ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 51/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta U.B.B. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanțelor Publice solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării ordinului nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanțelor Publice, publicat în M.Of., Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2010, până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare. În întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a solicitat respingerea cererii de suspendare (filele 31-32 dosar). Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 347 din 1 octombrie 2010, a respins acțiunea reclamantei U.B.B.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: Obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării ordinului nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanțelor Publice, prin care s-au aprobat Normele metodologice de virare la bugetul de stat a sumelor rezultate prin reducerea drepturilor salariale pentru personalul instituțiilor publice prevăzute la art. 3 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar. În speță, nu sunt întrunite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea dispune suspendarea executării actului administrativ unilateral cu caracter normativ.

În concepția curții de apel, nu există un argument juridic aparent valabil, care ar justifica îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Mai precis, au fost avute în vedere prevederile art. 77-79 din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă. În plus, instanța a arătat faptul că, după cum rezultă din formula introductivă a actului a cărui executare se solicită a fi suspendată, acesta a fost emis în temeiul art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, cu modificările și completările ulterioare și al art. 3 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

Judecătorul fondului a concluzionat în sensul că, prin ordinul nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanțelor Publice, nu s-au dispus măsuri în vederea restabilirii echilibrului bugetar prin reducerea cu 25% a drepturilor de natură salarială, de care beneficiază personalul din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, deoarece reducerea drepturilor de natură salarială s-a realizat printr-un act normativ cu forță juridică superioară, respectiv prin Legea nr. 118/2010, ce nu putea fi cenzurată prin prezenta procedură judiciară. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta U.B.B., care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii acțiunii.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 304 1 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate: Ordinul nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanțelor Publice nu este doar un act administrativ care stabilește norme de tehnică contabilă, ce vizează punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 118/2010, ci un act care completează legea în aplicarea căruia a fost emis, cu eludarea prevederilor art. 78 din Legea nr. 24/2000, republicată.

Prin acest act administrativ, U.B.B. a fost obligată să vireze la bugetul de stat sume ce nu sunt cuprinse în cuantumul brut al salariilor ce se reduc în baza art. 1 și art. 4 din Legea nr. 118/2010, începând cu data de 3 iulie 2010, fiind individualizate în acest sens dispozițiile pct. 8.2, pct. 9.2, pct. 10.2, pct. 11.2, pct. 12.2 din ordinul aflat în discuție. Prin emiterea acestui act administrativ, intimata a încălcat principiul autonomiei universitare, garantat prin art. 32 alin. (6) din Constituția României. Pe de altă parte, recurenta a susținut faptul că judecătorul fondului nu a analizat în cuprinsul hotărârii judecătorești criticate condiția prevenirii unei pagube iminente, condiție care rezultă din faptul că, din luna iulie 2010, U.B.B.

a fost obligată să plătească la bugetul de stat sume de bani importante, ceea ce a determinat îmbogățirea fără just temei al statului. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată. După cum s-a arătat anterior, prin cererea dedusă judecății, s-a solicitat suspendarea executării ordinului nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanțelor Publice, publicat în M.Of., Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2010, până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, în mod indiscutabil, ordinul nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanțelor Publice este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, avându-se în vedere conținutul său, care se referă la metodologia de virare la bugetul de stat a sumelor rezultate prin reducerea drepturilor salariale pentru personalul instituțiilor publice prevăzute la art. 3 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar. De asemenea, în cauză, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată. Pe de altă parte, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În speța de față, Înalta Curte, în acord cu prima instanță, constată că nu suntem în prezența unui caz bine justificat. În argumentarea acestui punct de vedere, instanța de control judiciar reține că unele din criticile formulate de recurenta U.B.B. cu privire la condiția cazului bine justificat vizează fondul cauzei, ceea ce excede controlului ce poate fi făcut de Înalta Curte investită să analizeze legalitatea unei sentințe care s-a pronunțat pe o cerere de suspendare a unui act administrativ. Pe de altă parte, la o analiză în aparență a legalității actului administrativ anterior individualizat, Înalta Curte nu poate reține încălcarea prevederilor art. 77-79 din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă.

Pe acest aspect, trebuie menționat că art. 77 dispune că ordinele cu caracter normativ (---) se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului; în formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4) din lege, adică formula introductivă cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcție de natura sa juridică, precum și temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora actul a fost emis. Totodată, art. 78 și art. 79 din legea mai sus indicată precizează că ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora, iar ele se vor elabora în termenul prevăzut de actul superior sau, după caz, într-un termen util care să facă posibilă aducerea lor la îndeplinire.

După cum a relevat în mod corect și prima instanță, ordinul aflat în litigiu conține norme de tehnică contabilă care reglementează punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 118/2010, nefiind vorba despre o completare a acesteia din urmă. În concepția instanței de control judiciar, în cauză, nu mai este relevantă îndeplinirea condiției pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor două cerințe: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Ca atare, critica recurentei pe acest aspect nu mai este necesar a fi analizată de Înalta Curte.

În consecință, din cele anterior expuse, rezultă că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. iar, în speță, nu există motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de U.B.B. împotriva sentinței nr. 347 din 1 octombrie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 ianuarie 2011.