ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 51/2011

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal,

reclamanta U.B.B. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanțelor Publice

solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună

suspendarea executării ordinului nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul

Finanțelor Publice, publicat în M.Of., Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2010,

până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare.

În întâmpinarea formulată în cauză,

pârâtul a solicitat respingerea cererii de suspendare (filele 31-32 dosar).

Curtea de Apel Cluj, secția comercială,

de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 347 din 1 octombrie 2010,

a respins acțiunea reclamantei U.B.B.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Obiectul acțiunii deduse judecății

îl reprezintă suspendarea executării ordinului nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis

de Ministrul Finanțelor Publice, prin care s-au aprobat Normele metodologice de

virare la bugetul de stat a sumelor rezultate prin reducerea drepturilor

salariale pentru personalul instituțiilor publice prevăzute la art. 3 din Legea

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar.

În speță, nu sunt întrunite

condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea

dispune suspendarea executării actului administrativ unilateral cu caracter

normativ.

În concepția curții de apel, nu

există un argument juridic aparent valabil, care ar justifica îndeplinirea

condiției cazului bine justificat.

Mai precis, au fost avute în vedere

prevederile art. 77-79 din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de

tehnică legislativă.

În plus, instanța a arătat faptul

că, după cum rezultă din formula introductivă a actului a cărui executare se

solicită a fi suspendată, acesta a fost emis în temeiul art. 10 alin. (4) din

H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor

Publice, cu modificările și completările ulterioare și al art. 3 din Legea nr.

118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar.

Judecătorul fondului a concluzionat

în sensul că, prin ordinul nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul

Finanțelor Publice, nu s-au dispus măsuri în vederea restabilirii echilibrului

bugetar prin reducerea cu 25% a drepturilor de natură salarială, de care

beneficiază personalul din autoritățile și instituțiile publice finanțate

integral din venituri proprii, deoarece reducerea drepturilor de natură

salarială s-a realizat printr-un act normativ cu forță juridică superioară,

respectiv prin Legea nr. 118/2010, ce nu putea fi cenzurată prin prezenta

procedură judiciară.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs reclamanta U.B.B., care a solicitat modificarea sa, în sensul

admiterii acțiunii.

În motivarea căii de atac, încadrată

în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 304

1

C.

proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de

temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art.

14 din Legea contenciosului administrativ.

În dezvoltarea acestui motiv de

recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de

nelegalitate:

Ordinul nr. 1933 din 2 iulie 2010

emis de Ministrul Finanțelor Publice nu este doar un act administrativ care

stabilește norme de tehnică contabilă, ce vizează punerea în aplicare a

dispozițiilor Legii nr. 118/2010, ci un act care completează legea în aplicarea

căruia a fost emis, cu eludarea prevederilor art. 78 din Legea nr. 24/2000,

republicată.

Prin acest act administrativ, U.B.B.

a fost obligată să vireze la bugetul de stat sume ce nu sunt cuprinse în

cuantumul brut al salariilor ce se reduc în baza art. 1 și art. 4 din Legea nr.

118/2010, începând cu data de 3 iulie 2010, fiind individualizate în acest sens

dispozițiile pct. 8.2, pct. 9.2, pct. 10.2, pct. 11.2, pct. 12.2 din ordinul

aflat în discuție.

Prin emiterea acestui act

administrativ, intimata a încălcat principiul autonomiei universitare, garantat

prin art. 32 alin. (6) din Constituția României.

Pe de altă parte, recurenta a

susținut faptul că judecătorul fondului nu a analizat în cuprinsul hotărârii

judecătorești criticate condiția prevenirii unei pagube iminente, condiție care

rezultă din faptul că, din luna iulie 2010, U.B.B. a fost obligată să plătească

la bugetul de stat sume de bani importante, ceea ce a determinat îmbogățirea

fără just temei al statului.

Analizând sentința atacată, în

raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art.

304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii:

prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul

probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată.

După cum s-a arătat anterior, prin

cererea dedusă judecății, s-a solicitat suspendarea executării ordinului nr.

1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanțelor Publice, publicat în M.Of.,

Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2010, până la soluționarea pe fond a acțiunii în

anulare.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei

pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

După cum se cunoaște, suspendarea

actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor

acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Mai este de observat că suspendarea

executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient

pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau

judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a

actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și

producă efectele asupra celor vizați.

În plus, instituția juridică

analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului,

ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

Pe de altă parte, se impune a fi

făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate

care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de

la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea

ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor

actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

În altă ordine de idei, din

lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că,

pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite

cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea

procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și

prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință pentru a

interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act

administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din

actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege

actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii

sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice.

În speța de față, în mod

indiscutabil, ordinul nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanțelor

Publice este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, avându-se în

vedere conținutul său, care se referă la metodologia de virare la bugetul de

stat a sumelor rezultate prin reducerea drepturilor salariale pentru personalul

instituțiilor publice prevăzute la art. 3 din Legea nr. 118/2010 privind unele

măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

De asemenea, în cauză, a fost

îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă

de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată.

Pe de altă parte, conform art. 2

alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007,

cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

În speța de față, Înalta Curte, în

acord cu prima instanță, constată că nu suntem în prezența unui caz bine

justificat.

În argumentarea acestui punct de

vedere, instanța de control judiciar reține că unele din criticile formulate de

recurenta U.B.B. cu privire la condiția cazului bine justificat vizează fondul

cauzei, ceea ce excede controlului ce poate fi făcut de Înalta Curte investită

să analizeze legalitatea unei sentințe care s-a pronunțat pe o cerere de

suspendare a unui act administrativ.

Pe de altă parte, la o analiză în

aparență a legalității actului administrativ anterior individualizat, Înalta

Curte nu poate reține încălcarea prevederilor art. 77-79 din Legea nr. 24/2000,

republicată, privind normele de tehnică legislativă.

Pe acest aspect, trebuie menționat

că art. 77 dispune că ordinele cu caracter normativ (---) se emit numai pe baza

și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului; în

formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile

juridice prevăzute la art. 42 alin. (4) din lege, adică formula introductivă

cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcție de

natura sa juridică, precum și temeiurile juridice pe baza și în executarea

cărora actul a fost emis.

Totodată, art. 78 și art. 79 din

legea mai sus indicată precizează că ordinele, instrucțiunile și alte asemenea

acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în

executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină

prevederilor acestora, iar ele se vor elabora în termenul prevăzut de actul

superior sau, după caz, într-un termen util care să facă posibilă aducerea lor

la îndeplinire.

După cum a relevat în mod corect și

prima instanță, ordinul aflat în litigiu conține norme de tehnică contabilă

care reglementează punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 118/2010,

nefiind vorba despre o completare a acesteia din urmă.

În concepția instanței de control

judiciar, în cauză, nu mai este relevantă îndeplinirea condiției pagubei

iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a

se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea

cumulativă a celor două cerințe: existența unui caz bine justificat și

prevenirea unei pagube iminente.

Ca atare, critica recurentei pe

acest aspect nu mai este necesar a fi analizată de Înalta Curte.

În consecință, din cele anterior

expuse, rezultă că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C.

proc. civ. iar, în speță, nu există motive de ordine publică care să poată fi

reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C.

proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului

administrativ, modificată, va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de U.B.B.

împotriva sentinței nr. 347 din 1 octombrie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 ianuarie

2011.