ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4675/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Procedura în fața primei instanțe Prin acțiunea înregistrată la 2 februarie 2007 în Dosarul nr. 715/90/2007, reclamantul Municipiul Râmnicu Vâlcea, prin primar, a solicitat obligarea pârâtei SC "U." SA Râmnicu Vâlcea să-i lase în deplină proprietate și liniștită posesie terenul în suprafață de 1.074,77 mp, aferent construcției, situat în Piața Centrală a Municipiului Râmnicu Vâlcea. La termenul de judecată din 21 octombrie 2008, pârâta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea a invocat excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 54/2008 pentru modificarea și completarea unor anexe ale Hotărârii Guvernului nr. 1302/2001 privind atestarea domeniului public al Județului Vâlcea, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Vâlcea, solicitând să se constate nelegalitatea parțială a acestui act cu privire la bunurile înscrise la poziția nr. 86 și respectiv, poziția nr. 1.124. 2. Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 45/F - C din 11 februarie 2009, Curtea de Apel Pitești a respins excepția de nelegalitate, reținând că H.G. nr. 54/2008 a fost emisă pe baza Hotărârii nr. 5/2004 a Consiliului Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea, a cărei legalitate a fost verificată și constatată prin Sentința nr. 1.193/C din 29 septembrie 2005 a Tribunalului Sibiu, irevocabilă prin Decizia nr. 10 din 4 ianuarie 2006, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia.

Recursul declarat de pârâta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea împotriva acestei sentințe a fost admis prin Decizia nr. 5487 din 9 decembrie 2010, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care a fost casată hotărârea primei instanțe și s-a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță. Instanța de recurs a reținut că, judecătorul fondului a analizat pur formal legalitatea actului administrativ contestat, numai din perspectiva procedurii de emitere, fără a se verifica dacă acest act este conform prevederilor art. 7 din Legea nr. 213/1998. De asemenea, s-a considerat că, în mod greșit, a fost respinsă administrarea oricăror alte probe cu privire la modul în care bunurile înscrise în anexa hotărârii de Guvern au intrat în proprietatea publică a municipiului Râmnicu Vâlcea.

După rejudecare, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a pronunțat prin Sentința nr. 42/F - CONT din 12 octombrie 2011, prin care a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea și a constatat nelegalitatea H.G. nr. 54/2008, în privința poziției nr. 86 "Teren aferent Hală Piață Centrală" din Anexa nr. 1 și parțial în privința poziției nr. 1.124 "Hală Piața Centrală - S.cam.lat. = 68,82 mp" din aceeași anexă, obligând pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 2.010 RON.

Recursurile declarate împotriva acestei sentințe de reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea, pârâtul Guvernul României și pârâtul Municipiul Râmnicu Vâlcea au fost admise prin Decizia nr. 1863 din 5 aprilie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, și s-a dispus casarea hotărârii atacate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță. Decizia instanței de control judiciar s-a întemeiat pe dispozițiile art. 24 alin. (1) C. proc. civ., reținându-se că, același magistrat, aflat în stare de incompatibilitate, a procedat în mod nelegal la judecarea din nou a excepției de nelegalitate, ceea ce a impus trimiterea cauzei spre rejudecare, la aceeași instanță, dar în compunere legală.

În fond după casare, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a pronunțat Sentința nr. 335/F - CONT din 26 septembrie 2012, prin care a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea și a constatat nelegalitatea H.G. nr. 54/2008 pentru poziția nr. 86 "Teren aferent Hală Piață Centrală" din Anexa nr. 1 și parțial pentru poziția nr. 1.124 "Hală Piața Centrală - C.com.lat. = 68,82 mp" din aceeași anexă, obligând pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 2.010 RON.

Instanța de fond a reținut, din examinarea extraselor de carte funciară depuse la dosar, că reclamanta a fost înscrisă cu dreptul de proprietate asupra spațiului comercial Hală Piață Centrală și terenul aferent în temeiul certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria VL nr. AA/1994 emis de Consiliul Județean Vâlcea în baza Deciziei nr. 290 din 12 iulie 1973 a Consiliului Popular Județean Vâlcea și a actului de dezmembrare autentificat sub nr. BB/2008, precum și a Deciziei civile nr. 134/R/2008. Identitatea între terenul aferent halei și spațiilor comerciale laterale, consemnate în H.G. nr. 54/2008 cu acelea pentru care au fost emise extrasele de carte funciară, atestând dreptul de proprietate al reclamantei, a fost constatată de judecătorul fondului și pe baza concluziilor exprimate de expertul de specialitate desemnat în cauză și de experții observatori desemnați de părți.

De asemenea, s-a reținut că, prin probele administrate, nu s-a făcut dovada titlului în baza căruia Guvernul a inclus în domeniul public al Municipiului Râmnicu Vâlcea și terenul în suprafață de 1.074,77 mp aferent halei și stațiilor comerciale laterale. În acest context, judecătorul fondului a considerat că, Hotărârea nr. 5/2004 a Consiliului Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea, chiar confirmată sub aspectul legalității prin hotărâre judecătorească irevocabilă, nu valorează titlu de proprietate, pentru că inventarierea în domeniul public urma să se facă numai în legătură cu bunuri asupra cărora nu existau dubii din punctul de vedere al proprietății în favoarea Municipiului Râmnicu Vâlcea. În concluzie, s-a apreciat că H.G.

nr. 54/2008 nu este legală în privința mențiunilor vizând aprobarea în inventarul domeniului public al Municipiului Râmnicu Vâlcea a terenului în suprafață de 1.074,77 mp și a camerelor laterale Halei Pieței Centrale în suprafață de 68,82 mp. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, au declarat recurs reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea și pârâții Guvernul României și Municipiul Râmnicu Vâlcea. În recursul declarat de reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea s-a susținut că, în mod greșit, instanța de fond a considerat ca fiind legală poziția nr. 1.124 înscrisă în Anexa nr. 1 din H.G.

nr. 54/2008 privind modificarea și completarea unor anexe la Hotărârea Guvernului nr. 1362/2001, în condițiile în care emitentul actului nu a depus nicio dovadă din care să rezulte că bunurile înscrise la această poziție au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România este parte și a legilor în vigoare la data preluării de către stat, așa cum se prevede în art. 6 din Legea nr. 213/1998. Recurenta-reclamantă a învederat că instanța de fond nu a motivat legalitatea actului administrativ contestat, deși a depus înscrisuri prin care a dovedit încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, art. 480 și urm. din vechiul C. civ., art. 44 din Constituția României și Primului Protocol adițional la Convenția europeană a drepturilor omului și libertăților fundamentale, care protejează dreptul fundamental de proprietate.

În acest sens, recurenta-reclamantă a evidențiat că, în prezent, figurează în cartea funciară ca proprietar al imobilelor înscrise la pozițiile nr. 86 și nr. 1.124 din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 54/2008. Considerându-se vătămată prin atestarea apartenenței la domeniul public a unui imobil care îi aparține, recurenta-reclamantă a precizat că existența unei hotărâri a consiliului local cu privire la bunul respectiv nu scutește unitatea administrativ-teritorială de obligația de a face dovada că acel bun a intrat în mod legal în proprietatea sa publică. Pârâtul Guvernul României a indicat motivele de recurs prevăzute de dispozițiile art. 304 pct. 8 și pct. 9 C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate invocate de reclamanta SC "U." SA.

Recurentul-pârât a susținut că instanța de fond a schimbat natura actului dedus judecății și a aplicat greșit legea, deoarece a procedat la o adevărată comparare a titlurilor de proprietate invocate de părți, deși aceasta se va realiza de către instanța de drept comun, în Dosarul nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea, suspendat până la soluționarea excepției de nelegalitate. Legalitatea H.G. nr. 54/2008 a fost invocată și în recurs de către recurentul-pârât, în calitate de autoritate emitentă, arătându-se că acest act a fost întocmit în baza Hotărârii nr. 5 din 29 ianuarie 2004, adoptată de Consiliul Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea, prin care a fost inventariat în domeniul public al municipiului terenul în suprafață de 1.074,77 mp.

În condițiile în care, prin hotărâre judecătorească irevocabilă s-a constatat că este legală Hotărârea nr. 5 din 29 ianuarie 2004, recurentul-pârât a învederat că instanța de fond a procedat în mod greșit la o nouă analiză a hotărârii respective, ca operațiunea administrativă care a stat la baza adoptării H.G. nr. 54/2008. Pârâtul Municipiul Râmnicu Vâlcea a invocat de asemenea motivele de recurs prevăzute de dispozițiile art. 304 pct. 8 și pct. 9 C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii pronunțate de instanța de fond, în sensul respingerii excepției de nelegalitate invocate de reclamanta SC "U." SA. Recurentul-pârât a susținut că instanța de fond a procedat fără temei la o adevărată comparare a titlurilor de proprietate prezentate de părți, dând în final eficiență numai certificatului de atestare a dreptului de proprietate emis pentru societatea intimată, deși această analiză urmează să fie efectuată în Dosarul nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea.

Recurentul-pârât a învederat că H.G. nr. 54/2008 a fost emisă în baza Hotărârii nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a Consiliului Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea, în privința căreia s-a constatat prin hotărâre judecătorească irevocabilă conformitatea cu dispozițiile art. 19 și urm. din Legea nr. 213/1998, cu dispozițiile din Normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, aprobate prin H.G. nr. 548/1999, și cu prevederile Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale. Din acest motiv, s-a arătat că nu este suficient a se reține că intimata-reclamantă deține un certificat de atestare a dreptului de proprietate emis în baza Hotărârii nr. 834/1991, fără a se avea în vedere că și Municipiul Râmnicu Vâlcea are un titlu emis în baza Legii nr. 213/1998, precum și acte de proprietate primare, respectiv decret de expropriere și autorizație de construcție.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând actele și lucrările dosarului, în raport și cu dispozițiile art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României și Municipiul Râmnicu Vâlcea și va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta SC "U." SA, pentru următoarele considerente: 1. Aspecte de fapt și de drept relevante Prin Anexa nr. 1 a H.G. nr. 54/2008 pentru aprobarea și completarea unor anexe ale H.G. nr. 1302/2001 cu privire la inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Râmnicu Vâlcea, la poziția nr. 86, ca bun imobil, este înscris terenul în suprafață de 1.074,77 mp, aferent Halei Pieței Centrale, situat în Municipiul Râmnicu Vâlcea, și având ca temei pentru situația sa juridică Hotărârea nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a Consiliului Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea.

În aceeași anexă a actului administrativ, la poziția nr. 1.124, ca bun imobil, este înscrisă Hala Pieței Centrale, cu următoarele suprafețe: subsol = 382,62 mp, subsol = 313,54 mp, parter = 987,07 mp, camere laterale = 68,82 mp, situate în Municipiul Râmnicu Vâlcea, și având de asemenea ca temei pentru situația juridică Hotărârea nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a Consiliului Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea. Excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC "U." SA cu privire la pozițiile nr. 86 și nr. 1.124 din Anexa nr. 1 la H.G.

nr. 54/2008 a fost greșit admisă de instanța de fond și aceasta, cu atât mai mult cu cât, se constată că, la data de 21 octombrie 2008, când a fost formulată excepția, nu au fost indicate dispozițiile legale pretins a fi încălcate prin actul administrativ contestat, ca o primă condiție obligatorie impusă de dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru admisibilitatea cererii de sesizare a instanței de contencios administrativ competente să se pronunțe asupra excepției. Această cerință legală a fost realizată ulterior sesizării Curții de Apel Pitești, ca instanță de contencios administrativ, prin cererea depusă la data de 21 ianuarie 2009, în care reclamanta a precizat că invocă excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 54/2008 pentru încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, art. 480 și urm. C. civ., art. 1 și urm. din Legea nr. 33/1994, art. 44 din Constituția României și Primului Protocol adițional la Convenția europeană a drepturilor omului și libertăților fundamentale. Prin raportare la aceste norme legale cu forță juridică superioară, pretins a fi fost încălcate, operațiune necesară soluționării excepției de nelegalitate și independentă de verificarea dreptului de proprietate, pentru care este competentă instanța de drept comun, se constată că este legală H.G.

nr. 54/2008, cu privire la bunurile imobile înscrise la pozițiile nr. 86 și nr. 1.124 din Anexa nr. 1. Reclamanta a invocat neîntemeiat încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, care reglementează modurile de dobândire a proprietății publice, stabilind că dreptul de proprietate publică se dobândește: a) pe cale naturală; b) prin achiziții efectuate în condițiile legii; c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică; d) prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică; f) prin alte moduri prevăzute de lege.

Aceeași lege prevede în art. 21 că inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unui municipiu se întocmește de comisii special constituite, conduse de primar și după ce se însușește de consiliul local, se centralizează de consiliul județean și se trimite Guvernului, pentru ca, această prin hotărâre, să ateste apartenența bunurilor la domeniul public de interes local. În conformitate cu aceste prevederi legale, H.G. nr. 54/2008 a fost emisă în baza Hotărârii nr. 5 din 29 ianuarie 2004, prin care Consiliul Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea a aprobat completarea listei bunurilor aparținând domeniului public al Municipiului Râmnicu Vâlcea cu imobilul construcție și teren Hala Piața Centrală situat în Municipiul Râmnicu Vâlcea, astfel: teren în suprafață de 1.075 mp și construcție (subsol, parter și cameră laterală).

Acțiunea formulată de reclamantă pentru anularea Hotărârii nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a fost respinsă ca nefondată prin Sentința civilă nr. 1.193/C din 29 septembrie 2005 a Tribunalului Sibiu, irevocabilă prin Decizia nr. 10 din 4 ianuarie 2006, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia. În consecință, H.G. nr. 54/2008 a fost legal emisă în baza actului administrativ prevăzut de Legea nr. 213/1998 pentru însușirea inventarului bunurilor din domeniul public al unității administrativ-teritoriale, a cărui legalitate a fost constată cu autoritate de lucru judecat în litigiul inițiat de reclamantă în considerarea aceleiași situații de fapt care a fost invocată și în prezenta cauză pentru cele două bunuri imobile.

În recursul declarat de reclamantă s-a susținut neîntemeiat că hotărârea judecătorească irevocabilă menționată anterior nu are relevanță în prezenta cauză, deși la pronunțarea acesteia au fost avute în vedere dovezile administrate de Municipiul Râmnicu Vâlcea cu privire la dreptul său de proprietate asupra bunurilor înscrise în inventarul bunurilor din domeniul său public. Astfel, pe baza înscrisurilor depuse în Dosarul nr. 993/2004 al Tribunalului Vâlcea, s-a reținut că, atât construcția Halei Pieței Centrale, cât și terenul aferent fac parte din domeniul public de interes local, conform afectațiunii date celor două imobile de fosta Comună Urbană Râmnicu Vâlcea, antecesoarea municipiului pârât, și anume organizarea unei piețe agroindustriale.

Aceleași concluzii sunt cuprinse și în raportul de expertiză de specialitate efectuat în prezenta cauză și din care rezultă că Hala Piața Centrală este o construcție realizată pe un proiect datat 8 iulie 1899, extinsă și recompartimentată după anul 1925, pe un teren provenit în urma exproprierilor efectuate de la proprietarii din zonă, conform copiei după Jurnalul nr. 3.122 din 23 martie 1899. Suprafața totală de teren expropriat, cu plata de despăgubiri, a fost nivelul anului 1899 în suprafață de 5.794,69 mp. Excepția de nelegalitate a fost invocată de asemenea în mod neîntemeiat, pentru pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 44 din Constituția României și ale Primului Protocol adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale și ale art. 1 din Legea nr. 33/1994, întrucât H.G.

nr. 54/2008 nu reprezintă un act de trecere forțată a imobilelor din domeniul privat în cel public, similar unei exproprieri, ci doar confirmă regimul juridic al unor bunuri enumerate în acte ale autorităților publice locale, astfel cum a reținut Curtea Constituțională în Decizia nr. 1.031 din 14 septembrie 2010, prin care a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, excepție invocată de reclamanta SC "U." SA în prezenta cauză, în primul ciclu procesual.

Reclamanta a invocat neîntemeiat și încălcarea dispozițiilor art. 480 și urm. în vechiul C. civ., deși actul administrativ contestat, pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, nu este constitutiv de drepturi reale, atestând regimul juridic al bunurilor cuprinse în inventarul întocmit și aprobat cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă impuse de lege, astfel cum s-a constatat în mod irevocabil prin Sentința civilă nr. 1.193/C din 29 septembrie 2005 a Tribunalului Sibiu. În consecință, raportat la motivele invocate în susținerea excepției de nelegalitate și față de situația juridică a celor două bunuri imobile, reprezentând terenul aferent Halei Pieței Centrale Râmnicu Vâlcea și camerele laterale, atât la data inventarierii, cât și la data atestării lor în proprietatea publică a Municipiului Râmnicu Vâlcea, se constată că H.G.

nr. 54/2008 a fost emisă cu respectarea dispozițiilor legale incidente în materie și nu este de natură prin conținutul său să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantei, pentru ocrotirea cărora aceasta are posibilitatea exercitării căilor prevăzute de lege la instanța de drept comun. Cercetând concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, potrivit principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, republicată, și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, instanța de control judiciar constată că, în mod greșit, a fost admisă excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 54/2008 prin sentința recurată în cauză. Pentru considerentele care au fost expuse, Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României și Municipiul Râmnicu Vâlcea, va modifica hotărârea atacată, în sensul respingerii ca nefondată a excepției de nelegalitate invocată de reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea, urmând a respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă împotriva aceleiași hotărâri. 2. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României și Municipiul Râmnicu Vâlcea, va modifica hotărârea atacată, în sensul că va respinge excepția de nelegalitate invocată de SC "U." SA, ca nefondată.

Prin aplicarea acelorași prevederi legale, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de SC "U." SA.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de SC U. SA Râmnicu Vâlcea împotriva Sentinței nr. 335/F-CONT din 26 septembrie 2012 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Admite recursurile declarate de Municipiul Râmnicu Vâlcea, prin primar, și Guvernul României împotriva aceleiași sentințe și, în consecință, modifică sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate invocată de SC U. SA Râmnicu Vâlcea, ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 martie 2013. Procesat de GGC - AZ