ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1730/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Încheierea din 29 ianuarie 2012, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că în cazul în care excepția ar fi inadmisibilă și, prin ipoteză, actul administrativ ar fi nelegal, ar avea de ales între a respecta actul administrativ normativ în detrimentul legii [ceea ce este inadmisibil deoarece, conform art. 1 alin. (5) din Constituție, "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie"] sau poate să respecte legea și să înlăture actul administrativ normativ (ceea ce ar reprezenta o formă tacită a excepției de nelegalitate, greu de acceptat deoarece oferă părților garanții procesuale reduse în raport cu cele reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004).

Așadar, potrivit legii contenciosului administrativ, competența materială este stabilită în funcție de două criterii, unul valoric dat de cuantumul taxei, impozitului, contribuției sau datoriei vamale (indiferent de organul emitent al actului) și unul non-valoric, dat de poziția autorității publice emitente a actului administrativ în litigiu în cadrul sistemului administrației publice (indiferent de valoarea obiectului litigiului, dacă acest obiect nu constă în taxe, impozite, contribuții, datorii vamale sau accesorii ale acestora). Deciziile emise de camerele județene de conturi nu au ca obiect taxe și impozite și de aceea competența se va stabili în funcție de criteriul non-valoric și va aparține tribunalului deoarece camerele județene de conturi sunt autorități publice locale, respectiv structuri desconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi a României.

Curtea de Apel a considerat că este de necontestat distincția între Curtea de Conturi, ca autoritate publică centrală, și camerele de conturi, ca autorități publice locale care exercită în unitățile administrativ teritoriale funcțiile Curții de Conturi [conform art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, "În unitățile administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de Conturi se exercită prin camerele de conturi județene și a municipiului București, structuri fără personalitate juridică."] Așadar, deși este adevărată susținerea reprezentantului autorității pârâte că structurile teritoriale ale Curții de Conturi nu au personalitate juridică, chestiunea este nerelevantă deoarece în litigiile privind acte administrative competența nu se stabilește în funcție de existența sau lipsa personalității juridice, ci raportat la cele două criterii deja amintite.

Curtea de Apel a mai constatat că stabilind competența de soluționare în primă instanță a căii de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în favoarea curților de apel, Regulamentul derogă de la lege ceea ce este inadmisibil deoarece, fiind act administrativ, trebuie să fie conform cu aceasta. Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin recursul formulat se solicită respingerea, în principal, ca inadmisibilă, a excepției de nelegalitate, susținând că spre deosebire de controlul direct, care are ca efect desființarea actului administrativ considerat nelegal, prin anularea lui, în tot sau în parte, în cazul excepției de nelegalitate, dacă aceasta este admisă, actul administrativ nu este anulat, ci doar înlăturat din cauză, acțiunea principală în care s-a invocat excepția de nelegalitate, urmând a se judeca ca și când actul administrativ nu ar mai exista. Ținând cont de faptul că, în discuție este un act administrativ cu caracter normativ, este greu de imaginat că, odată constatată nelegalitatea sa, prin admiterea excepției de nelegalitate, efectele acestei hotărâri judecătorești ar fi limitate numai la părțile aflate în litigiu.

În mod logic, dispozițiile unui act administrativ cu caracter normativ sunt de interes general, astfel încât nu se poate susține că același act poate fi nelegal pentru anumite persoane - cele implicate în litigiul în cadrul căruia a fost invocată excepția de nelegalitate - dar rămâne legal și executoriu pentru celelalte. Din cele menționate reiese că o condiție sine-qua-non pentru ca o excepție de nelegalitate să fie admisibilă, este ca actul administrativ care face obiectul excepției să aibă caracter individual. Per a contrario, nu pot face obiectul unei asemenea excepții actele administrative cu caracter normativ.

Recurenta mai susține că rezultă, indubitabil, caracterul de act administrativ cu caracter normativ al Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României, ceea ce face inadmisibilă o asemenea excepție invocată cu privire la dispozițiile sale. În eventualitatea în care se va trece peste inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, recurenta solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată, susținând că în mod corect și legal, s-a prevăzut, la pct. 228 din Regulament, competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul curților de apel în soluționarea litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi.

Conform pct. 227 din Regulament, împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ. Așadar, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităților centrale sunt atacate în fond la curțile de apel și în recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție. Decizia este un act intermediar, care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite de Regulament, la pct. 204 - 226. Unele dintre instanțele de judecată au invocat faptul că pct. 228 din Regulament încalcă prevederile art. 126 alin. (2) din Constituția României, potrivit cărora competența instanțelor judecătorești se stabilește prin lege.

O asemenea susținere este neîntemeiată, întrucât pct. 228 din Regulament a fost adoptat în aplicarea dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În acest fel, nu se poate pune problema că prin această dispoziție s-ar fi creat o competență materială nouă, specială, cu caracter derogatoriu de la prevederile art. 10 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, sau de la cele ale art. 3 pct. 1 C. proc. civ. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată și urmează a fi respinsă pentru următoarele considerente. Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza.

Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze". În conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol "Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului.

În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ". Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual. Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma "act administrativ unilateral" fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual.

În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ. Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține următoarele: Potrivit pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități: "Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.", iar pct. 229 prevede: "Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului regulament în Monitorul Oficial al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței." Anterior, un regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr. 1/2009.

La pct. 106 se prevedea că "împotriva hotărârilor înscrise în încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea comunicării, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."; la pct. 107 se prevedea că "Sesizarea instanței se depune la Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curții de Conturi.", iar la pct. 108: "În cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de conturi, sesizarea instanței se depune la Secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalelor județene." Se constată astfel că prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României a reglementat competența materială și teritorială în cazul sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, iar la pct. 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde dispoziții tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.

Dispozițiile pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 reglementează competența instanței de contencios administrativ fără a ține seama de criteriul valoric reglementat de art. 10 din Legea nr. 554/2004. Însă, ceea ce este mai important este că pct. 228 și 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituția României. Astfel, potrivit primului text "competența instanțelor de judecată și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege", iar potrivit celui de-al doilea, "În condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate." Faptul că Hotărârea nr. 130/2010 este un act administrativ cu caracter normativ nu o exclude de la controlul de legalitate pe calea excepției.

Sub acest aspect, este de reținut jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție care, interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să concorde cu Convenția Europeană a Drepturilor Omului, a reținut că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să își orienteze conduita în acord cu imperativele legii. În raport cu dispozițiile constituționale menționate, prevederile a căror legalitate este analizată apar ca fiind nelegale impunându-se admiterea excepției de nelegalitate. Înlăturarea, pe calea constatării excepției de nelegalitate, a dispozițiilor din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispozițiile cuprinse în legile organice - art. 3 C. proc.

civ. și art. 10 din Legea nr. 554/2004 - în poziția garantată constituțional. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurentă sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Încheierii din 19 ianuarie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 30 martie 2012. Procesat de GGC - GV