ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 562/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 562/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

1.Obiectul excepției

de nelegalitate și procedura derulată în primă instanță.

Prin încheierea din

7 noiembrie 2012, pronunțată

în Dosarul nr. 10301/299/2011, Judecătoria sectorului 1 București, a dispus, în

baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de

nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 39/1996 invocată de către C.D., pârât în

cauza formulată de reclamanta R.A.-A.P.P.S., având ca obiect „pretenții”.

În motivarea excepției,

a arătat că reclamanta R.A.-A.P.P.S. își exercită abuziv dreptul de administrare

asupra apartamentului în care locuiesc, întrucât acest apartament a fost nelegal

trecut în administrarea pârâtei, la data intrării în vigoare a H.G. nr. 39/1996,

apartamentul neîndeplinind condițiile de aplicare a acestui act normativ, respectiv

nu a fost preluat nelegal de Consiliul Local al Municipiului București în baza unei

decizii administrative emise de organe necompetente material.

Reclamantul a susținut,

totodată că H.G. nr. 39/1996 face referire la un număr strict de imobile cuprins

în anexa sa și că de-a lungul vremii, prin alte hotărâri de Guvern, pârâtei i-a

fost retrasă administrarea unora dintre ele, acestea revenind în administrarea Primăriei

Municipiului București.

Cauza a fost înregistrată

pe rolul

Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

sub nr.

306/2/2013.

Prin întâmpinarea formulată

în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate,

ca neîntemeiată, arătând, în esență, că în privința excepției de nelegalitate

a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării

în vigoare a Legii nr. 554/2004, este înlăturată aplicarea dispozițiilor art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007,

și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007.

Carta drepturilor fundamentale

a Uniunii Europene, precum și jurisprudența C.E.D.O. și a Curții de Justiție de

la Luxemburg, înlătură aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza

finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter

individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui legalitate

se contestă pe calea excepției de nelegalitate.

Și pârâta R.A.-A.P.P.S.

a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate

ca neîntemeiată, arătând că în privința H.G. nr. 39/1996 nu sunt aplicabile dispozițiile

art. 4 din Legea nr. 554/2004, având în vedere în acest sens și soluția de

principiu pentru unificarea practicii adoptată la 26 mai 2008 în ședința plenului

Judecătorilor Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ

și fiscal, conform căreia se înlătură aplicarea dispozițiilor art. 4 din Legea

nr. 554/2004 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual

emis anterior intrării în vigoare a legii, a cărui legalitate se contestă pe calea

excepției de nelegalitate.

Apel.

Prin sentința

nr. 548 din 6 februarie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 39/1996

formulată de reclamantul C.D., în contradictoriu cu pârâții R.A.-A.P.P.S. și Guvernul

României, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această hotărâre, prima instanță a reținut că excepția de nelegalitate

vizează dispozițiile H.G. nr. 39/1996, act administrativ cu caracter individual,

adoptată de Guvernul României pentru reglementarea situației juridice a unor imobile

trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului București.

H.G. nr. 39/1996 a fost

publicată în M. Of. Partea I nr. 31/14.02.1996, anterior datei de 7 ianuarie

2005, la care a intrat în vigoare Legea nr. 554/2004.

Instanța de fond

a constatat că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis

anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât aceste dispoziții legale

care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de

nelegalitate, a actului administrativ sus menționat, contravin atât dreptului la

un proces echitabil prevăzut de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

de practica C.E.D.O., de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii

Europene prin raportare la atingerea adusă principiului securității și dreptului

la justiție, dar și practicii Curții de Justiție de la Luxemburg care a reținut

că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva

unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acțiunii, trebuie

să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv, neputând

să mai solicite în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe

calea incidentală a excepției de nelegalitate.

A reținut instanța că,

în cauză, reclamanții au invocat această excepție cu privire la H.G. nr. 39/1996

privind reglementarea situației juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea

Consiliului Local al Municipiului București, hotărâre care face parte din categoria

actelor administrative unilaterale cu caracter individual și care a fost emisă anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel că se impune înlăturarea aplicării

în speța de față a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală

din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără

limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative

unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei

legi.

în cauză.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs reclamantul C.D., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie,

în temeiul dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ., solicitând casarea sentinței

și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

În motivarea căii de atac,

recurentul a adus în esență următoarele critici sentinței atacate:

- instanța de fond

a respins excepția de nelegalitate, ca neîntemeiată, fără a intra în cercetarea

fondului;

- în considerente se regăsesc

numai susținerile părților adverse, fiind ignorate în mod vădit apărările

recurentului-reclamant, care a înțeles să probeze faptul că emitentul H.G. nr. 39/1996

a eliminat de-a lungul vremii imobilele care nu corespundeau cerințelor notei sale

de fundamentare, hotărârea fiind astfel pronunțată în condițiile unei probațiuni

incomplete, cu încălcarea principiului adevărului;

- hotărârea atacată a

fost pronunțată cu încălcarea principiului separației puterilor în stat,

instanța înlăturând de la aplicare o normă de drept în vigoare, fără a avea

prerogative în acest sens, abrogarea unei norme de drept fiind rezervată forului

legislativ, cu excepția declarării acesteia ca neconstituțională.

Prin concluzii scrise

formulate la data de 19 noiembrie 2013, recurentul-reclamanat a dezvoltat motivele

de recurs, arătând, în esență, că în materia contenciosului administrativ,

dispozițiile art. 6 alin. (1) din Convenție nu sunt aplicabile și

deci, nici jurisprudența C.E.D.O. nu poate fi folosită în motivarea unei hotărâri

într-o cauză ce nu intră, a priori, în domeniul de aplicare al acestui articol.

De asemenea, a arătat

că nu este legală invocarea și aplicarea soluțiilor Curții de Justiție

de la Luxemburg, care rețin că partea trebuie să accepte că i se opune caracterul

definitiv al unui act comunitar, deoarece H.G. nr. 39/1996 nu îndeplinește

această cerință. Nefiind vorba de un act comunitar, ci de un act emis înainte

de revizuirea Constituției ori de primirea României în 2007 în Uniunea Europeană,

instanța era obligată pe calea excepției de nelegaliatate să verifice

dacă s-au respectat condițiile legale în ceea ce privește includerea apartamentului

în lista anexă la H.G. nr. 39/1996.

În această lumină, nu

poate fi vorba de aplicarea efectivă a dreptului comunitar de către judecătorul

național, decât dacă există un conflict între norma comunitară și norma

internă.

Referirea in abstracto

la practica Înaltei Curți de Casație și Justiție și interpretarea acesteia

drept o soluție anterioară de înlăturare a dispozițiilor art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, reprezintă violări ale sistemului judiciar, care consacră

precedentul judiciar și urmărește a pune semnul egal între o hotărâre

judecătorească definitivă și irevocabilă și un act administrativ.

R.A.-A.P.P.S.

Intimata-pârâtă a formulat

întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în

esență, că soluția dată excepției de nelegalitate este legală și temeinică în acord

cu jurisprudența constantă a instanței supreme, care a statuat că dispozițiile Legii

nr. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative

cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare acestei legi încalcă dreptul

la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Dreptului

Omului și jurisprudența C.E.D.O., precum și de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale

a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului.

Examinând sentința atacată

prin prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare și sub toate

aspectele, potrivit art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că

recursul este nefondat pentru motivele expuse în continuare.

și de drept relevante

Referitor la criticile

ce privesc nemotivarea hotărârii, consecință a necercetării fondului, precum

și necesitatea administrării probatoriilor solicitate, în raport cu care instanța

trebuia să verifice legalitatea H.G. nr. 39/1996, Înalta Curte le apreciază ca nefondate,

având în vedere că soluția instanței de fond a vizat doar înlăturarea dispozițiilor

art. 4 din Legea nr. 554/2004 privind invocarea excepției de nelegalitate a unui

act administrativ cu caracter individual emis anterior acestei legi, iar sub acest

aspect hotărârea atacată cuprinde toate elementele prevăzute de art. 261 alin.

(1) C. proc. civ.

Nefondate sunt și

criticile care combat soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate.

Instanța de contencios

administrativ a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 39/1996 privind

reglementarea situației juridice a

unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului

Bucuresti.

Cum s-a arătat, acest

act a fost emis la data de 31 ianuarie 1996, adică anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Este adevărat că potrivit

art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum

a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral

cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată

oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții

interesate”, iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007,

„Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale

emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele

de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare

la momentul emiterii actului administrativ”.

Plenul judecătorilor secției

contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința

din 26 mai 2008, întrunită în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind

organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți, republicat, urmare a

obligației de verificare a practicii secției, a stabilit că judecătorul național

are obligația să înlăture prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată,

privind posibilitatea ca legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter

individual emis înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 să fie cercetată

pe cale de excepție.

Practica constantă a Înaltei

Curți, secția contencios administrativ și fiscal, este în sensul exprimat, neexistând

niciun motiv ca aceasta să nu fie urmată și în prezenta cauză.

Contrar susținerilor

recurentului, Înalta Curte constată că excepția de nelegalitate invocată în aceste

condiții este neîntemeiată, după cum bine a reținut judecătorul fondului, pornindu-se

de la următoarele aspecte:

Judecătorul național,

în ipoteza în care își formează convingerea că normele interne în discuție contravin

principiilor statuate prin reglementări convenționale și/sau comunitare, are obligația

de a aplica cu prioritate aceste reglementări și de a înlătura prevederile din dreptul

intern ce contravin acestora.

Astfel, judecătorului

național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2)

din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare

la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul

Convenției Europene a Drepturilor), iar pe de altă parte, în sensul art. 148

alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța

normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară.

În acest sens, judecătorul

național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului,

are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i

preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără

să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor.

Curtea de Justiție de

la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului național, în calitate

de prim judecător comunitar, a reținut că „este de competența instanței naționale

să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând,

în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală, privind dreptul

administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare

principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime

în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât

și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul comunității să fie

pe deplin luat în considerare” (hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06

și C - 385/06).

Raportându-se așadar la

Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenționalitate)

precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la

Luxemburg, Înalta Curte nu poate să constate decât că, dispozițiile din Legea contenciosului

administrativ, cu modificările și completările ulterioare care permit cenzurarea

fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor

administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale

convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor

fundamentale ale omului, trebuie înlăturate.

În măsura în care permit

cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile menționate anterior din Legea

contenciosului administrativ, ar încălca astfel dreptul la un proces echitabil consacrat

de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica C.E.D.O.,

precum și art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma

atingerii aduse „principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea

articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului

de drept” (C.E.D.O., hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României).

C.E.D.O. a reținut că

posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă,

reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice (C.E.D.O.,

hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României), în opinia

separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără

limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată (...) trebuie considerată

ca o înfrângere a dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.

Actul administrativ necontestat

prin mijloacele prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii

nr. 554/2004 este similar, în privința efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească

irevocabilă.

Jurisprudența Curții de

Justiție de la Luxemburg este constantă și unitară, în ceea ce privește posibilitatea

de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare,

în sensul că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare

împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei

acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului

respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui

act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (hotărârea din

30 ianuarie 1997, Wiljo C-178/1995), hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe

(C-239/1999), hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni și alții (C-346/03 și C-529/03).

Prin urmare, ca efect

al înlăturării textului incompatibil cu prevederile Convenției Europene a Drepturilor

Omului, instanța de judecată nu interferează și nu neagă hotărârile Curții Constituționale,

cum în mod eronat susține recurentul, întrucât compatibilitatea acestor norme

este atributul exclusiv al judecătorului național.

Ca o consecință a celor

expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare

la principiile amintite mai sus, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului precum

și la jurisprudența C.E.D.O., Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat

o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține.

adoptate în recurs

Pentru considerentele

arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de C.D. împotriva sentinței nr. 548 din 6 februarie 2013 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 februarie 2014.