ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4675/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4675/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la 2 februarie

2007 în Dosarul nr. 715/90/2007, reclamantul Municipiul Râmnicu Vâlcea, prin

primar, a solicitat obligarea pârâtei SC "U." SA Râmnicu Vâlcea să-i

lase în deplină proprietate și liniștită posesie terenul în suprafață de

1.074,77 mp, aferent construcției, situat în Piața Centrală a Municipiului

Râmnicu Vâlcea.

La termenul de

judecată din 21 octombrie 2008, pârâta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea a

invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 54/2008 pentru modificarea și

completarea unor anexe ale Hotărârii Guvernului nr. 1302/2001 privind atestarea

domeniului public al Județului Vâlcea, precum și al municipiilor, orașelor și

comunelor din județul Vâlcea, solicitând să se constate nelegalitatea parțială

a acestui act cu privire la bunurile înscrise la poziția nr. 86 și respectiv,

poziția nr. 1.124.

de fond

Prin Sentința nr.

45/F - C din 11 februarie 2009, Curtea de Apel Pitești a respins excepția de

nelegalitate, reținând că H.G. nr. 54/2008 a fost emisă pe baza Hotărârii nr.

5/2004 a Consiliului Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea, a cărei legalitate a

fost verificată și constatată prin Sentința nr. 1.193/C din 29 septembrie 2005

a Tribunalului Sibiu, irevocabilă prin Decizia nr. 10 din 4 ianuarie 2006,

pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia.

Recursul declarat de

pârâta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea împotriva acestei sentințe a fost

admis prin Decizia nr. 5487 din 9 decembrie 2010, pronunțată de Înalta Curte de

Casație și Justiție, prin care a fost casată hotărârea primei instanțe și s-a

dispus trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

Instanța de recurs a

reținut că, judecătorul fondului a analizat pur formal legalitatea actului

administrativ contestat, numai din perspectiva procedurii de emitere, fără a se

verifica dacă acest act este conform prevederilor art. 7 din Legea nr.

213/1998. De asemenea, s-a considerat că, în mod greșit, a fost respinsă

administrarea oricăror alte probe cu privire la modul în care bunurile înscrise

în anexa hotărârii de Guvern au intrat în proprietatea publică a municipiului

Râmnicu Vâlcea.

După rejudecare,

Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal, s-a pronunțat prin Sentința nr. 42/F - CONT din 12 octombrie 2011, prin

care a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC "U."

SA Râmnicu Vâlcea și a constatat nelegalitatea H.G. nr. 54/2008, în privința

poziției nr. 86 "Teren aferent Hală Piață Centrală" din Anexa nr. 1

și parțial în privința poziției nr. 1.124 "Hală Piața Centrală -

S.cam.lat. = 68,82 mp" din aceeași anexă, obligând pârâtul Guvernul

României să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 2.010 RON.

Recursurile declarate

împotriva acestei sentințe de reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea,

pârâtul Guvernul României și pârâtul Municipiul Râmnicu Vâlcea au fost admise

prin Decizia nr. 1863 din 5 aprilie 2012 a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, și s-a dispus casarea

hotărârii atacate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

Decizia instanței de

control judiciar s-a întemeiat pe dispozițiile art. 24 alin. (1) C. proc. civ.,

reținându-se că, același magistrat, aflat în stare de incompatibilitate, a

procedat în mod nelegal la judecarea din nou a excepției de nelegalitate, ceea

ce a impus trimiterea cauzei spre rejudecare, la aceeași instanță, dar în

compunere legală.

În fond după casare,

Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal, a pronunțat Sentința nr. 335/F - CONT din 26 septembrie 2012, prin care

a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC "U." SA

Râmnicu Vâlcea și a constatat nelegalitatea H.G. nr. 54/2008 pentru poziția nr.

86 "Teren aferent Hală Piață Centrală" din Anexa nr. 1 și parțial

pentru poziția nr. 1.124 "Hală Piața Centrală - C.com.lat. = 68,82

mp" din aceeași anexă, obligând pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei

cheltuieli de judecată în sumă de 2.010 RON.

Instanța de fond a

reținut, din examinarea extraselor de carte funciară depuse la dosar, că

reclamanta a fost înscrisă cu dreptul de proprietate asupra spațiului comercial

Hală Piață Centrală și terenul aferent în temeiul certificatului de atestare a

dreptului de proprietate seria VL nr. AA/1994 emis de Consiliul Județean Vâlcea

în baza Deciziei nr. 290 din 12 iulie 1973 a Consiliului Popular Județean

Vâlcea și a actului de dezmembrare autentificat sub nr. BB/2008, precum și a

Deciziei civile nr. 134/R/2008.

Identitatea între

terenul aferent halei și spațiilor comerciale laterale, consemnate în H.G. nr.

54/2008 cu acelea pentru care au fost emise extrasele de carte funciară,

atestând dreptul de proprietate al reclamantei, a fost constatată de

judecătorul fondului și pe baza concluziilor exprimate de expertul de

specialitate desemnat în cauză și de experții observatori desemnați de părți.

De asemenea, s-a

reținut că, prin probele administrate, nu s-a făcut dovada titlului în baza

căruia Guvernul a inclus în domeniul public al Municipiului Râmnicu Vâlcea și

terenul în suprafață de 1.074,77 mp aferent halei și stațiilor comerciale

laterale.

În acest context,

judecătorul fondului a considerat că, Hotărârea nr. 5/2004 a Consiliului Local

al Municipiului Râmnicu Vâlcea, chiar confirmată sub aspectul legalității prin

hotărâre judecătorească irevocabilă, nu valorează titlu de proprietate, pentru

că inventarierea în domeniul public urma să se facă numai în legătură cu bunuri

asupra cărora nu existau dubii din punctul de vedere al proprietății în

favoarea Municipiului Râmnicu Vâlcea.

În concluzie, s-a

apreciat că H.G. nr. 54/2008 nu este legală în privința mențiunilor vizând

aprobarea în inventarul domeniului public al Municipiului Râmnicu Vâlcea a

terenului în suprafață de 1.074,77 mp și a camerelor laterale Halei Pieței

Centrale în suprafață de 68,82 mp.

exercitată

Împotriva acestei

sentințe, au declarat recurs reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea și

pârâții Guvernul României și Municipiul Râmnicu Vâlcea.

În recursul declarat

de reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea s-a susținut că, în mod

greșit, instanța de fond a considerat ca fiind legală poziția nr. 1.124

înscrisă în Anexa nr. 1 din H.G. nr. 54/2008 privind modificarea și completarea

unor anexe la Hotărârea Guvernului nr. 1362/2001, în condițiile în care

emitentul actului nu a depus nicio dovadă din care să rezulte că bunurile

înscrise la această poziție au intrat în proprietatea statului în temeiul unui

titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care

România este parte și a legilor în vigoare la data preluării de către stat, așa

cum se prevede în art. 6 din Legea nr. 213/1998.

Recurenta-reclamantă

a învederat că instanța de fond nu a motivat legalitatea actului administrativ

contestat, deși a depus înscrisuri prin care a dovedit încălcarea dispozițiilor

art. 7 din Legea nr. 213/1998, art. 480 și urm. din vechiul C. civ., art. 44

din Constituția României și Primului Protocol adițional la Convenția europeană

a drepturilor omului și libertăților fundamentale, care protejează dreptul

fundamental de proprietate.

În acest sens,

recurenta-reclamantă a evidențiat că, în prezent, figurează în cartea funciară

ca proprietar al imobilelor înscrise la pozițiile nr. 86 și nr. 1.124 din Anexa

nr. 1 la H.G. nr. 54/2008.

Considerându-se

vătămată prin atestarea apartenenței la domeniul public a unui imobil care îi

aparține, recurenta-reclamantă a precizat că existența unei hotărâri a

consiliului local cu privire la bunul respectiv nu scutește unitatea

administrativ-teritorială de obligația de a face dovada că acel bun a intrat în

mod legal în proprietatea sa publică.

Pârâtul Guvernul

României a indicat motivele de recurs prevăzute de dispozițiile art. 304 pct. 8

și pct. 9 C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul

respingerii excepției de nelegalitate invocate de reclamanta SC "U."

SA.

Recurentul-pârât a

susținut că instanța de fond a schimbat natura actului dedus judecății și a

aplicat greșit legea, deoarece a procedat la o adevărată comparare a titlurilor

de proprietate invocate de părți, deși aceasta se va realiza de către instanța

de drept comun, în Dosarul nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea, suspendat

până la soluționarea excepției de nelegalitate.

Legalitatea H.G. nr.

54/2008 a fost invocată și în recurs de către recurentul-pârât, în calitate de

autoritate emitentă, arătându-se că acest act a fost întocmit în baza Hotărârii

nr. 5 din 29 ianuarie 2004, adoptată de Consiliul Local al Municipiului Râmnicu

Vâlcea, prin care a fost inventariat în domeniul public al municipiului terenul

în suprafață de 1.074,77 mp.

În condițiile în

care, prin hotărâre judecătorească irevocabilă s-a constatat că este legală

Hotărârea nr. 5 din 29 ianuarie 2004, recurentul-pârât a învederat că instanța

de fond a procedat în mod greșit la o nouă analiză a hotărârii respective, ca

operațiunea administrativă care a stat la baza adoptării H.G. nr. 54/2008.

Pârâtul Municipiul

Râmnicu Vâlcea a invocat de asemenea motivele de recurs prevăzute de

dispozițiile art. 304 pct. 8 și pct. 9 C. proc. civ., solicitând modificarea

hotărârii pronunțate de instanța de fond, în sensul respingerii excepției de

nelegalitate invocate de reclamanta SC "U." SA.

Recurentul-pârât a susținut

că instanța de fond a procedat fără temei la o adevărată comparare a titlurilor

de proprietate prezentate de părți, dând în final eficiență numai

certificatului de atestare a dreptului de proprietate emis pentru societatea

intimată, deși această analiză urmează să fie efectuată în Dosarul nr.

715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea.

Recurentul-pârât a

învederat că H.G. nr. 54/2008 a fost emisă în baza Hotărârii nr. 5 din 29

ianuarie 2004 a Consiliului Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea, în privința

căreia s-a constatat prin hotărâre judecătorească irevocabilă conformitatea cu

dispozițiile art. 19 și urm. din Legea nr. 213/1998, cu dispozițiile din

Normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc

domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, aprobate

prin H.G. nr. 548/1999, și cu prevederile Legii nr. 215/2001 a administrației

publice locale.

Din acest motiv, s-a

arătat că nu este suficient a se reține că intimata-reclamantă deține un

certificat de atestare a dreptului de proprietate emis în baza Hotărârii nr.

834/1991, fără a se avea în vedere că și Municipiul Râmnicu Vâlcea are un titlu

emis în baza Legii nr. 213/1998, precum și acte de proprietate primare,

respectiv decret de expropriere și autorizație de construcție.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând actele și

lucrările dosarului, în raport și cu dispozițiile art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâții Guvernul

României și Municipiul Râmnicu Vâlcea și va respinge ca nefondat recursul

declarat de reclamanta SC "U." SA, pentru următoarele considerente:

de drept relevante

Prin Anexa nr. 1 a

H.G. nr. 54/2008 pentru aprobarea și completarea unor anexe ale H.G. nr. 1302/2001

cu privire la inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al

Municipiului Râmnicu Vâlcea, la poziția nr. 86, ca bun imobil, este înscris

terenul în suprafață de 1.074,77 mp, aferent Halei Pieței Centrale, situat în

Municipiul Râmnicu Vâlcea, și având ca temei pentru situația sa juridică

Hotărârea nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a Consiliului Local al Municipiului

Râmnicu Vâlcea.

În aceeași anexă a

actului administrativ, la poziția nr. 1.124, ca bun imobil, este înscrisă Hala

Pieței Centrale, cu următoarele suprafețe: subsol = 382,62 mp, subsol = 313,54

mp, parter = 987,07 mp, camere laterale = 68,82 mp, situate în Municipiul

Râmnicu Vâlcea, și având de asemenea ca temei pentru situația juridică

Hotărârea nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a Consiliului Local al Municipiului

Râmnicu Vâlcea.

Excepția de

nelegalitate invocată de reclamanta SC "U." SA cu privire la

pozițiile nr. 86 și nr. 1.124 din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 54/2008 a fost greșit

admisă de instanța de fond și aceasta, cu atât mai mult cu cât, se constată că,

la data de 21 octombrie 2008, când a fost formulată excepția, nu au fost

indicate dispozițiile legale pretins a fi încălcate prin actul administrativ

contestat, ca o primă condiție obligatorie impusă de dispozițiile art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 pentru admisibilitatea cererii de sesizare a

instanței de contencios administrativ competente să se pronunțe asupra

excepției.

Această cerință

legală a fost realizată ulterior sesizării Curții de Apel Pitești, ca instanță

de contencios administrativ, prin cererea depusă la data de 21 ianuarie 2009,

în care reclamanta a precizat că invocă excepția de nelegalitate a H.G. nr.

54/2008 pentru încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, art. 480

și urm. C. civ., art. 1 și urm. din Legea nr. 33/1994, art. 44 din Constituția

României și Primului Protocol adițional la Convenția europeană a drepturilor

omului și libertăților fundamentale.

Prin raportare la

aceste norme legale cu forță juridică superioară, pretins a fi fost încălcate,

operațiune necesară soluționării excepției de nelegalitate și independentă de

verificarea dreptului de proprietate, pentru care este competentă instanța de

drept comun, se constată că este legală H.G. nr. 54/2008, cu privire la

bunurile imobile înscrise la pozițiile nr. 86 și nr. 1.124 din Anexa nr. 1.

Reclamanta a invocat

neîntemeiat încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, care

reglementează modurile de dobândire a proprietății publice, stabilind că

dreptul de proprietate publică se dobândește: a) pe cale naturală; b) prin

achiziții efectuate în condițiile legii; c) prin expropriere pentru cauză de

utilitate publică; d) prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de

consiliul județean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră

în domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al

statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al

acestora, pentru cauză de utilitate publică; f) prin alte moduri prevăzute de

lege.

Aceeași lege prevede

în art. 21 că inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unui

municipiu se întocmește de comisii special constituite, conduse de primar și

după ce se însușește de consiliul local, se centralizează de consiliul județean

și se trimite Guvernului, pentru ca, această prin hotărâre, să ateste

apartenența bunurilor la domeniul public de interes local.

În conformitate cu

aceste prevederi legale, H.G. nr. 54/2008 a fost emisă în baza Hotărârii nr. 5

din 29 ianuarie 2004, prin care Consiliul Local al Municipiului Râmnicu Vâlcea

a aprobat completarea listei bunurilor aparținând domeniului public al

Municipiului Râmnicu Vâlcea cu imobilul construcție și teren Hala Piața

Centrală situat în Municipiul Râmnicu Vâlcea, astfel: teren în suprafață de

1.075 mp și construcție (subsol, parter și cameră laterală).

Acțiunea formulată de

reclamantă pentru anularea Hotărârii nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a fost respinsă

ca nefondată prin Sentința civilă nr. 1.193/C din 29 septembrie 2005 a

Tribunalului Sibiu, irevocabilă prin Decizia nr. 10 din 4 ianuarie 2006,

pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia.

În consecință, H.G.

nr. 54/2008 a fost legal emisă în baza actului administrativ prevăzut de Legea

nr. 213/1998 pentru însușirea inventarului bunurilor din domeniul public al unității

administrativ-teritoriale, a cărui legalitate a fost constată cu autoritate de

lucru judecat în litigiul inițiat de reclamantă în considerarea aceleiași

situații de fapt care a fost invocată și în prezenta cauză pentru cele două

bunuri imobile.

În recursul declarat

de reclamantă s-a susținut neîntemeiat că hotărârea judecătorească irevocabilă

menționată anterior nu are relevanță în prezenta cauză, deși la pronunțarea

acesteia au fost avute în vedere dovezile administrate de Municipiul Râmnicu

Vâlcea cu privire la dreptul său de proprietate asupra bunurilor înscrise în

inventarul bunurilor din domeniul său public.

Astfel, pe baza

înscrisurilor depuse în Dosarul nr. 993/2004 al Tribunalului Vâlcea, s-a

reținut că, atât construcția Halei Pieței Centrale, cât și terenul aferent fac

parte din domeniul public de interes local, conform afectațiunii date celor

două imobile de fosta Comună Urbană Râmnicu Vâlcea, antecesoarea municipiului

pârât, și anume organizarea unei piețe agroindustriale.

Aceleași concluzii

sunt cuprinse și în raportul de expertiză de specialitate efectuat în prezenta

cauză și din care rezultă că Hala Piața Centrală este o construcție realizată

pe un proiect datat 8 iulie 1899, extinsă și recompartimentată după anul 1925,

pe un teren provenit în urma exproprierilor efectuate de la proprietarii din

zonă, conform copiei după Jurnalul nr. 3.122 din 23 martie 1899. Suprafața

totală de teren expropriat, cu plata de despăgubiri, a fost nivelul anului 1899

în suprafață de 5.794,69 mp.

Excepția de nelegalitate

a fost invocată de asemenea în mod neîntemeiat, pentru pretinsa încălcare a

dispozițiilor art. 44 din Constituția României și ale Primului Protocol

adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și

libertăților fundamentale și ale art. 1 din Legea nr. 33/1994, întrucât H.G.

nr. 54/2008 nu reprezintă un act de trecere forțată a imobilelor din domeniul

privat în cel public, similar unei exproprieri, ci doar confirmă regimul

juridic al unor bunuri enumerate în acte ale autorităților publice locale,

astfel cum a reținut Curtea Constituțională în Decizia nr. 1.031 din 14

septembrie 2010, prin care a respins excepția de neconstituționalitate a

prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, excepție invocată de

reclamanta SC "U." SA în prezenta cauză, în primul ciclu procesual.

Reclamanta a invocat

neîntemeiat și încălcarea dispozițiilor art. 480 și urm. în vechiul C. civ.,

deși actul administrativ contestat, pe calea incidentă a excepției de

nelegalitate, nu este constitutiv de drepturi reale, atestând regimul juridic

al bunurilor cuprinse în inventarul întocmit și aprobat cu respectarea tuturor

condițiilor de fond și de formă impuse de lege, astfel cum s-a constatat în mod

irevocabil prin Sentința civilă nr. 1.193/C din 29 septembrie 2005 a

Tribunalului Sibiu.

În consecință,

raportat la motivele invocate în susținerea excepției de nelegalitate și față

de situația juridică a celor două bunuri imobile, reprezentând terenul aferent

Halei Pieței Centrale Râmnicu Vâlcea și camerele laterale, atât la data

inventarierii, cât și la data atestării lor în proprietatea publică a

Municipiului Râmnicu Vâlcea, se constată că H.G. nr. 54/2008 a fost emisă cu

respectarea dispozițiilor legale incidente în materie și nu este de natură prin

conținutul său să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantei, pentru

ocrotirea cărora aceasta are posibilitatea exercitării căilor prevăzute de lege

la instanța de drept comun.

Cercetând concordanța

actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică

superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, potrivit

principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de

art. 1 alin. (5) din Constituție, republicată, și de art. 4 alin. (3) din Legea

nr. 24/2000, republicată, instanța de control judiciar constată că, în mod

greșit, a fost admisă excepția de nelegalitate a H.G. nr. 54/2008 prin sentința

recurată în cauză.

Pentru considerentele

care au fost expuse, Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâții

Guvernul României și Municipiul Râmnicu Vâlcea, va modifica hotărârea atacată,

în sensul respingerii ca nefondată a excepției de nelegalitate invocată de

reclamanta SC "U." SA Râmnicu Vâlcea, urmând a respinge ca nefondat

recursul declarat de reclamantă împotriva aceleiași hotărâri.

de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor

art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta

Curte de Casație și Justiție va admite recursurile declarate de pârâții

Guvernul României și Municipiul Râmnicu Vâlcea, va modifica hotărârea atacată,

în sensul că va respinge excepția de nelegalitate invocată de SC "U."

SA, ca nefondată.

Prin aplicarea

acelorași prevederi legale, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul

declarat de SC "U." SA.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de SC U. SA Râmnicu Vâlcea împotriva Sentinței nr. 335/F-CONT din 26

septembrie 2012 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursurile

declarate de Municipiul Râmnicu Vâlcea, prin primar, și Guvernul României

împotriva aceleiași sentințe și, în consecință, modifică sentința atacată, în

sensul că respinge excepția de nelegalitate invocată de SC U. SA Râmnicu

Vâlcea, ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 27 martie 2013.

Procesat

de GGC - AZ