ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 562/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1.Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în primă instanță. Prin încheierea din 7 noiembrie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 10301/299/2011, Judecătoria sectorului 1 București, a dispus, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 39/1996 invocată de către C.D., pârât în cauza formulată de reclamanta R.A.-A.P.P.S., având ca obiect „pretenții”. În motivarea excepției, a arătat că reclamanta R.A.-A.P.P.S. își exercită abuziv dreptul de administrare asupra apartamentului în care locuiesc, întrucât acest apartament a fost nelegal trecut în administrarea pârâtei, la data intrării în vigoare a H.G.

nr. 39/1996, apartamentul neîndeplinind condițiile de aplicare a acestui act normativ, respectiv nu a fost preluat nelegal de Consiliul Local al Municipiului București în baza unei decizii administrative emise de organe necompetente material. Reclamantul a susținut, totodată că H.G. nr. 39/1996 face referire la un număr strict de imobile cuprins în anexa sa și că de-a lungul vremii, prin alte hotărâri de Guvern, pârâtei i-a fost retrasă administrarea unora dintre ele, acestea revenind în administrarea Primăriei Municipiului București. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 306/2/2013.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată, arătând, în esență, că în privința excepției de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, este înlăturată aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și jurisprudența C.E.D.O.

și a Curții de Justiție de la Luxemburg, înlătură aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui legalitate se contestă pe calea excepției de nelegalitate. Și pârâta R.A.-A.P.P.S. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, arătând că în privința H.G.

nr. 39/1996 nu sunt aplicabile dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, având în vedere în acest sens și soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la 26 mai 2008 în ședința plenului Judecătorilor Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, conform căreia se înlătură aplicarea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a legii, a cărui legalitate se contestă pe calea excepției de nelegalitate. 2. Hotărârea Curții de Apel. Prin sentința nr. 548 din 6 februarie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 39/1996 formulată de reclamantul C.D., în contradictoriu cu pârâții R.A.-A.P.P.S. și Guvernul României, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că excepția de nelegalitate vizează dispozițiile H.G. nr. 39/1996, act administrativ cu caracter individual, adoptată de Guvernul României pentru reglementarea situației juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului București. H.G. nr. 39/1996 a fost publicată în M. Of. Partea I nr. 31/14.02.1996, anterior datei de 7 ianuarie 2005, la care a intrat în vigoare Legea nr. 554/2004.

Instanța de fond a constatat că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât aceste dispoziții legale care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actului administrativ sus menționat, contravin atât dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, de practica C.E.D.O., de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene prin raportare la atingerea adusă principiului securității și dreptului la justiție, dar și practicii Curții de Justiție de la Luxemburg care a reținut că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acțiunii, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv, neputând să mai solicite în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

A reținut instanța că, în cauză, reclamanții au invocat această excepție cu privire la H.G. nr. 39/1996 privind reglementarea situației juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului București, hotărâre care face parte din categoria actelor administrative unilaterale cu caracter individual și care a fost emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel că se impune înlăturarea aplicării în speța de față a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi.

3. Calea de atac exercitată în cauză. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul C.D., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, în temeiul dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță. În motivarea căii de atac, recurentul a adus în esență următoarele critici sentinței atacate: - instanța de fond a respins excepția de nelegalitate, ca neîntemeiată, fără a intra în cercetarea fondului; - în considerente se regăsesc numai susținerile părților adverse, fiind ignorate în mod vădit apărările recurentului-reclamant, care a înțeles să probeze faptul că emitentul H.G.

nr. 39/1996 a eliminat de-a lungul vremii imobilele care nu corespundeau cerințelor notei sale de fundamentare, hotărârea fiind astfel pronunțată în condițiile unei probațiuni incomplete, cu încălcarea principiului adevărului; - hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea principiului separației puterilor în stat, instanța înlăturând de la aplicare o normă de drept în vigoare, fără a avea prerogative în acest sens, abrogarea unei norme de drept fiind rezervată forului legislativ, cu excepția declarării acesteia ca neconstituțională. Prin concluzii scrise formulate la data de 19 noiembrie 2013, recurentul-reclamanat a dezvoltat motivele de recurs, arătând, în esență, că în materia contenciosului administrativ, dispozițiile art. 6 alin. (1) din Convenție nu sunt aplicabile și deci, nici jurisprudența C.E.D.O.

nu poate fi folosită în motivarea unei hotărâri într-o cauză ce nu intră, a priori, în domeniul de aplicare al acestui articol. De asemenea, a arătat că nu este legală invocarea și aplicarea soluțiilor Curții de Justiție de la Luxemburg, care rețin că partea trebuie să accepte că i se opune caracterul definitiv al unui act comunitar, deoarece H.G. nr. 39/1996 nu îndeplinește această cerință. Nefiind vorba de un act comunitar, ci de un act emis înainte de revizuirea Constituției ori de primirea României în 2007 în Uniunea Europeană, instanța era obligată pe calea excepției de nelegaliatate să verifice dacă s-au respectat condițiile legale în ceea ce privește includerea apartamentului în lista anexă la H.G.

nr. 39/1996. În această lumină, nu poate fi vorba de aplicarea efectivă a dreptului comunitar de către judecătorul național, decât dacă există un conflict între norma comunitară și norma internă. Referirea in abstracto la practica Înaltei Curți de Casație și Justiție și interpretarea acesteia drept o soluție anterioară de înlăturare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reprezintă violări ale sistemului judiciar, care consacră precedentul judiciar și urmărește a pune semnul egal între o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă și un act administrativ. 4. Apărarea intimatei R.A.-A.P.P.S.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că soluția dată excepției de nelegalitate este legală și temeinică în acord cu jurisprudența constantă a instanței supreme, care a statuat că dispozițiile Legii nr. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare acestei legi încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Dreptului Omului și jurisprudența C.E.D.O., precum și de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare și sub toate aspectele, potrivit art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru motivele expuse în continuare. 1. Considerentele de fapt și de drept relevante Referitor la criticile ce privesc nemotivarea hotărârii, consecință a necercetării fondului, precum și necesitatea administrării probatoriilor solicitate, în raport cu care instanța trebuia să verifice legalitatea H.G. nr. 39/1996, Înalta Curte le apreciază ca nefondate, având în vedere că soluția instanței de fond a vizat doar înlăturarea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 privind invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual emis anterior acestei legi, iar sub acest aspect hotărârea atacată cuprinde toate elementele prevăzute de art. 261 alin. (1) C. proc.

civ. Nefondate sunt și criticile care combat soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate. Instanța de contencios administrativ a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 39/1996 privind reglementarea situației juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului Bucuresti. Cum s-a arătat, acest act a fost emis la data de 31 ianuarie 1996, adică anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Plenul judecătorilor secției contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 26 mai 2008, întrunită în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți, republicat, urmare a obligației de verificare a practicii secției, a stabilit că judecătorul național are obligația să înlăture prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată, privind posibilitatea ca legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 să fie cercetată pe cale de excepție. Practica constantă a Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal, este în sensul exprimat, neexistând niciun motiv ca aceasta să nu fie urmată și în prezenta cauză.

Contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte constată că excepția de nelegalitate invocată în aceste condiții este neîntemeiată, după cum bine a reținut judecătorul fondului, pornindu-se de la următoarele aspecte: Judecătorul național, în ipoteza în care își formează convingerea că normele interne în discuție contravin principiilor statuate prin reglementări convenționale și/sau comunitare, are obligația de a aplica cu prioritate aceste reglementări și de a înlătura prevederile din dreptul intern ce contravin acestora.

Astfel, judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene a Drepturilor), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară. În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor.

Curtea de Justiție de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul comunității să fie pe deplin luat în considerare” (hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C - 385/06).

Raportându-se așadar la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenționalitate) precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte nu poate să constate decât că, dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului, trebuie înlăturate.

În măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile menționate anterior din Legea contenciosului administrativ, ar încălca astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica C.E.D.O., precum și art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României). C.E.D.O.

a reținut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice (C.E.D.O., hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată (...) trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție. Actul administrativ necontestat prin mijloacele prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privința efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă.

Jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg este constantă și unitară, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo C-178/1995), hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe (C-239/1999), hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni și alții (C-346/03 și C-529/03).

Prin urmare, ca efect al înlăturării textului incompatibil cu prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului, instanța de judecată nu interferează și nu neagă hotărârile Curții Constituționale, cum în mod eronat susține recurentul, întrucât compatibilitatea acestor norme este atributul exclusiv al judecătorului național. Ca o consecință a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului precum și la jurisprudența C.E.D.O., Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de C.D. împotriva sentinței nr. 548 din 6 februarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 februarie 2014.