativ, fiind doar un act de informare a Ministrului Transporturilor și de sesizare a organelor abilitate, consemnând constatările echipei de control, urmare verificărilor întreprinse la societatea reclamantă. A susținut intimatul-pârât că prin raportul menționat nu s-au stabilit în fapt măsuri/sancțiuni împotriva Consiliului de administrație al A., ci s-a dispus conducerii sale executive să ia anumite măsuri pentru asigurarea respectării prevederilor legale în vigoare, precum și pentru remedierea deficiențelor constatate prin raport. Totodată, a arătat intimatul Ministerul Transporturilor că, în opinia sa, raportul de control constituie un suport informațional pe baza căruia pot fi emise alte acte, cum ar fi decizii de impunere a unor sancțiuni, decizii pentru recuperarea unor sume decontate nejustificat sau sesizarea organelor penale cu privire la anumite infracțiuni, iar recurenta-reclamantă a putut contesta fiecare dintre măsurile stabilite prin raport pe calea notelor explicative, ca formă specială de contestare. Prin răspunsul la întâmpinare depus de recurentul-reclamant la dosar au fost reluate susținerile în fapt și în drept formulate în calea de atac declarată.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 13 aprilie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 12 octombrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Obiectul acțiunii în contencios administrativ de față îl reprezintă contestarea raportului corpului de control nr. 7993/04/11/2013, precum și suspendarea acestui act până la soluționarea definitivă a cauzei, temeiul de drept indicat de titularul acțiunii constituindu-l prevederile art. 7, 8, 14, 15 și următoarele din Legea nr. 554/2004. Soluția primei instanțe, de respingere a cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, s-a întemeiat pe argumentul inexistenței unui act administrativ care să poată fi contestat în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, fapt ce a determinat recurarea acestei hotărâri, titularul căii de atac opinând în sensul întrunirii elementelor caracteristice ale unui act administrativ în privința raportului contestat. Potrivit prevederilor art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, "actul administrativ este acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice." Prin raportul privind controlul efectuat la A. SA, efectuat de Corpul de control din cadrul Ministerului Transporturilor, aprobat de ministrul de resort al aceluiași minister, s-a stabilit ca membrii Consiliului de administrație să dispună un plan de măsuri, inventariate la punctele 1 - 9, cu termene indicate pentru aducerea la îndeplinire a fiecăreia dintre măsurile astfel statuate. Actul juridic contestat în cauză reprezintă un act unilateral ce materializează o manifestare de voință a unei autorități administrative publice centrale, fiind întocmit de o entitate funcțională a acestei autorități, conform regulamentului de organizare și funcționare a Ministerului Transporturilor, aprobat în anul 2015, publicat pe pagina sa de internet. Manifestarea de voință materializată în cuprinsul raportului corpului de control nr. 7993/04/11/2013, a fost aprobată de ministrul transporturilor, această însușire a aspectelor inserate în cuprinsul actului de control fiind făcută în exercitarea formei de activitate a administrației publice centrale, conform atribuțiilor cuprinse în H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor. O trăsătură a actului administrativ care îl diferențiază în raport de alte acte elaborate de organe ale administrației publice este aceea a emiterii sale numai în realizarea puterii publice, concretizând numai voința acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun exercițiul autorității publice, voința de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în regim de putere publică, iar realizarea acestei manifestări de voință a fost garantată prin forța coercitivă a statului, prin organele sale abilitate în acest sens. Relația funcțională dintre cele două părți litigante este una de subordonare a recurentului-reclamant A. SA către autoritatea publică centrală, reprezentată de intimatul-pârât Ministerul Transporturilor, conform prevederilor din Anexa 2, lit. f), pct. 10 la H.G. nr. 27/2013, iar una dintre atribuțiile corpului de control al ministrului transporturilor este aceea de "monitorizare și control al activității instituțiilor publice, regiilor autonome, companiilor naționale și societăților naționale care funcționează în subordinea, coordonarea sau sub autoritatea ministerului și la unitățile la care misterul transporturilor este acționar, precum și urmărirea modului de îndeplinire a măsurilor dispuse de conducerea ministerului cu ocazia controalelor tehnice, economice, organizatorice și disciplinare." Prin adresa nr. 56038/18.12.2013 s-a reiterat, de către intimatul pârât Ministerul Transporturilor, obligativitatea conformării conducerii recurentului-reclamant în sensul celor dispuse prin raportul contestat, arătându-se că, pentru deficiențele de natură economică, administrativă și organizatorică, prin capitolul "măsuri" al raportului menționat, s-au dispus măsuri de remediere, în sarcina membrilor Consiliului de administrație al AIT și a conducerii executive a AIT, iar pentru aspectele care constituie indicii privind săvârșirea unor infracțiuni, prin același capitol din raport s-au sesizat organele abilitate ale statului (prin adresa Corpului de control nr. 7993/4.11.2013 a fost sesizată Direcția Națională Anticorupție- Serviciul Teritorial Timișoara). Obligativitatea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse prin raportul corpului de control al ministrului transporturilor, astfel cum acesta a fost aprobat, rezidă și din conținutul adresei nr. 7993/04.11.2013, în care se comunică raportul privind controlul efectuat la AIT, stabilindu-se "obligația în sarcina societății verificate de a acționa pentru îndeplinirea măsurilor dispuse prin raportul menționat, în cadrul termenelor de realizare stabilite, precum și cea de a transmite în scris, către Corpul de Control din cadrul MT, modul de îndeplinire a măsurilor, însoțit de copiile documentelor care atestă îndeplinirea respectivelor măsuri." Prin urmare, actul de control, însușit prin aprobare de către ministrul transporturilor, este unul emis cu scopul executării sau organizării executării legii, care prin sine însuși determină nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice între autoritatea publică centrală emitentă și societatea aflată în subordinea sa. Măsurile concrete stabilite în sarcina recurentei-reclamante sunt apte de a produce efecte prin ele însele, fără a fi necesară emiterea unor acte ulterioare, care să îmbrace forma unor acte administrative de stabilire a unei anumite conduite în acest sens, sub forța coercitivă a autorității publice emitente și sub controlul de legalitate al instanțelor judecătorești competente. În atare condiții, Înalta Curte, în dezacord cu prima instanță, reține caracterul admisibil al acțiunii în contencios administrativ ce urmărește să supună instanței competente verificarea legalității actului emis de corpul de control al ministrului transporturilor, sub aspectele reclamate de societatea verificată, fapt pentru care va admite recursul declarat de Societatea AIT, consecința fiind cea a casării sentinței recurate și trimiterii cauzei aceleiași instanțe, spre continuarea judecății. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs PENTru toate aceste considerente, în raport de prevederile art. 496 și 497 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 488, pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A.împotriva Sentinței civile nr. 265 din 14 octombrie 2014 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, pe care o va casa, cauza urmând să fie trimisă aceleiași instanțe, pentru continuarea judecății.