ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1863/2012
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1863/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)
Asupra
recursului de față;
Din
examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin
acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Vâlcea, reclamantul Municipiul
Râmnicu Vâlcea prin Primar a chemat în judecată pârâta SC U. SA, solicitând
obligarea acesteia să îi lase în deplină proprietate și liniștită posesie
terenul în suprafață de 1074,77 aferent construcției Hală, situat în Piața
Centrală a Municipiului Vâlcea.
La
termenul din 21 octombrie 2008, pârâta SC U. SA a invocat excepția de
nelegalitate a H.G. nr. 54/2008 pentru modificarea și completarea unor anexe
ale H.G. nr. 1302/2001, solicitând anularea parțială a acesteia în privința
poziției nr. 86 și în privința poziției nr. 1124.
Prin
încheierea din data de 4 noiembrie 2008, Tribunalul Vâlcea, constatând că
excepția invocată are legătură cu soluționarea cauzei pendinte, a dispus
sesizarea Curții de Apel Pitești, secția contencios administrativ, și
suspendarea cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate.
La
termenul de judecată din data de 03 decembrie 2008, în fața Curții de Apel
Pitești, pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat
respingerea excepției de nelegalitate, întrucât hotărârea a fost adoptată în
temeiul art. 108 din Constituția României și art. 21 din Legea nr. 213/1998.
De
asemenea, pârâtul Municipiul Rm. Vâlcea a solicitat respingerea excepției,
arătând că prin H.G. nr. 54/2008 nu s-a realizat o expropriere a reclamantei.
Prin
Sentința nr. 45/F-C din 11 februarie 2009, Curtea de Apel Pitești a respins ca
neîntemeiată excepția de nelegalitate a H.G. nr. 54/2008 invocată de reclamanta
SC U. S.A, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Municipiul Râmnicu
Vâlcea prin primar M.G.
Instanța
de fond a reținut, în esență, că, având în vedere prevederile art. 21 și art.
13 din Legea nr. 213/1998, pentru ca bunurile din domeniul public al unității
administrativ teritoriale să fie inventariate și confirmate ca aparținând
acestui domeniu este necesar să existe acte administrative unilaterale de
atestare a acestei situații, iar în speță H.C.L. Râmnicu Vâlcea nr. 5/2004 și
H.G. nr. 54/2008 nu contravin normelor legale care garantează și ocrotesc
dreptul de proprietate în România.
S-a
mai arătat în considerentele sentinței atacate că H.G. nr. 54/2008 a fost emisă
pe baza H.C.L. nr. 5/2004 a cărei legalitate a fost verificată și constată prin
Sentința nr. 1193/C din 29 septembrie 2005 pronunțată de Tribunalul Sibiu,
rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 10 din 04 ianuarie 2006 pronunțată de
Curtea de Apel Alba Iulia.
În
ceea ce privește procedura de adoptare a H.G. nr. 54/2008 și conținutul
acesteia, instanța de fond a apreciat că nu sunt încălcate nici art. 480 și
următoarele C. civ., întrucât nu reprezintă o modalitate de constituire a
dreptului de proprietate.
De
asemenea, instanța de fond a constatat că H.G. nr. 54/2008 nu reprezintă un act
de trecere forțată a imobilelor din domeniul privat al unor subiecte de drept
civil în cel public al Municipiului Rm. Vâlcea și nici nu contravine art. 44
din Constituția României și art. 1 din Protocolul Adițional la Convenția pentru
Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.
Concluzionând,
instanța de fond a arătat că H.G. nr. 54/2008 nu constituie drept de
proprietate în favoarea Municipiului Rm. Vâlcea asupra bunurilor imobile
"teren și spații comerciale" evidențiate la pozițiile nr. 86 și nr.
1124.
Împotriva
sentinței sus-menționate a formulat recurs reclamanta SC U. SA, această cale
extraordinară de atac fiind admisă prin Decizia nr. 5487 din 9 decembrie 2010 a
Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ, cu
consecința casării sentinței atacate și a trimiterii cauzei spre rejudecare
aceleiași instanțe.
Instanța
de recurs, la pronunțarea soluției de casare a hotărârii recurate și de
trimitere a cauzei spre rejudecare, a avut în vedere următoarele considerente.
1.1.
Inventarul însușit de Consiliul local, precum și hotărârea de guvern prin care
se atestă apartenența bunurilor la domeniul public de interes local, potrivit
art. 21 din Legea nr. 213/1998 trebuie să fie întocmite și emise în
conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998.
1.2.
În acest scop, atât prin hotărârea Consiliului local, cât și prin hotărârea de
guvern emise în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, este obligatoriu a se
face dovada că bunurile menționate în anexe au intrat în proprietate publică în
temeiul unui titlu valabil.
1.3.
În sensul arătat, s-a pronunțat și Curtea Constituțională, prin deciziile sale,
exemplificate și de recurentă în motivele de recurs.
1.4.
De asemenea, prin jurisprudența sa, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția
de contencios administrativ și fiscal, a stabilit că trebuie făcută dovada că
un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea publică, iar Guvernul, ca
emitent al actului administrativ este obligat în temeiul art. 21 din Legea nr.
213/1998, în situația în care se contestă legalitatea actului pe calea
excepției de nelegalitate, să demonstreze existența și valabilitatea titlului.
1.5.
În speță, judecătorul fondului a analizat pur formal legalitatea actului
administrativ numai din perspectiva procedurii emiterii sale. Nu s-a făcut
niciun fel de dovadă în sensul conformității actului cu prevederile art. 7 din
Legea nr. 213/1998, iar instanța de fond nu a solicitat depunerea de înscrisuri
doveditoare și a respins în mod greșit administrarea oricăror alte probe ce ar
putea tinde la demonstrarea modului în care bunurile înscrise în anexă au
intrat în proprietatea publică.
1.6.
Față de acestea, instanța de recurs a apreciat că se impune în temeiul art. 312
alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ. coroborate cu art. 20 alin. (3) din
Legea nr. 554/2004, modificată și completată, admiterea recursului, casarea
hotărârii recurate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeași
instanță, care urma să administreze orice probe necesare în vederea verificării
modului de trecere a bunurilor în proprietatea publică de interes local.
Cu
prilejul rejudecării, după casarea dispusă prin Decizia nr. 5487 din 9
decembrie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios
administrativ, instanța a încuviințat părților proba cu înscrisuri, iar
reclamantei și proba cu expertiza tehnică pentru identificarea imobilelor în
legătură cu care a fost emis actul administrativ contestat în litigiu.
Curtea
de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,
s-a pronunțat prin Sentința nr. 421/F-CONT din 12 octombrie 2011, prin care a
fost admisă excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC U. SA Râmnicu
Vâlcea în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Municipiul Râmnicu
Vâlcea prin Primar, s-a constatat nelegalitatea H.G. nr. 54/2008 în privința
poziției nr. 86 "Teren aferent Hală Piață Centrală" din Anexa nr. 1
și parțial în privința poziției nr. 1124 "Hală Piață Centrală - S.cam.lat.
= 68,82 mp" din aceeași anexă și a fost obligat pârâtul Guvernul României
la plata în favoarea reclamantei a sumei de 2010 RON cu titlu de cheltuieli de
judecată.
Din
examinarea probelor administrate în cauză, curtea de apel a constatat că nu
există un titlu cert în temeiul căruia Guvernul României, prin H.G. nr.
54/2008, să ateste în domeniul public al Municipiului Râmnicu Vâlcea terenul
aferent Halei Pieței Centrale și spațiile comerciale laterale respectivei Hale.
Din
extrasele de carte funciară depuse la dosar rejudecare, rezultă că reclamanta
SC U. SA a fost înscrisă în cartea funciară cu drept de proprietate asupra
spațiului comercial Hală Piață Centrală și teren aferent, în baza
Certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria VL nr. 0016/1994
emis de Consiliul Județean Vâlcea, în baza Deciziei nr. 290 din 12 iulie 1973 a
Consiliului Popular Județean Vâlcea, în baza actului de dezmembrare
autentificat sub nr. 1173/2006 la BNP B.C.M. și în baza Deciziei civile nr.
134/R/2008 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția civilă.
Din
probele administrate în litigiu nu rezultă cu certitudine care este titlul în
temeiul căruia Guvernul României, prin H.G. nr. 54/2008 privind atestarea
domeniului public al județului Vâlcea și al municipiilor, orașelor și comunelor
din județul Vâlcea, a inclus în domeniul public al Municipiului Râmnicu Vâlcea
terenul de 1074,77 mp aferent Halei Pieței Centrale și spațiile comerciale
laterale respectivei Hale. Dimpotrivă, din actele dosarului rezultă că asupra
terenului societatea comercială reclamantă deținea Certificat de atestare a
dreptului de proprietate și că spațiile comerciale au fost edificate ulterior
edificării Halei Principale.
A
considerat curtea de apel că o hotărâre de consiliu local prin care au fost
inventariate bunurile respective în domeniul public al Municipiului Râmnicu
Vâlcea nu poate constitui un titlu de proprietate pentru municipiu. Ca atare,
chiar dacă legalitatea H.C.L. Râmnicu Vâlcea nr. 5/2004 a fost confirmată în
justiție prin Sentința nr. 1193/C/2005 pronunțată de Tribunalul Sibiu și prin
Decizia nr. 10/2006 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, ea nu valorează
titlul de proprietate. Inventarierea în domeniul public ar fi trebuit să aibă
loc în privința bunurilor în legătură cu care nu există dubiu asupra proprietății
lor în favoarea unității administrativ-teritoriale.
Fără
a stabili în cauză că dreptul de proprietate al reclamantei este dovedit cu
certitudine asupra imobilelor indicate la poziția nr. 86 și la poziția nr. 1124
din H.G. nr. 54/2008, curtea de apel a constatat că Guvernul României și
Municipiul Râmnicu Vâlcea nu au dovedit că, la momentul emiterii hotărârii de
guvern menționate, exista un titlu de proprietate cert asupra respectivelor
imobile, în condițiile în care H.C.L. nr. 5/2004 nu reprezintă un astfel de
titlu.
De
aceea, curtea a constatat că H.G. nr. 54/2008 nu este legală în privința
mențiunilor referitoare la aprobarea în inventarul domeniului public al
Municipiului Râmnicu Vâlcea a terenului în suprafață de 1074,77 mp și a
camerelor laterale ale Halei Pieței Centrale în suprafață de 68,82 mp.
Împotriva
Sentinței nr. 421/F-CONT din 12 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel
Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au
declarat recurs în termen legal reclamanta SC U. SA precum și pârâții
Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar și Guvernul României, prin care s-a
solicitat, de către reclamantă, modificarea hotărârii atacate în sensul
admiterii excepției de nelegalitate a poziției nr. 1124 cu privire la imobilul hala
centrală având următoarele specificații tehnice - subsol 382,62 mp, subsol
313,54 mp, parter 987,07 mp - înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind
modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001, și în sensul
acordării integrale a cheltuielilor de judecată.
Pârâții
Municipiul Râmnicu Vâlcea, prin Primar, și Guvernul României au solicitat
admiterea căii extraordinare de atac și modificarea hotărârii recurate în
sensul respingerii excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.
I.
Reclamanta SC U. SA Râmnicu Vâlcea a învederat, prin motivele cererii de
recurs, că în mod greșit instanța de fond a respins cererea sa privitoare la
excepția de nelegalitate a poziției nr. 1124 înscrisă în anexa la H.G. nr.
54/2008 privind modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001.
Guvernul
României, s-a arătat, nu a depus nicio dovadă din care să rezulte bunurile
menționate la poziția nr. 1124 înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind
modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001 au intrat în
proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea
Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a
legilor în vigoare la data preluării lor de către stat, așa cum se menționează
în art. 6 din Legea nr. 213/1998. Or, atâta vreme cât nu s-a depus nicio dovadă
certă din care să rezulte că bunul respectiv (hala centrală având următoarele
specificații tehnice - subsol 382,62 mp, subsol 313,54 mp., parter 987,07 mp) a
intrat în proprietatea statului în baza unui titlu valabil, nu se putea reține
ca legală poziția nr. 1124 înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind
modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001.
Instanța
de fond, a precizat reclamanta, nu motivează sub nicio formă legalitatea poziției
nr. 1124 înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind modificarea și
completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001 și care sunt actele care justifică
faptul că statul a preluat imobilul în baza unui titlu valabil. A mai susținut
recurenta că H.G. nr. 54/2008 privind modificarea și completarea unor anexe la
H.G. nr. 1362/2001 este nelegală deoarece nu au fost respectate dispozițiile
art. 7 din Legea nr. 213/1998 unde se prevăd expres modurile de dobândire a
dreptului de proprietate publică, și nu s-a făcut în niciun fel dovada cum au
intrat bunurile în proprietatea Municipiului Râmnicu Vâlcea, la ce dată și în
baza cărui titlu. În plus, s-a precizat că existența unei hotărâri a
consiliului local nu scutește unitatea administrativ-teritorială de a face dovada
că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.
Pe
de altă parte, reclamanta a evidențiat că în prezent figurează în cartea
funciară ca și proprietar cu imobilele înscrise la pozițiile nr. 86 și nr. 1124
în anexa la H.G. nr. 54/2008, și că prin expertiza efectuată în cauză s-a
stabilit faptul că aceste imobile înscrise la pozițiile nr. 86 și nr. 1124 în
anexa la H.G. nr. 54/2008 sunt imobilele înscrise în cartea funciară asupra
cărora recurenta figurează ca și proprietar.
Statul
nu a făcut în niciun mod dovada dreptului său de proprietate. Or, această
sarcină revine Guvernului, în calitate de emitent al hotărârii, întrucât a se
susține că partea, care se consideră vătămată prin atestarea apartenenței la
domeniul public a unui imobil care îi aparține, ar trebui să facă dovada
dreptului de proprietate pentru că i s-a încălcat un drept existent,
echivalează cu inversarea sarcinii probei, în condițiile în care o asemenea
cauză nu are ca obiect o acțiune în revendicare.
Prin
H.G. nr. 54/2008 privind modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr.
1362/2001 (pozițiile nr. 86 și 1124) pârâtele au dispus asupra unor imobile ce
aparțin reclamantei și au modificat situația juridică a acestora cu efect
asupra dreptului de proprietate al recurentei, iar în acest mod au fost
încălcate dispozițiile legale care apără dreptul de proprietate privată,
respectiv art. 480 și următoarele C. civ. vechi. Practic, a subliniat
reclamanta, actul administrativ atacat tinde la privarea de proprietate a
recurentei cu încălcarea prevederilor legale imperative care reglementează
cazurile și condițiile în care un bun proprietate privată poate fi trecut
forțat în domeniul public, respectiv art. 1 și următoarele din Legea nr.
33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.
Reclamanta
a mai arătat că prin atestarea în domeniul public a imobilelor proprietatea sa
Guvernul României a încălcat și normele constituționale care protejează dreptul
fundamental de proprietate, respectiv art. 44 din legea fundamentală, precum și
dispozițiile Primului Protocol adițional la Convenția pentru apărarea
drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Prin
raportare la toate cele mai sus arătate, recurenta SC U. SA a concluzionat că
instanța de fond în mod eronat a considerat ca legală poziția nr. 1124 înscrisă
în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind modificarea și completarea unor anexe la
H.G. nr. 1362/2001. Motivarea hotărârii cu privire la existența titlului
valabil al statului lipsește, instanța nearătând care este acel act valabil al
statului de proprietate al imobilului în condițiile în care reclamanta a făcut
dovada dreptului său de proprietate cu extrasele de carte funciară.
Pârâtul
Municipiul Râmnicu Vâlcea, prin Primar, a criticat sentința pronunțată de
curtea de apel, sub următoarele aspecte:
1.
Prima critică, întemeiată pe motivul prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ.,
coroborat cu prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, rezidă în aceea că instanța de contencios
administrativ s-a transformat în instanță de drept comun și în această
calitate, procedând la o adevărată comparare a titlurilor de proprietate
invocate de cele două părți, a făcut aprecieri și în final a dat eficiență
Certificatului de atestare a dreptului de proprietate deținut de reclamantă
chiar dacă recurenta pârâtă deținea acte primare de proprietate, atât pentru
teren cât și pentru construcție. Această analiză, a apreciat pârâtul, urmează
să fie făcută în cadrul Dosarului nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea,
suspendat până la soluționarea prezentei cauze, soluționare care, așa cum
rezultă din înscrisurile aflate la dosar, este tergiversată de reclamantă prin
multiplele cereri formulate.
A
susținut pârâtul că natura actului dedus judecății a fost schimbată, având în
vedere că, în materia contenciosului administrativ, se verifică legalitatea
actului administrativ, sub aspectul respectării tuturor condițiilor de fond și
de formă, precum și sub aspectul legalității operațiunilor administrative care
au stat la baza emiterii actului supus judecății. Or, așa cum rezultă din
înscrisurile aflate la dosar și cum în mod corect a reținut aceeași instanță,
prin Sentința civilă nr. 45/F-CONT din 11 februarie 2009 pronunțată în primul
ciclu procesual, legalitatea H.C.L. Râmnicu Vâlcea nr. 5 din 29 ianuarie 2004,
prin care a fost inventariat în domeniul public al municipiului terenul în
suprafață de 1074,77 mp și care stă la baza emiterii H.G. nr. 54/2008 a fost
verificată de către instanța de contencios administrativ care a stabilit
irevocabil, cu putere de lucru judecat, legalitatea acesteia.
Cu
această ocazie instanța a stabilit că H.C.L. nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a fost
emisă cu respectarea art. 19 și următoarele din Legea nr. 213/1998, a
dispozițiilor din normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care
alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor
aprobate prin H.G. nr. 548/1999, precum și a prevederilor Legii nr. 215/2001 a
administrației publice locale. Prin urmare, s-a întrebat pârâta dacă în cauză
instanța mai poate face o nouă analiză a "operațiunilor
administrative" cu privire la care aceeași instanță de contencios
administrativ s-a pronunțat irevocabil. A susținut recurentul că și dacă s-ar
trece peste această chestiune, instanța urmează să constate că certificatul de
atestare a dreptului de proprietate pentru SC U. SA a fost eliberat anterior
apariției Legii nr. 213/1998, act normativ care a făcut posibilă emiterea
H.C.L. nr. 5 din 29 ianuarie 2004, dar acest aspect urmează să fie analizat,
cum s-a arătat, în cadrul acțiunii în revendicare care face obiectul Dosarului
nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea.
2.
A doua critică făcută de pârâtul Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar vizează
motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciindu-se că apare ca
surprinzătoare motivarea instanței de judecată care reține în principal că nu
rezultă cu certitudine care este titlul în temeiul căruia Guvernul României a
inclus în domeniul public al Municipiului Râmnicu Vâlcea terenul de 1074,77 mp
aferent Halei Pieței Centrale și spațiile comerciale laterale respectivei Hale.
Soluția
instanței, s-a arătat, nu poate fi întemeiată pe o incertitudine, judecătorul
având obligația să stăruie, prin orice mijloace, în aflarea adevărului. Nu este
suficient ca instanța să rețină că reclamanta deține un certificat de atestare
a dreptului de proprietate, emis în temeiul H.G. nr. 834/1991, fără să observe
că și Municipiul Râmnicu Vâlcea are un titlu emis în temeiul Legii nr.
213/1998, dar și acte de proprietate primare (decret de expropriere și
autorizație de construcție). Ambele titluri sunt de fapt acte administrative
emise în temeiul unor acte normative, a căror forță juridică este diferită,
ordinea de preferință a acestora urmând a fi stabilită în cadrul acțiunii în
revendicare ce face obiectul Dosarului nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea.
În
al doilea rând, Municipiul Râmnicu Vâlcea a învederat că H.G. nr. 54/2004 nu
este constitutivă de drepturi și, deci, prin ea însăși nu a inclus și nu a
inventariat în domeniul public terenul ce face obiectul cauzei, ci a atestat un
inventar, întocmit cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă
impuse de mai multe acte normative, dar în special cu respectarea cerințelor
prevăzute de art. 6 și art. 7 lit. b) și c) din Legea nr. 213/1998. În opinia
recurentului, instanța de contencios administrativ avea de verificat, în afara
dosarului ce a stat la baza emiterii H.C.L. nr. 5/2004, existența expunerii de
motive sau a referatului de specialitate, acte premergătoare prevăzute de Legea
nr. 24/2000 privind tehnica legislativă și nimic mai mult.
O
ultimă critică a recurentului se referă la faptul că prin hotărârea atacată a
fost modificată de fapt Sentința civilă nr. 394/2002 a Tribunalului Vâlcea, rămasă
irevocabilă prin Decizia nr. 5669/2004 a Înaltei Curți de Casație și Justiție,
prin care s-a admis acțiunea în revendicare imobiliară pentru imobilul
"Hala" situat în Piața Centrală, promovată de Municipiul Râmnicu
Vâlcea. Or, instanța urmează a constata că nu este vorba de imobil Hala - corp
principal și separat "spații laterale", din raportul de expertiză
efectuat de ing. B.M. rezultând că imobilul - hală și teren aferent,
proprietatea recurentului, se suprapune în totalitate cu imobilul revendicat de
către reclamantă. Nu a contestat recurentul faptul că reclamanta SC U. SA a
beneficiat anterior anului 1990 de un drept de administrare cu privire la
imobilul Hală Piața Centrală, dar a considerat un abuz ca acest drept să se
transforme într-un drept de proprietate pur și simplu, în contradictoriu cu
Municipiul Râmnicu Vâlcea, adevăratul proprietar.
Pârâtul
Guvernul României a învederat, prin motivele cererii sale de recurs, că prin
raportare la dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ. hotărârea atacată
este nelegală, pentru următoarele motive:
Prima
instanță s-a transformat în instanță de drept comun și în această calitate a
procedat la o adevărată comparare a titlurilor de proprietate invocate de cele
două părți, or această analiză urmează să fie făcută în cadrul Dosarului nr.
715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea, suspendat până la soluționarea excepției de
nelegalitate.
Instanța
de fond, s-a mai arătat, a schimbat natura actului dedus judecății, având în
vedere că în materia contenciosului administrativ se verifică legalitatea
actului administrativ, sub aspectul respectării tuturor condițiilor de fond și
de formă, precum și sub aspectul legalității operațiunilor administrative care
au stat la baza emiterii actului supus judecății. Or, așa cum rezultă din
înscrisurile aflate la dosar și cum în mod corect a reținut aceeași instanță,
prin Sentința civilă nr. 45/F-CONT din 11 februarie 2009 pronunțată în primul
ciclu procesual, legalitatea H.C.L. Râmnicu Vâlcea nr. 5 din 29 ianuarie 2004,
prin care a fost inventariat în domeniul public al municipiului terenul în
suprafață de 1074,77 mp și care stă la baza emiterii H.G. nr. 54/2008 a fost
verificată de către instanța de contencios administrativ care a stabilit
irevocabil, cu putere de lucru judecat, legalitatea acesteia.
Cu
această ocazie instanța a stabilit că H.C.L. nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a fost
emisă cu respectarea art. 19 și următoarele din Legea nr. 213/1998, a
dispozițiilor din normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care
alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor
aprobate prin H.G. nr. 548/1999, precum și a prevederilor Legii nr. 215/2001 a
administrației publice locale. Având în vedere cele menționate, instanța de
judecată nu mai putea face o nouă analiză a "operațiunilor
administrative" cu privire la care există o hotărâre irevocabilă.
A
susținut Guvernul României că H.G. nr. 54/2008 nu este constitutivă de
drepturi, deci prin ea însăși nu a inclus și nu a inventariat în domeniul
public terenul ce face obiectul cauzei, ci a atestat un inventar, întocmit cu
respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă impuse de mai multe acte
normative, în special de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și
regimul juridic al acesteia. Astfel, la baza emiterii hotărârii de guvern a
stat H.C.L. nr. 5/2004 act a cărui legalitate a fost verificată de către
instanță.
Raportat
la motivele invocate în susținerea excepției și față de situația juridică a
imobilului în discuție atât la data inventarierii, respectiv atestării acestuia
în domeniul public am municipiului Râmnicu Vâlcea, cât și la data invocării
excepției de nelegalitate, a considerat Guvernul României că actul
administrativ contestat nu a adus vreo vătămare în drepturi reclamantei și nici
nu a încălcat, la momentul emiterii, dispozițiile legale incidente în materie.
În
fine, s-a relevat că instanța de fond a reținut că hotărârea de consiliu local
act care a stat la baza emiterii H.G. nr. 54/2008 a fost supusă controlului
legalității de către instanțele de judecată care au reținut că este legală
printr-o decizie irevocabilă. Or, atâta timp cât actul care a stat la baza
emiterii hotărârii Guvernului este considerat legal de către instanțele
judecătorești și actul emis de către Guvern este legal.
Prin
întâmpinarea depusă în dosar SC U. SA Râmnicu Vâlcea a solicitat respingerea
recursurilor declarate de pârâții Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar și
Guvernul României ca nefondate.
Examinând
cu prioritate, prin raportare la dispozițiile de principiu ale art. 137 alin.
(1) C. proc. civ., motivul de ordine publică invocat din oficiu de instanța de
recurs în temeiul art. 306 alin. (2) din același cod constând în
incompatibilitatea judecătorului care a pronunțat sentința atacată, se rețin
următoarele:
Art.
24 alin. (1) C. proc. civ. prevede în mod expres și imperativ că
"Judecătorul care a pronunțat o hotărâre într-o pricină nu poate lua parte
la judecata aceleiași pricini în apel sau în recurs și nici în caz de
rejudecare după casare".
În
situația mai sus menționată, se presupune că judecătorul care și-a exprimat
părerea printr-o hotărâre judecătorească asupra cauzei va fi tentat să își
mențină această opinie și în cazul în care este chemat să se pronunțe într-o
instanță superioară (în apel sau recurs) sau în caz de rejudecare după casare.
Prin urmare, toate cazurile de incompatibilitate se întemeiază pe prezumție
juris et de jure de parțialitate a judecătorului.
Este
caz de incompatibilitate, în sensul dispozițiilor art. 24 alin. (1) C. proc.
civ., numai dacă judecătorul a pronunțat o hotărâre prin care se dezleagă o
problemă litigioasă de natură să dezînvestească instanța, adică numai dacă s-a
pronunțat asupra fondului ori a rezolvat situații juridice, iar, consecință a
casării (în recurs) sau desființării (în apel), instanța de trimitere are de
dezbătut din nou fie fondul, fie aceleași situații juridice. De aceea, nu este
caz de incompatibilitate când judecătorul a soluționat pricina pe temeiul unei
excepții procesuale, iar prin casarea cu trimitere s-a dispus judecarea
fondului cauzei.
Norma
procedurală de la art. 24 C. proc. civ., având ca scop nu doar ocrotirea
intereselor părților litigante, ci și realizarea unei optime administrări a
justiției prin pronunțarea unor hotărâri bazate pe adevăr și pe o deplină
imparțialitate a judecătorului, are o natură imperativă și este, astfel, de
ordine publică. Datorită acestei împrejurări, motivul de incompatibilitate
poate fi invocat de către oricare dintre părți, de procuror și de instanță din
oficiu, pe tot parcursul judecării unei cauze în recurs.
Pe
de altă parte, se constată că, potrivit art. 304 pct. 1 C. proc. civ.,
reprezintă motiv de casare a unei hotărâri judecătorești împotriva căreia s-a
exercitat calea extraordinară de atac a recursului, situația "când instanța
nu a fost alcătuită potrivit dispozițiilor legale".
Motivul
de recurs în discuție vizează, în mod evident, nerespectarea dispozițiilor
legale privitoare la compunerea și constituirea legală a instanței și include
în sfera sa de cuprindere mai multe ipoteze, printre care și cea în care la
soluționarea unei cauze concrete a participat un judecător incompatibil.
Soluția
este justificată, întrucât cum s-a arătat mai sus normele procedurale
privitoare la incompatibilitate sunt de ordine publică, iar judecarea unei
pricini de un judecător incompatibil atrage sancțiunea nulității hotărârii
pronunțate în aceste condiții, o asemenea nulitate profitând chiar și părților
care nu au declarat recurs. În consecință, într-o atare ipoteză, hotărârea
atacată va fi casată cu trimitere la instanța de fond în vederea rejudecării,
iar îndrumările date instanței de rejudecare cu privire la compunerea legală au
caracter obligatoriu.
Se
constată, în cauză, că sentința recurată (prin care a fost admisă excepția de
nelegalitate invocată de reclamanta SC U. SA și s-a constatat nelegalitatea
H.G. nr. 54/2008 în privința poziției nr. 86 "Teren aferent Hală Piață
Centrală" din Anexa 1 și parțial în privința poziției nr. 1124 "Hală
Piață centrală - S.cam.lat.=68,82 mp" din aceeași anexă) a fost pronunțată
de același magistrat care a pronunțat, în primul ciclu procesual, Sentința nr.
45/F-C din 11 februarie 2009, casată cu trimitere spre rejudecare la aceeași
instanță prin Decizia nr. 5487 din 9 decembrie 2010 a Înaltei Curți de Casație
și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.
Prin
Sentința nr. 45/F-C din 11 februarie 2009 Curtea de Apel Pitești, secția
comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de
nelegalitate a H.G. nr. 54/2008 ca neîntemeiată, și nu urmare admiterii unei
excepții procesuale, reținându-se următoarele:
Legalitatea
H.G. nr. 54/2008 se verifică exclusiv prin raportare la normele legale cu forță
juridică superioară invocate de către reclamantă și a căror încălcare se
pretinde că există, operațiune care este independentă de verificarea dreptului
de proprietate al reclamantei și a temeiniciei susținerilor și dovezilor
acesteia în acțiunea în revendicare.
Având
în vedere dispozițiile art. 7 și art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică și regimul juridic al acesteia, pentru ca bunurile din domeniul public
al unității administrativ-teritoriale să fie inventariate și confirmate ca
aparținând acestui domeniu, este necesar să existe acte administrative
unilaterale de atestare a acestei situații.
În
speță aceste acte administrative sunt H.C.L. Râmnicu Vâlcea și H.G. nr.
54/2008, care nu contravin normelor legale care garantează și ocrotesc dreptul
de proprietate. Cuprinzând terenul de 1074,77 mp și spațiile comerciale în suprafață
de 68,82 mp în lista bunurilor ce aparțin domeniului public al municipiului
Râmnicu Vâlcea Consiliul Local Râmnicu Vâlcea a procedat cu respectarea
dispozițiilor art. 14 și următoarele din Legea nr. 213/1998. Pe cale de
consecință, procedând la atestarea domeniului public al municipiului Râmnicu
Vâlcea așa cum rezultă din inventarul aprobat de Consiliul Local Râmnicu
Vâlcea, Guvernul a adoptat H.G. nr. 54/2008 cu respectarea dispozițiilor art.
21 din aceeași lege.
Hotărârea
de Guvern nu are caracterul unui act de proprietate și nu contravine
dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998 în sensul că nu constituie un alt
mod de dobândire a dreptului de proprietate publică asupra unui bun. Hotărârea
de Guvern se emite în baza hotărârii consiliului local de însușire a
inventarului. În speță, H.G. nr. 54/2008 a fost emisă pe baza H.C.L. Râmnicu
Vâlcea nr. 5/2004, a cărei legalitate a fost verificată și constatată prin
Sentința nr. 1193/C din 29 septembrie 2005 pronunțată de Tribunalul Sibiu,
irevocabilă prin Decizia nr. 10 din 4 ianuarie 2006 pronunțată de Curtea de
Apel Alba Iulia.
Procedura
de adoptare a H.G. nr. 54/2008 și conținutul acesteia nu încalcă nici
dispozițiile art. 480 și următoarele C. civ., întrucât, nevalorând modalitate
de constituire a dreptului de proprietate și nevalorând titlu de proprietate,
nu înlătură sau restrânge prerogativele dreptului de proprietate reglementate
de Codul civil.
De
asemenea, H.G. nr. 54/2008 nu reprezintă un act de trecere forțată a imobilelor
din domeniul privat al unor subiecte de drept civil în cel public al
municipiului Râmnicu Vâlcea similar unei exproprieri, întrucât nu privează un
subiect de drept (posibil chiar reclamanta) de proprietatea sa, ci doar arată,
confirmă regimul juridic al unor bunuri care au fost enumerate, inventariate în
acte ale autorităților publice locale emise potrivit Legii nr. 213/1998.
Pentru
aceleași considerente, s-a considerat că H.G. nr. 54/2008 nu contravine nici
art. 44 din Constituția României, nici art. 1 din Protocolul Adițional la
Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.
H.G.
nr. 54/2008, s-a precizat, nu are semnificația, forța și valoarea unui titlu de
proprietate, ci atestă după procedura egală regimul juridic de "bunuri
proprietate publică" a imobilelor inventariate ca atare de către
autoritatea publică competentă. Nici inventarierea în sine, nici atestarea
făcută de către Guvern nu pot fi apreciate ca modalități de naștere a dreptului
de proprietate publică și nu pot fi opuse ca atare în mod absolut. În măsura în
care alte subiecte de drept invocă un drept real asupra respectivelor bunuri,
titularul domeniului public este ținut să prezinte titlul său asupra bunurilor,
urmând a se face o comparare a acelor titluri pentru a se constata care este
preferabil.
Concluzionând,
instanța de fond din primul ciclu procesual a arătat că H.G. nr. 54/2008 nu
constituie drept de proprietate în favoarea reclamantei Municipiul Râmnicu
Vâlcea asupra bunurilor imobile "teren și spații comerciale"
evidențiate la pozițiile nr. 86 și 1124 și este emisă în condițiile Legii nr.
213/1998, necontravenind dispozițiilor art. 7 din aceeași lege, art. 480 și
următoarele C. civ., art. 1 și următoarele din Legea nr. 33/1994, art. 44 din
Constituția României și Protocolului la Convenția pentru Apărarea Drepturilor
Omului și a Libertăților Fundamentale.
Rezultă
cu evidență, din cele mai sus arătate, că judecătorul care a pronunțat Sentința
nr. 45/F-C din 11 februarie 2009 a Curții de Apel Pitești, secția comercială,
de contencios administrativ și fiscal, nu s-a limitat numai a analiza pur
formal legalitatea actului administrativ din perspectiva procedurii emiterii
sale, ci, procedând la respingerea ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate,
a dezlegat și unele chestiuni litigioase, prin aceea că a statuat că H.G. nr.
54/2008 nu constituie drept de proprietate în favoarea reclamantei Municipiul
Râmnicu Vâlcea asupra bunurilor imobile "teren și spații comerciale"
evidențiate la pozițiile nr. 86 și 1124 și că în măsura în care alte subiecte
de drept invocă un drept real asupra respectivelor bunuri, titularul domeniului
public este ținut să prezinte titlul său asupra bunurilor, urmând a se face o
comparare a acelor titluri pentru a se constata care este preferabil.
În
aceste condiții, se constată că, în raport de prevederile imperative ale art.
24 alin. (1) C. proc. civ., același magistrat, aflat în stare de
incompatibilitate, nu mai putea participa la judecarea din nou a excepției de
nelegalitate, după casarea cu trimitere, fiind prin urmare nelegală soluția
adoptată prin încheierea de ședință dată în camera de consiliu din data de 15
februarie 2011, de respingere a cererii de abținere formulată de judecătorul în
discuție.
Așa
fiind, urmează a se dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și
completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) și
art. 313 C. proc. civ., admiterea recursurilor declarate de pârâtul Municipiul
Râmnicu Vâlcea prin Primar, reclamanta SC U. SA Râmnicu Vâlcea și pârâtul
Guvernul României împotriva Sentinței nr. 421/F-CONT din 12 octombrie 2011 a
Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și
fiscal, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare
aceleiași instanțe.
Instanța
de trimitere, în temeiul dispozițiilor art. 315 alin. (3) C. proc. civ., va
judeca pricina din nou, în compunere legală, prin examinarea nu numai a
motivelor invocate de părți înaintea instanței a cărei hotărâre a fost casată,
ci și a celorlalte critici formulate prin cele trei recursuri.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite
recursurile declarate pârâtul Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar, reclamanta
de SC U. SA și pârâtul Guvernul Românei împotriva Sentinței nr. 421/F-CONT din
12 octombrie 2011 a Curții de Apel Pitești, secția comercială, de contencios
administrativ și fiscal.
Casează
sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Irevocabilă.
Pronunțată
în ședință publică, astăzi 5 aprilie 2012.
Procesat
de GGC - GV