ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7400/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 18 noiembrie 2010 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Universitatea „P.” din București a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului (reorganizat la data pronunțării prezentei decizii, ca Ministerul Educației Naționale, în temeiul art. 5 din O.U.G. nr. 96/2012, denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Ministerul Educației Naționale”) solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 4711 din 23 august 2010 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar.

În motivare, reclamanta susține, în esență, că ordinul contestat încalcă dispozițiile art. 89 alin. (1), art. 92 alin. (2), art. 171 alin. (2) din Legea învățământului nr. 84/1995 și principiul autonomiei universitare. Se mai arată că, prin ordinul atacat, se urmărește reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal din sectorul bugetar, dar nu se arată temeiul juridic al acestei măsuri, având în vedere că personalului angajat din universitate i s-a aplicat, începând cu data de 1 iulie 2010, dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, prin care au fost diminuate salariile cu 25%, astfel că nelegalitatea ordinului derivă din faptul că suprapune o nouă măsură asupra salariaților din structurile ministerului.

Nelegalitate ordinului derivă și din faptul că finanțarea de bază, conform art. 171 alin. (3) din Legea învățământului, se face în funcție de numărul de studenți echivalenți, nefiind finanțate posturile de la cămine și cantine de la bugetul de stat, așa cum se arată în art. 1 alin. (1) din ordin, iar universitatea este singura în măsură să aprecieze cu privire la oportunitatea restructurării numărului de personal în funcție de bugetul deținut. Se mai arată că universitatea are în proprietate cel mai mare campus studențesc din România și al treilea ca mărime din Europa, a investit sume considerabile pentru reabilitarea căminelor și se confruntă cu probleme grave privind personalul necesar întreținerii.

Universitatea are un număr de 390 de posturi, din care 268 de posturi ocupate și a solicitat ministerului deblocarea posturilor pentru angajarea de personal de întreținere, iar, potrivit anexei nr. 2 la ordinul contestat, i-au fost repartizate 235 de posturi pentru cămine - cantine, ceea ce reprezintă o reducere cu 40%, ceea ce conduce implicit la o proastă organizare și funcționare a campusului studențesc. 2. Apărările formulate de pârâți Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, susținând, în esență, că actul administrativ atacat a fost emis în executarea și cu respectarea legii și a principiului legalității actelor administrative.

3. Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 6739 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantă și a anulat parțial Ordinul MECTS nr. 4711 din 23 august 2010 în privința anexei nr. 2 care stabilește situația numărului de posturi de la cămine - cantine studenți finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, alocate Universității „P.” din București.

În motivarea hotărârii pronunțate, curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: Prin Ordinul MECTS nr. 4711 din 23 august 2010 a fost stabilit numărul maxim de posturi ce urmează a se finanța de la bugetul de stat, respectiv din venituri proprii și subvenții de la bugetul de stat, începând cu data de 1 septembrie 2010. În anexa nr. 2 la ordin, a fost stabilit numărul de posturi de la cămine-cantine studențești din cadrul instituțiilor de învățământ superior de stat, reclamantei fiindu-i alocat un număr de 235 de posturi. În preambulul ordinului a fost indicat temeiul de drept al emiterii, respectiv H.G. nr. 81/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului.

Potrivit Notei din anexa nr. 5 la H.G. nr. 81/2010, forma în vigoare la data emiterii ordinului contestat, se stabilește că: „a) Numărul maxim de posturi pentru unitățile și activitățile de învățământ, cercetare, tineret și sport din subordinea Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, finanțate integral de la bugetul de stat, este de 7.815. b) Numărul maxim de posturi pentru unitățile din subordinea Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, este de 4.470.” Actul contestat nu îndeplinește cerința motivării, ca una dintre condiție de legalitate și validitate, întrucât nu conține o motivare și nici nu face vreo referire în cuprinsul său la vreo notă de fundamentare, în baza căreia emitentul a decis numărul de posturi.

Instanța a reținut că, în temeiul H.G. nr. 81/2010, pârâtul este abilitat să stabilească pentru fiecare instituție de învățământ subordonată sau coordonată numărul de posturi, în limita numărului maxim aprobat prin același act normativ, însă o atare decizie nu poate fi luată în mod arbitrar, fără o evaluare a necesităților fiecărei instituții în parte care să justifice în concret măsura adoptată. Astfel fiind, în lipsa motivării actului, instanța de contencios administrativ chemată să analizeze temeinicia actului, se află în imposibilitate de a aprecia asupra temeiurilor și efectelor ordinului emis, dar și măsura în care acesta corespunde unui interes public care se impune a fi ocrotit.

Nu în ultimul rând, Curtea de apel a constatat că toate înscrisurile care compun documentația ce a stat la baza emiterii actului atacat sunt ulterioare datei emiterii actului atacat și nu sunt de natură a contura, fie și în mod sumar, fundamentele alocării posturilor enumerate în anexa nr. 2 la ordin. 4. Calea de atac exercitată Împotriva Sentinței civile nr. 6739 din 15 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației Naționale, în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. Recurentul-pârât arată că, prin H.G. nr. 81/2010, numărul maxim de posturi pentru unitățile și activitățile de învățământ, cercetare, tineret și sport din subordinea ministerului este de 9.942, iar numărul maxim de posturi pentru unitățile din subordinea ministerului, finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat este de 5.186.

Prin H.G. nr. 859/2010 pentru modificarea H.G. nr. 81/2010, numărul maxim de posturi pentru unitățile și activitățile de învățământ, cercetare, tineret și sport din subordinea ministerului este de 7.815, iar numărul maxim de posturi pentru unitățile din subordinea ministerului, finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat este de 4.470.

În urma acestor modificări, ministerul a solicitat instituțiilor de învățământ superior situația posturilor pentru funcțiile administrative, iar universitatea pârâtă a comunicat că avea un număr de 121 de posturi vacante (Adresa nr. 1266 din 29 ianuarie 2010). Recurentul-pârât susține că autonomia universitară nu înseamnă independența de reglementare și de decizie în afara cadrului legal, iar ministerul are, conform art. 141 lit. s) și y) din Legea nr. 84/1995, competența de a elabora și de a aplica strategii de reformă pe termen mediu și lung și de a controla modul de respectare a normelor financiar-contabile, de execuție bugetară și de administrare a patrimoniului din sistemul național al învățământului de stat.

În consecință, recurentul-pârât susține că ordinul contestat a fost emis cu respectarea prevederilor Legii nr. 84/1995, forma în vigoare la data emiterii ordinului, și în limitele sale de competență. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor formulate de recurenta - reclamantă și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs, recurentul-pârât reiterează ad literam susținerile cuprinse în întâmpinarea depusă în fața instanței de fond, fără a formula critici în concret, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu privire la legalitatea și temeinicia sentinței recurate.

În esență, în sensul celor expuse anterior, Înalta Curte reține că reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea Ordinului MECTS nr. 4711 din 23 august 2010 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar în ceea ce privește prevederea cuprinsă în anexa nr. 2 - „Situația numărului de posturi de la cămine-cantine de studenți finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat - 01 septembrie 2010”, prin care se stabilește numărul total de 235 de posturi pentru Universitatea „Politehnica” din București.

Este adevărat că art. 141 lit. s) și y) din Legea nr. 84/1995 (în vigoare la data emiterii ordinului contestat), prevede că Ministerul Educației are și următoarele atribuții: „elaborează și aplică strategiile de reformă, pe termen mediu și lung, ale învățământului și educației”; „controlează modul de respectare a normelor financiar-contabile, de execuție bugetară și de administrare a patrimoniului din sistemul național al învățământului de stat; încasează taxe, în RON și în valută, pentru acoperirea cheltuielilor ocazionate de vizarea și recunoașterea actelor de studii, conform legii”. De asemenea, se constată că, potrivit notei din anexa nr. 5 la H.G.

nr. 81/2010 (forma în vigoare la data emiterii ordinului contestat) numărul maxim de posturi pentru unitățile și activitățile de învățământ, cercetare, tineret și sport din subordinea Ministerului Educației finanțate integral de la bugetul de stat, este de 7.815, iar al celor finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, este de 4.470. Însă, în acord cu aspectele avute în vedere de instanța de fond, Înalta Curte constată că nici actul contestat și nici documentația care a stat la baza emiterii acestuia depusă de ministerul pârât nu conțin o motivare în privința măsurii promovate prin ordinul în litigiu în ceea ce o privește pe reclamantă.

Fără îndoială, motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiție de validitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorităților publice menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii discreționare, considerentele reținute în acest sens de instanța de fond fiind întemeiate. Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în contencios subiectiv, care nu se limitează la examinarea legalității formale a actului administrativ, sancțiunea nulității putând fi aplicată numai cu condiția existenței unei vătămări produse părții într-un drept sau într-un interes legitim.

O asemenea verificare vizează temeiurile și efectele deciziei administrative privite inclusiv prin prisma proporționalității măsurii supuse analizei cu împrejurările în care a fost dispusă și cu interesul public pe care autoritatea emitentă este chemată să îl ocrotească, pentru că raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminența interesului public, definit de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, ca fiind interesul ce vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare și realizarea competențelor publice. Amploarea și detalierea motivării unui act administrativ sunt în dependență cu natura acestuia și cu circumstanțele cauzei.

În cauză, se constată că vătămarea produsă reclamantei prin actul administrativ contestat rezidă în dificultățile generate de reducerea numărului de posturi de la căminele și cantinele pentru studenți de la 390 de posturi, dintre care 268 posturi ocupate, la 235 de posturi. Reducerea cu 40% a numărului posturilor respective este de natură a o plasa pe reclamantă - instituție de învățământ superior - în situația de a gestiona cu dificultate, în contextul unor grave probleme de personal, funcționarea campusului studențesc, care este cel mai mare din România și al treilea ca mărime din Europa.

Or, în condițiile în care măsura promovată prin actul contestat este susceptibilă să creeze serioase dificultăți în privința bunei funcționări a celui mai mare campus studențesc din România, lipsa motivării acestei măsuri nu poate fi apreciată ca respectând raportul de proporționalitate între efectele pe care le produce și interesul public pe care autoritatea emitentă este chemată să îl ocrotească În condițiile în care Legea învățământului nr. 84/1995 (în vigoare la data emiterii ordinului) statuează în art. 2 că „în România învățământul constituie prioritate națională”, reducerea, prin actul contestat, cu 40% a numărului de posturi de la cămine și cantine pentru studenți alocat celui mai mare campus universitar din țară, în lipsa unei motivări care să fundamenteze măsura adoptată, nu poate fi considerată a răspunde raportului de proporționalitate între împrejurările care au determinat adoptarea măsurii, efectele pe care aceasta le produce și interesul public urmărit, subsumate prezumției că o prioritate națională presupune, cu precădere în cazul elementelor reprezentative la nivel național, promovarea unor măsuri, dacă nu benefice, cel puțin de natură a genera o ingerință cât mai redusă.

Independent de considerentele expuse, Înalta Curte are în vedere și faptul că, în Adresa nr. 56.389 din 13 octombrie 2011 - emisă la o dată ulterioară ordinului contestat, dar depusă de minister la dosarul de fond ca parte a documentației ce a stat la baza emiterii ordinului - Direcția Generală, Economic, Finanțe, Resurse Umane din cadrul ministerului precizează expres că „reducerea posturilor de la unitățile subvenționate, respectiv de la căminele-cantinele studențești prevăzută în O.M. nr. 4711/2010 a avut în vedere în primul rând posturile vacante”, iar „în cazul Universității Politehnica București s-au avut în vedere cele 121 de posturi vacante”. Cu toate acestea, deși structurile de specialitate din cadrul ministerului recunosc faptul că reducerea în privința reclamantei viza doar 121 de posturi vacante, prin actul contestat, în lipsa oricărei motivări, a fost operată o reducere de 155 de posturi.

2. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de Ministerul Educației Naționale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Educației Naționale împotriva Sentinței civile nr. 6739 din 15 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 noiembrie 2013. Procesat de GGC - LM