ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1882/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1882/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Obiectul acțiunii

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal la data de 1 noiembrie 2012, reclamanta Universitatea S.M. Suceava în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale a solicitat anularea Ordinului

ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5262/2011, privind

constatarea rezultatului clasificării universităților; anularea Ordinului ministrului

educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 3998/2012, privind metodologia

de alocare a fondurilor bugetare pentru finanțarea de bază și finanțarea suplimentară

a instituțiilor de învățământ superior de stat din România pentru anul 2012; obligarea

pârâtului la plata prejudiciului în sumă de 5.907.161,99 RON reprezentând majorarea

finanțării de bază a instituției reclamante cu suma de 4.677.269,78 RON, finanțare

la care este îndreptățită în raport de numărul de studenți echivalenți, precum și

contravaloarea indexărilor salariale în sumă de 1.229.892,21 RON instituite în procent

de 8% pentru lunile iunie-decembrie 2012, în cuantum de 1.076.290,22 RON, și în

procent de 7,4% în plus pentru luna decembrie 2012, în cuantum de 153.601,99 RON,

conform art. 1 alin. (1) lit. a) și lit. b) din O.U.G. nr. 19/2012.

Reclamanta a arătat că,

finanțarea de bază pentru anul 2012 a fost în mod evident afectată de o scădere

drastică, urmare a aplicării clasificării universităților și ierarhizării programelor

de studii.

Universitatea S.M. Suceava

a apreciat că Ordinul ministrului educației, cercetării, tineretului și

sportului nr. 5262/2012 este nelegal din perspectiva următoarelor argumente:

Metodologia întocmirii

unui ordin de clasificare impune existența unor punctaje (scoruri) atașate fiecărui

participant la procesul de clasificare. Deși universităților li s-a solicitat să-și

facă o autoevaluare a activității didactice și de cercetare și să se autoclasifice,

printr-o raportare la misiunea universității, conform Legii nr. 1/2011, Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului nu a comunicat setul de criterii,

standarde și indicatori pe baza cărora se realizează evaluarea, ponderea acestora

pe fiecare tip de activitate și nici modalitatea concretă de calcul, nici măcar

după publicarea clasificării universităților, încălcând Metodologia de evaluare

în scopul clasificării universităților și ierarhizării programelor de studii publicată

în M. Of. nr. 569/10.08.2011.

În opinia reclamantei

un alt viciu de procedură se referă la includerea Universității S.M. din Suceava

în categoria universităților generaliste. Marea majoritate a universităților generaliste

clasificate în categoria C și B au programe de studii în domeniile fizică, chimie,

matematică, biologie și/sau informatică, domenii care le-au adus acestora mai mult

de 90% din scorul relativ de influență (S.R.I.), factor determinant în evaluarea

clasificării, în timp ce universitatea reclamantă, neavând programe de studii în

cele cinci domenii nominalizate, a fost dezavantajată, specificul acesteia nefiind

corect calificat.

În conformitate cu dispozițiile

art. 193 alin. (6) din Legea nr. 1/2011 prima evaluare a universităților se face,

prin excepție, numai de către un organism internațional cu competență în domeniul

ierarhizării și clasificării instituțiilor de învățământ superior sau de către o

agenție de asigurare a calității înregistrată EQAR, din străinătate.

Ca urmare, s-a arătat

că Ordinul nr. 5262/2011 este nelegal, deoarece art. 1 prevede că: „Se constată

rezultatele clasificării universităților, stabilite de Asociația Universităților

Europene”, organism care nu întrunește cerințele legale sus-menționate.

Universitatea S.M. din

Suceava a fost clasificată de A.R.A.C.I.S., în anul 2008, cu calificativul „grad

de încredere ridicat”, clasificarea fiind realizată în baza unei analize minuțioase

și calificate, obținând o poziționare instituțională de top.

De asemenea, în anul 2009,

C.N.F.I.S. a realizat o clasificare a universităților de stat din România, Universitatea

S.M. din Suceava fiind ierarhizată între pozițiile 16-25.

Mai mult, Asociația A.D.

A.S.T.R.A. a realizat o ierarhizare pentru perioada 2006-2010, în care Universitatea

S.M. din Suceava s-a situat pe locul 25 din 57 de universități de stat.

În ceea ce privește datele

și informațiile furnizate în vederea prezentei clasificări, s-a precizat că este

neîndoielnic că Universitatea S.M. din Suceava confirmă clasificările anterioare

și că, doar modul eronat, netransparent și ambiguu în care au fost interpretate

acestea, au situat-o pe o poziție dezavantajoasă.

Cu privire la suplimentarea

finanțării de bază cu suma de 4.677.269,78 RON, s-a arătat că elementele de referință

în calculul prejudiciului sunt reprezentate de contractele instituționale din anii

2011 și 2012.

Pârâtul Ministerul Educației

Naționale prin întâmpinare a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Hotărârea instanței de

fond

Prin sentința nr. 102

din 27 februarie 2013, Curtea de Apel Suceava a admis acțiunea formulată de reclamanta

Universitatea S.M. Suceava, a anulat Ordinul ministrului educației, cercetării,

tineretului și sportului nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor clasificării

universităților, a anulat Ordinul ministrului educației, cercetării,

tineretului și sportului nr. 3998/2012 privind metodologia de alocare a fondurilor

bugetare pentru finanțarea de bază și finanțarea suplimentară a instituțiilor de

învățământ superior de stat din România pentru anul 2012, a constatat că reclamanta

a renunțat la capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata prejudiciului.

Pentru a pronunța această

hotărâre s-a reținut că prin Ordinul nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor

clasificării universităților, emis de pârâta Ministerul Educației, Cercetării,

Tineretului și Sportului, s-au constatat rezultatele clasificării universităților,

stabilite de Asociația Universităților Europene, pe baza datelor raportate de instituțiile

de învățământ superior acreditate din sistemul național de învățământ, prevăzute

în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin. Conform acestui ordin,

reclamanta Universitatea S.M. Suceava a fost încadrată în categoria Universităților

centrate pe educație, încadrare corespunzătoare dispozițiilor art. 193 alin.

(4) lit. a) din Legea nr. 1/2011.

Din verificarea documentației

depuse la dosar, în opinia instanței, emiterea Ordinului nr. 5262/2011 privind constatarea

rezultatelor clasificării universităților s-a făcut fără să existe o clasificare

a universităților de către organismul sau agenția independentă, pe care pârâtul

Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului „să o constate” prin

ordin.

Deși, în referatul de

aprobare a ordinului privind clasificarea universităților din 2 septembrie 2011,

se menționează că emiterea ordinului se face în baza rezultatelor stabilite de către

Asociația Universităților Europene, a constatat instanța că această instituție abia

la data întocmirii referatului de aprobare a confirmat că poate să certifice stabilirea

rezultatelor exercițiului de clasificare prin utilizarea datelor aprobate de universități.

Din conținutul acestei

adrese rezultă cu certitudine că Asociația Universităților Europene și-a manifestat

disponibilitatea de a certifica stabilirea rezultatelor exercițiului de clasificare

prin utilizarea datelor aprobate de universități, activitate ce se circumscrie evaluării

primare la care se referă art. 7 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 789/2011, și anume

„prelucrarea datelor și informațiilor colectate, în conformitate cu aplicarea unor

formule de calcul și statistice propuse de organismul de evaluare și aprobate prin

ordin de către Ministrul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului”.

Astfel s-a reținut că

organismul internațional cu competență în domeniul ierarhizării și clasificării

instituțiilor de învățământ superior trebuia să efectueze activitățile specifice

activității de evaluare instituțională, prevăzute la art. 8 din H.G. nr. 789/2011,

ceea ce a condus din nou la concluzia că Asociația Universităților Europene nu a

fost implicată în procedura de evaluare a universităților.

Concluzia că, Asociația

Universităților Europene nu a fost implicată în procedura de evaluare, în opinia

instanței, face inutilă cercetarea susținerilor reclamantei că această instituție

nu se încadrează în categoria de „organism internațional cu competențe în domeniul

ierarhizării și clasificării instituțiilor de învățământ” selectat în baza unui

concurs așa cum impune art. 193 alin. (5) și alin. (6) din Legea nr. 1/2011.

La documentația ce a stat

la baza emiterii ordinului de clasificare se adaugă două adrese din 12 iunie 2012

prin care A.R.A.C.V.I.S. și C.N.F.I.S. comunică Ministerului Educației,

Cercetării, Tineretului și Sportului că nu au fost implicate în procedura clasificării

universităților și o adresă din aceeași dată a U.E.F.I.S.C.I.D.I., care confirmă

colectarea datelor pentru clasificarea universităților cu precizarea că nu a participat

la prelucrarea lor.

Aceste adrese, ulterioare

emiterii ordinului, au condus la concluzia că și Ministerul Educației,

Cercetării, Tineretului și Sportului s-a preocupat să identifice organismele implicate

în procedura de clasificare.

A concluzionat instanța

că emiterea de către Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului

a Ordinului nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor clasificării universităților

s-a făcut în mod arbitrar și în lipsa realizării unei condiții esențiale constând

în evaluarea universităților de un organism internațional cu competență în domeniul

ierarhizării și clasificării instituțiilor de învățământ superior sau de către o

agenție de asigurare a calității înregistrată în EQAR.

Prin Ordinul nr. 3998/2012

s-a aprobat Metodologia de alocare a fondurilor bugetare pentru finanțarea de bază

și finanțarea suplimentară a instituțiilor de învățământ superior de stat din România

pentru anul 2012.

Sumele stabilite pentru

finanțarea universităților au în vedere domeniile și criteriile de ierarhizare,

acestea fiind introduse ca și „coeficient de cost” în formulele de calcul al fondurilor

alocate. Prin urmare, s-a reținut că Ordinul nr. 3998/2012 stabilește alocarea fondurilor

bugetare pentru finanțarea de bază și finanțarea suplimentară a instituțiilor de

învățământ superior pornind de la Ordinul nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor

clasificării universităților.

A precizat instanța că

doctrina și practica judiciară au fost unanim de acord că, în cazul a două acte

juridice, din care unul este principal, iar celalalt accesoriu, anularea actului

principal atrage și anularea actului accesoriu, în temeiul principiului accesorium

sequitum principale.

Este și cazul situației

de față, când actul administrativ normativ principal, a fost anulat pentru neîndeplinirea

condițiilor procedurale esențiale pentru existența sa valabilă și în aceste condiții

emiterea, în executarea lui, a unui act administrativ individual, este lipsită de

suport juridic.

Prin urmare, în temeiul

art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-a dispus și anularea Ordinului ministrului

educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 3998/2012 privind metodologia

de alocare a fondurilor bugetare pentru finanțarea de bază și finanțarea suplimentară

a instituțiilor de învățământ superior de stat din România pentru anul 2012.

În temeiul art. 246

alin. (1) și alin. (4) C. proc. civ., aplicabil conform art. 28 din Legea nr. 554/2004,

instanța a constatat că reclamanta a renunțat la judecarea capătului de cerere privind

obligarea pârâtei la plata prejudiciului în sumă de 5.907.161,99 RON.

pronunțată de instanța de fond a declarat recurs Ministerul Educației Naționale,

pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 8, pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ.

Recurentul consideră că

instanța de fond a făcut o aplicare greșită a legii, reținând că emiterea Ordinului

nr. 5262/2011 s-a făcut fără să existe o clasificare a universităților de către

organismul sau agenția independentă.

La emiterea ordinului,

susține recurentul, au fost avute în vedere prevederile art. 193 din Legea nr. 1/2011,

art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 789/2011, H.G. nr. 536/2011.

Potrivit art. 5-art. 8

din H.G. nr. 789/2011, evaluarea primară și evaluarea instituțională sunt proceduri

distincte, evaluarea instituțională realizându-se pe fiecare universitate, odată

la maxim 4 ani.

Evaluarea instituțională

nu s-a realizat până în prezent, iar evaluarea primară s-a realizat pentru anul

universitar 2011-2012 în baza Metodologiei aprobate și publicate anterior emiterii

Ordinului nr. 5362/2011.

Clasificarea universităților

s-a realizat în baza criteriilor prevăzute la art. 3 din Metodologia aprobată prin

H.G. nr. 789/2011, iar evaluarea s-a realizat de către Asociația Universităților

Europene (EUA), membră fondatoare a EQAR, conform prevederilor Acordului de parteneriat

din 23 august 2011 încheiat cu Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și

Sportului.

Desemnarea Asociației

Universităților Europene pentru evaluarea universităților este în concordanță cu

prevederile art. 193 alin. (6) din Legea nr. 1/2011, care instituie o situație de

excepție de la alin. (5), în sensul că prima evaluare de după intrarea în vigoare

a legii se face de către un organism internațional cu competență în domeniul ierarhizării

și clasificării instituțiilor de învățământ superior „sau de către o agenție de

asigurare a calității înregistrată în EQAR din străinătate”.

Universitățile nu au fost

clasificate ca urmare a procedurilor de colectare a datelor, ci ca urmare a procedurii

propriu-zise efectuată de Asociația Universităților Europene.

Ordinul nr. 5262/2011

nu stabilește ierarhii ale universităților, ci constată misiunea pe care o universitate

este centrată, clasificarea se face în funcție de această misiune.

În măsura în care reclamanta

ar fi fost nemulțumită de procedura de colectare a datelor în vederea evaluării

universităților, ar fi putut-o contesta anterior completării chestionarelor online.

de intimata-reclamantă Universitatea S.M. Suceava

Prin concluziile scrise

depuse la dosar, intimata solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând că,

în speță, nu s-a dovedit că emiterea Ordinului nr. 5262/2011 are la bază un clasament

întocmit pe baza unor scoruri, punctaje sau oricare alți parametri, de către un

organism internațional, așa cum prevăd dispozițiile art. 193 alin. (6) din Legea

nr. 1/2011.

Este adevărat că etapa

de colectare a datelor de la universități s-a realizat, însă etapa ulterioară colectării

nu s-a finalizat.

A.R.A.C.I.S., precum și

C.N.F.I.S. confirmă că nu au participat la proiectul de evaluare sau la procesul

de calificare a universităților.

II. Considerentele Înaltei

Curți, instanța competentă să soluționeze calea de atac extraordinară exercitată

Recursul este fondat.

1.1. Potrivit argumentației

primei instanțe, emiterea Ordinului nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor

clasificării universităților s-a făcut fără să existe o clasificare de către organismul

sau agenția independentă pe care recurentul-pârât Ministerul Educației,

Cercetării, Tineretului și Sportului „să o constate” prin ordin.

S-a mai susținut de către

judecătorul fondului împrejurarea că Asociația Universităților Europene abia la

data întocmirii referatului de aprobare a confirmat că poate să certifice stabilirea

rezultatelor exercițiului de clasificare prin utilizarea datelor aprobate de universități,

iar în cazul evaluării primare, organismul trebuia să efectueze activitățile specifice

evaluării instituționale prevăzute la art. 8 din H.G. nr. 789/2011.

Instanța de fond a concluzionat

în sensul că Asociația Universităților Europene nu a fost implicată în procedura

de evaluare a universităților, fiind inutilă cercetarea susținerilor reclamantei

conform cărora această instituție nu se încadrează în categoria de „organism internațional

cu competențe în domeniul ierarhizării și clasificării instituțiilor de învățământ”

selectat în baza unui concurs, așa cum impune art. 193 alin. (5) și alin. (6) din

Legea nr. 1/2011.

1.2. Prin dispozițiile

art. 15 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 789/2011, prima evaluare în scopul clasificării

universităților este realizată de către organismul internațional sau agenția din

străinătate prevăzut/prevăzută la art. 193 alin. (6) din Legea nr. 1/2011 și cuprinde

evaluările primare din cadrul evaluării în scopul clasificării universităților.

Evaluarea primară reprezintă

evaluarea pe baza unor date și informații structurate pe criteriile prevăzute la

art. 3 din H.G. nr. 789/2011 pe standarde și indicatori.

Criteriile prevăzute la

art. 3 sunt: predarea și învățarea, cercetarea științifică, creația artistică, în

cazul universităților de arte, relația universității cu mediul extern, capacitatea

instituțională. Evaluarea în scopul clasificării universităților utilizează cel

puțin criteriul-cercetare științifică. Fiecărui criteriu îi este asociat un set

de standarde de referință, iar fiecărui standard îi este asociat un set de indicatori.

Art. 16 din H.G. nr. 789/2011

prevede obligativitatea publicării pe un site web administrat de Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a datelor și informațiilor utilizate

pentru realizarea evaluărilor structurate pe criterii, standarde și indicatori,

formule de calcul, rapoartele sintetice de autoevaluare, etc.

Din cuprinsul dispozițiilor

legale sus-citate, rezultă că organismului internațional nu i se poate reproșa încălcarea

prevederilor art. 8 din H.G. nr. 789/2011.

Aceste dispoziții legale

se aplică în cazul evaluării instituționale, or, în speță, prin Ordinul

ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5262/2011 s-a realizat

numai primul pas în evaluarea în scopul clasificării universităților și anume, evaluarea

primară.

Evaluarea primară, conform

art. 7 din H.G. nr. 789/2011 are la bază anumite activități, precum constituirea

de către Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a unei baze

de date cuprinzând informații relevante, structurate pe criterii, standarde și indicatori,

inclusiv prin rapoarte furnizate de universitățile supuse evaluării; verificarea

datelor și informațiilor furnizate de universități; prelucrarea datelor și informațiilor

colectate.

Datele și informațiile

utilizate pentru realizarea evaluărilor, structurate pe criterii, standarde și indicatori,

formulele de calcul, rapoartele sintetice de autoevaluare și rezultatele evaluării

au fost publicate de către Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și

Sportului pe site-ul său, dar și prin aprobarea Metodologiei de evaluare prin Ordinul

ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5211/2011 al căror

conținut este cunoscut de către universități.

În ceea ce privește Asociația

Universităților Europene, din actele dosarului rezultă că este membră fondatoare

a EQAR, neexistând niciun impediment pentru ca aceasta să se încadreze în categoria

de organism internațional cu competențe în domeniul ierarhizării și clasificării

instituțiilor de învățământ.

De altfel, intimata-reclamantă

nu a adus niciun argument contrar pentru a se reține încălcarea dispozițiilor

art. 193 alin. (5) și alin. (6) din Legea nr. 1/2011.

Desemnarea Asociației

Universităților Europene pentru realizarea clasificării primare nu a fost contestată,

rezultatul evaluării îndeplinește prevederile legale și produce efectele juridice

prevăzute de lege.

1.3. Avându-se în vedere

că în perioada 27 aprilie-1 iulie 2011 a fost realizată numai etapa de colectare

a datelor, verificarea datelor și informațiilor furnizate de universități, precum

și prelucrarea datelor și informațiilor colectate, implicarea A.R.A.C.I.S. și C.N.F.I.S.

nu este prevăzută de lege și nu poate constitui un motiv de nelegalitate a actelor

administrative contestate.

Toate informațiile pe

baza cărora s-a realizat evaluarea sunt publice și cunoscute de către toate universitățile,

inclusiv de către intimata-reclamantă.

Prelucrarea datelor și

informațiilor colectate s-a realizat conform Metodologiei aprobate de Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, iar evaluarea s-a realizat conform

aceleiași metodologii, necontestată până în prezent.

Metodologia prezintă pe

larg modalitatea de interpretare a datelor prelucrate, iar această activitate reprezintă

însăși activitatea de prelucrare a datelor, numită de către intimata-reclamantă

„activitatea propriu-zisă de evaluare”.

Prelucrarea datelor și

informațiilor colectate a făcut obiectul ordinului emis de ministrul educației,

cercetării, tineretului și sportului, activitatea presupunând aplicarea unor formule

de calcul și/sau statistice propuse de organismul de evaluare și aprobate de Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului.

Față de acestea, urmează

să se constate că implicarea organismului instituțional de evaluare în procedura

evaluării primare s-a făcut conform prevederilor legale în vigoare și că motivele

de nelegalitate invocate și reținute de prima instanță nu sunt întemeiate.

art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborate cu art. 20

alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul formulat va

fi admis, dispunându-se modificarea hotărârii recurate și respingerea acțiunii ca

neîntemeiată.

Urmează a se menține celelalte

dispoziții ale sentinței atacate, ce privesc renunțarea reclamantului la judecarea

capătului de cerere privind obligarea pârâtei la plata prejudiciului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Educației Naționale împotriva sentinței nr. 102 din 27 februarie 2013

a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamanta Universitatea S.M. Suceava,

ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 9 aprilie 2014.