ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7400/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7400/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 18

noiembrie 2010 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, reclamanta Universitatea „P.” din București a chemat

în judecată pe pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și

Sportului (reorganizat la data pronunțării prezentei decizii, ca Ministerul

Educației Naționale, în temeiul art. 5 din O.U.G. nr. 96/2012, denumit în

continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Ministerul Educației Naționale”)

solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea

Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 4711

din 23 august 2010 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul

cheltuielilor de personal în sectorul bugetar.

În motivare,

reclamanta susține, în esență, că ordinul contestat încalcă dispozițiile art.

89 alin. (1), art. 92 alin. (2), art. 171 alin. (2) din Legea învățământului

nr. 84/1995 și principiul autonomiei universitare.

Se mai arată că, prin

ordinul atacat, se urmărește reglementarea unor măsuri financiare în domeniul

cheltuielilor de personal din sectorul bugetar, dar nu se arată temeiul juridic

al acestei măsuri, având în vedere că personalului angajat din universitate i

s-a aplicat, începând cu data de 1 iulie 2010, dispozițiile Legii nr. 118/2010

privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar,

prin care au fost diminuate salariile cu 25%, astfel că nelegalitatea ordinului

derivă din faptul că suprapune o nouă măsură asupra salariaților din

structurile ministerului.

Nelegalitate

ordinului derivă și din faptul că finanțarea de bază, conform art. 171 alin.

(3) din Legea învățământului, se face în funcție de numărul de studenți

echivalenți, nefiind finanțate posturile de la cămine și cantine de la bugetul

de stat, așa cum se arată în art. 1 alin. (1) din ordin, iar universitatea este

singura în măsură să aprecieze cu privire la oportunitatea restructurării

numărului de personal în funcție de bugetul deținut.

Se mai arată că

universitatea are în proprietate cel mai mare campus studențesc din România și

al treilea ca mărime din Europa, a investit sume considerabile pentru

reabilitarea căminelor și se confruntă cu probleme grave privind personalul

necesar întreținerii.

Universitatea are un

număr de 390 de posturi, din care 268 de posturi ocupate și a solicitat

ministerului deblocarea posturilor pentru angajarea de personal de întreținere,

iar, potrivit anexei nr. 2 la ordinul contestat, i-au fost repartizate 235 de

posturi pentru cămine - cantine, ceea ce reprezintă o reducere cu 40%, ceea ce

conduce implicit la o proastă organizare și funcționare a campusului

studențesc.

formulate de pârâți

Pârâtul a formulat

întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată,

susținând, în esență, că actul administrativ atacat a fost emis în executarea

și cu respectarea legii și a principiului legalității actelor administrative.

instanțe

Prin Sentința nr.

6739 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantă și

a anulat parțial Ordinul MECTS nr. 4711 din 23 august 2010 în privința anexei

nr. 2 care stabilește situația numărului de posturi de la cămine - cantine

studenți finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de

stat, alocate Universității „P.” din București.

În motivarea

hotărârii pronunțate, curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

Prin Ordinul MECTS

nr. 4711 din 23 august 2010 a fost stabilit numărul maxim de posturi ce urmează

a se finanța de la bugetul de stat, respectiv din venituri proprii și subvenții

de la bugetul de stat, începând cu data de 1 septembrie 2010.

În anexa nr. 2 la

ordin, a fost stabilit numărul de posturi de la cămine-cantine studențești din

cadrul instituțiilor de învățământ superior de stat, reclamantei fiindu-i

alocat un număr de 235 de posturi.

În preambulul

ordinului a fost indicat temeiul de drept al emiterii, respectiv H.G. nr.

81/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației, Cercetării,

Tineretului și Sportului.

Potrivit Notei din

anexa nr. 5 la H.G. nr. 81/2010, forma în vigoare la data emiterii ordinului

contestat, se stabilește că:

„a) Numărul maxim de

posturi pentru unitățile și activitățile de învățământ, cercetare, tineret și

sport din subordinea Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și

Sportului, finanțate integral de la bugetul de stat, este de 7.815.

b) Numărul maxim de

posturi pentru unitățile din subordinea Ministerului Educației, Cercetării,

Tineretului și Sportului, finanțate din venituri proprii și subvenții acordate

de la bugetul de stat, este de 4.470.”

Actul contestat nu

îndeplinește cerința motivării, ca una dintre condiție de legalitate și

validitate, întrucât nu conține o motivare și nici nu face vreo referire în

cuprinsul său la vreo notă de fundamentare, în baza căreia emitentul a decis

numărul de posturi.

Instanța a reținut

că, în temeiul H.G. nr. 81/2010, pârâtul este abilitat să stabilească pentru

fiecare instituție de învățământ subordonată sau coordonată numărul de posturi,

în limita numărului maxim aprobat prin același act normativ, însă o atare

decizie nu poate fi luată în mod arbitrar, fără o evaluare a necesităților

fiecărei instituții în parte care să justifice în concret măsura adoptată.

Astfel fiind, în

lipsa motivării actului, instanța de contencios administrativ chemată să

analizeze temeinicia actului, se află în imposibilitate de a aprecia asupra

temeiurilor și efectelor ordinului emis, dar și măsura în care acesta

corespunde unui interes public care se impune a fi ocrotit.

Nu în ultimul rând,

Curtea de apel a constatat că toate înscrisurile care compun documentația ce a

stat la baza emiterii actului atacat sunt ulterioare datei emiterii actului

atacat și nu sunt de natură a contura, fie și în mod sumar, fundamentele

alocării posturilor enumerate în anexa nr. 2 la ordin.

exercitată

Împotriva Sentinței

civile nr. 6739 din 15 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul

Educației Naționale, în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ.

Recurentul-pârât arată

că, prin H.G. nr. 81/2010, numărul maxim de posturi pentru unitățile și

activitățile de învățământ, cercetare, tineret și sport din subordinea

ministerului este de 9.942, iar numărul maxim de posturi pentru unitățile din

subordinea ministerului, finanțate din venituri proprii și subvenții acordate

de la bugetul de stat este de 5.186.

Prin H.G. nr.

859/2010 pentru modificarea H.G. nr. 81/2010, numărul maxim de posturi pentru

unitățile și activitățile de învățământ, cercetare, tineret și sport din subordinea

ministerului este de 7.815, iar numărul maxim de posturi pentru unitățile din

subordinea ministerului, finanțate din venituri proprii și subvenții acordate

de la bugetul de stat este de 4.470.

În urma acestor

modificări, ministerul a solicitat instituțiilor de învățământ superior

situația posturilor pentru funcțiile administrative, iar universitatea pârâtă a

comunicat că avea un număr de 121 de posturi vacante (Adresa nr. 1266 din 29

ianuarie 2010).

Recurentul-pârât

susține că autonomia universitară nu înseamnă independența de reglementare și

de decizie în afara cadrului legal, iar ministerul are, conform art. 141 lit.

s) și y) din Legea nr. 84/1995, competența de a elabora și de a aplica

strategii de reformă pe termen mediu și lung și de a controla modul de

respectare a normelor financiar-contabile, de execuție bugetară și de

administrare a patrimoniului din sistemul național al învățământului de stat.

În consecință,

recurentul-pârât susține că ordinul contestat a fost emis cu respectarea

prevederilor Legii nr. 84/1995, forma în vigoare la data emiterii ordinului, și

în limitele sale de competență.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor formulate de recurenta - reclamantă și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

și de drept

Înalta Curte constată

că, prin cererea de recurs, recurentul-pârât reiterează ad literam susținerile

cuprinse în întâmpinarea depusă în fața instanței de fond, fără a formula

critici în concret, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu privire la

legalitatea și temeinicia sentinței recurate.

În esență, în sensul

celor expuse anterior, Înalta Curte reține că reclamanta a învestit instanța de

contencios administrativ cu o acțiune în anularea Ordinului MECTS nr. 4711 din

23 august 2010 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul

cheltuielilor de personal în sectorul bugetar în ceea ce privește prevederea

cuprinsă în anexa nr. 2 - „Situația numărului de posturi de la cămine-cantine

de studenți finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul

de stat - 01 septembrie 2010”, prin care se stabilește numărul total de 235 de

posturi pentru Universitatea „Politehnica” din București.

Este adevărat că art.

141 lit. s) și y) din Legea nr. 84/1995 (în vigoare la data emiterii ordinului

contestat), prevede că Ministerul Educației are și următoarele atribuții:

„elaborează și aplică strategiile de reformă, pe termen mediu și lung, ale

învățământului și educației”; „controlează modul de respectare a normelor

financiar-contabile, de execuție bugetară și de administrare a patrimoniului

din sistemul național al învățământului de stat; încasează taxe, în RON și în

valută, pentru acoperirea cheltuielilor ocazionate de vizarea și recunoașterea

actelor de studii, conform legii”.

De asemenea, se

constată că, potrivit notei din anexa nr. 5 la H.G. nr. 81/2010 (forma în

vigoare la data emiterii ordinului contestat) numărul maxim de posturi pentru

unitățile și activitățile de învățământ, cercetare, tineret și sport din

subordinea Ministerului Educației finanțate integral de la bugetul de stat,

este de 7.815, iar al celor finanțate din venituri proprii și subvenții

acordate de la bugetul de stat, este de 4.470.

Însă, în acord cu

aspectele avute în vedere de instanța de fond, Înalta Curte constată că nici

actul contestat și nici documentația care a stat la baza emiterii acestuia

depusă de ministerul pârât nu conțin o motivare în privința măsurii promovate

prin ordinul în litigiu în ceea ce o privește pe reclamantă.

Fără îndoială,

motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiție de validitate

a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorităților publice

menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii

discreționare, considerentele reținute în acest sens de instanța de fond fiind

întemeiate.

Reclamantul a

învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în contencios

subiectiv, care nu se limitează la examinarea legalității formale a actului

administrativ, sancțiunea nulității putând fi aplicată numai cu condiția

existenței unei vătămări produse părții într-un drept sau într-un interes

legitim.

O asemenea verificare

vizează temeiurile și efectele deciziei administrative privite inclusiv prin

prisma proporționalității măsurii supuse analizei cu împrejurările în care a

fost dispusă și cu interesul public pe care autoritatea emitentă este chemată

să îl ocrotească, pentru că raportul de drept administrativ este caracterizat

de preeminența interesului public, definit de art. 2 alin. (1) lit. r) din

Legea nr. 554/2004, ca fiind interesul ce vizează ordinea de drept și

democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și

îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare și

realizarea competențelor publice.

Amploarea și

detalierea motivării unui act administrativ sunt în dependență cu natura

acestuia și cu circumstanțele cauzei.

În cauză, se constată

că vătămarea produsă reclamantei prin actul administrativ contestat rezidă în

dificultățile generate de reducerea numărului de posturi de la căminele și

cantinele pentru studenți de la 390 de posturi, dintre care 268 posturi

ocupate, la 235 de posturi.

Reducerea cu 40% a

numărului posturilor respective este de natură a o plasa pe reclamantă -

instituție de învățământ superior - în situația de a gestiona cu dificultate,

în contextul unor grave probleme de personal, funcționarea campusului

studențesc, care este cel mai mare din România și al treilea ca mărime din

Europa.

Or, în condițiile în

care măsura promovată prin actul contestat este susceptibilă să creeze serioase

dificultăți în privința bunei funcționări a celui mai mare campus studențesc

din România, lipsa motivării acestei măsuri nu poate fi apreciată ca respectând

raportul de proporționalitate între efectele pe care le produce și interesul

public pe care autoritatea emitentă este chemată să îl ocrotească

În condițiile în care

Legea învățământului nr. 84/1995 (în vigoare la data emiterii ordinului)

statuează în art. 2 că „în România învățământul constituie prioritate

națională”, reducerea, prin actul contestat, cu 40% a numărului de posturi de

la cămine și cantine pentru studenți alocat celui mai mare campus universitar

din țară, în lipsa unei motivări care să fundamenteze măsura adoptată, nu poate

fi considerată a răspunde raportului de proporționalitate între împrejurările

care au determinat adoptarea măsurii, efectele pe care aceasta le produce și

interesul public urmărit, subsumate prezumției că o prioritate națională

presupune, cu precădere în cazul elementelor reprezentative la nivel național,

promovarea unor măsuri, dacă nu benefice, cel puțin de natură a genera o

ingerință cât mai redusă.

Independent de

considerentele expuse, Înalta Curte are în vedere și faptul că, în Adresa nr.

56.389 din 13 octombrie 2011 - emisă la o dată ulterioară ordinului contestat,

dar depusă de minister la dosarul de fond ca parte a documentației ce a stat la

baza emiterii ordinului - Direcția Generală, Economic, Finanțe, Resurse Umane

din cadrul ministerului precizează expres că „reducerea posturilor de la

unitățile subvenționate, respectiv de la căminele-cantinele studențești

prevăzută în O.M. nr. 4711/2010 a avut în vedere în primul rând posturile vacante”,

iar „în cazul Universității Politehnica București s-au avut în vedere cele 121

de posturi vacante”. Cu toate acestea, deși structurile de specialitate din

cadrul ministerului recunosc faptul că reducerea în privința reclamantei viza

doar 121 de posturi vacante, prin actul contestat, în lipsa oricărei motivări,

a fost operată o reducere de 155 de posturi.

al soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și

al art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat,

recursul declarat de Ministerul Educației Naționale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Educației Naționale împotriva Sentinței civile nr. 6739

din 15 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 22 noiembrie 2013.

Procesat de GGC - LM