ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1730/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1730/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Încheierea din

29 ianuarie 2012, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și

fiscal, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și

art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din

aceste activități, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi a României nr.

130/2010.

Pentru a

pronunța această soluție instanța de fond a reținut că în cazul în care excepția

ar fi inadmisibilă și, prin ipoteză, actul administrativ ar fi nelegal, ar avea

de ales între a respecta actul administrativ normativ în detrimentul legii

[ceea ce este inadmisibil deoarece, conform art. 1 alin. (5) din Constituție,

"În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor

este obligatorie"] sau poate să respecte legea și să înlăture actul

administrativ normativ (ceea ce ar reprezenta o formă tacită a excepției de

nelegalitate, greu de acceptat deoarece oferă părților garanții procesuale

reduse în raport cu cele reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004).

Așadar,

potrivit legii contenciosului administrativ, competența materială este

stabilită în funcție de două criterii, unul valoric dat de cuantumul taxei,

impozitului, contribuției sau datoriei vamale (indiferent de organul emitent al

actului) și unul non-valoric, dat de poziția autorității publice emitente a

actului administrativ în litigiu în cadrul sistemului administrației publice

(indiferent de valoarea obiectului litigiului, dacă acest obiect nu constă în

taxe, impozite, contribuții, datorii vamale sau accesorii ale acestora).

Deciziile

emise de camerele județene de conturi nu au ca obiect taxe și impozite și de

aceea competența se va stabili în funcție de criteriul non-valoric și va

aparține tribunalului deoarece camerele județene de conturi sunt autorități

publice locale, respectiv structuri desconcentrate la nivel județean ale Curții

de Conturi a României. Curtea de Apel a considerat că este de necontestat distincția

între Curtea de Conturi, ca autoritate publică centrală, și camerele de

conturi, ca autorități publice locale care exercită în unitățile administrativ

teritoriale funcțiile Curții de Conturi [conform art. 1 alin. (5) din Legea nr.

94/1992, "În unitățile administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de

Conturi se exercită prin camerele de conturi județene și a municipiului

București, structuri fără personalitate juridică."]

Așadar,

deși este adevărată susținerea reprezentantului autorității pârâte că structurile

teritoriale ale Curții de Conturi nu au personalitate juridică, chestiunea este

nerelevantă deoarece în litigiile privind acte administrative competența nu se

stabilește în funcție de existența sau lipsa personalității juridice, ci

raportat la cele două criterii deja amintite.

Curtea de

Apel a mai constatat că stabilind competența de soluționare în primă instanță a

căii de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a

contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în

favoarea curților de apel, Regulamentul derogă de la lege ceea ce este

inadmisibil deoarece, fiind act administrativ, trebuie să fie conform cu

aceasta.

Împotriva

hotărârii instanței de fond, pârâta Curtea de Conturi a României a declarat

recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin

recursul formulat se solicită respingerea, în principal, ca inadmisibilă, a

excepției de nelegalitate, susținând că spre deosebire de controlul direct,

care are ca efect desființarea actului administrativ considerat nelegal, prin

anularea lui, în tot sau în parte, în cazul excepției de nelegalitate, dacă

aceasta este admisă, actul administrativ nu este anulat, ci doar înlăturat din

cauză, acțiunea principală în care s-a invocat excepția de nelegalitate, urmând

a se judeca ca și când actul administrativ nu ar mai exista.

Ținând

cont de faptul că, în discuție este un act administrativ cu caracter normativ,

este greu de imaginat că, odată constatată nelegalitatea sa, prin admiterea

excepției de nelegalitate, efectele acestei hotărâri judecătorești ar fi

limitate numai la părțile aflate în litigiu.

În mod

logic, dispozițiile unui act administrativ cu caracter normativ sunt de interes

general, astfel încât nu se poate susține că același act poate fi nelegal

pentru anumite persoane - cele implicate în litigiul în cadrul căruia a fost

invocată excepția de nelegalitate - dar rămâne legal și executoriu pentru

celelalte.

Din cele

menționate reiese că o condiție sine-qua-non pentru ca o excepție de nelegalitate

să fie admisibilă, este ca actul administrativ care face obiectul excepției să

aibă caracter individual. Per a contrario, nu pot face obiectul unei asemenea

excepții actele administrative cu caracter normativ.

Recurenta

mai susține că rezultă, indubitabil, caracterul de act administrativ cu

caracter normativ al Regulamentului privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor

rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 04

noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României, ceea ce face

inadmisibilă o asemenea excepție invocată cu privire la dispozițiile sale.

În

eventualitatea în care se va trece peste inadmisibilitatea excepției de

nelegalitate, recurenta solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată,

susținând că în mod corect și legal, s-a prevăzut, la pct. 228 din Regulament,

competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul curților

de apel în soluționarea litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi.

Conform

pct. 227 din Regulament, împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a

contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de

contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la

data confirmării de primire a încheierii, în condițiile legii contenciosului

administrativ.

Așadar,

actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală,

iar actele autorităților centrale sunt atacate în fond la curțile de apel și în

recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție.

Decizia

este un act intermediar, care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile

stabilite de Regulament, la pct. 204 - 226.

Unele

dintre instanțele de judecată au invocat faptul că pct. 228 din Regulament

încalcă prevederile art. 126 alin. (2) din Constituția României, potrivit

cărora competența instanțelor judecătorești se stabilește prin lege.

O

asemenea susținere este neîntemeiată, întrucât pct. 228 din Regulament a fost

adoptat în aplicarea dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare.

În acest

fel, nu se poate pune problema că prin această dispoziție s-ar fi creat o

competență materială nouă, specială, cu caracter derogatoriu de la prevederile

art. 10 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și

completările ulterioare, sau de la cele ale art. 3 pct. 1 C. proc. civ.

Examinând

cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum

și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În ceea

ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, Înalta Curte

constată că aceasta este neîntemeiată și urmează a fi respinsă pentru

următoarele considerente.

Potrivit

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea

nr. 262/2007 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter

individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în

cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții

interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ

depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată,

instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea

de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi

de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi

atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care

instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de

contencios administrativ competentă să o soluționeze".

În

conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol "Instanța de contencios

administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu

citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate

vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a

prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare

la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului

administrativ".

Este

adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face

trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu

caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita

posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ

unilateral cu caracter individual.

Este de

observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma

"act administrativ unilateral" fără a se mai face distincție între

cel normativ și cel individual.

În

virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în

sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se

apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter

normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de

nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.

Asta

presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse

controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate

prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.

Pe fondul

cauzei, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit

pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din

aceste activități: "Competența de soluționare a sesizării formulate de

conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de

soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și

fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul

entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.",

iar pct. 229 prevede: "Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data

publicării prezentului regulament în Monitorul Oficial al României, Partea I,

vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării

instanței."

Anterior,

un regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr.

1/2009. La pct. 106 se prevedea că "împotriva hotărârilor înscrise în

încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea

comunicării, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în

condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare."; la pct. 107 se prevedea că "Sesizarea

instanței se depune la Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de

Apel București, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale

Curții de Conturi.", iar la pct. 108: "În cazul încheierilor emise la

nivelul camerelor de conturi, sesizarea instanței se depune la Secția de

contencios administrativ și fiscal a tribunalelor județene."

Se

constată astfel că prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii

nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României a reglementat competența materială și

teritorială în cazul sesizării formulate de conducătorul entității verificate

împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, iar la

pct. 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde

dispoziții tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.

Dispozițiile

pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 reglementează

competența instanței de contencios administrativ fără a ține seama de criteriul

valoric reglementat de art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Însă,

ceea ce este mai important este că pct. 228 și 229 sunt reglementate cu

încălcarea art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituția

României. Astfel, potrivit primului text "competența instanțelor de

judecată și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege", iar

potrivit celui de-al doilea, "În condițiile legii organice, litigiile

rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele

judecătorești specializate."

Faptul că

Hotărârea nr. 130/2010 este un act administrativ cu caracter normativ nu o

exclude de la controlul de legalitate pe calea excepției. Sub acest aspect,

este de reținut jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție

care, interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția

României, într-un sens care să concorde cu Convenția Europeană a Drepturilor

Omului, a reținut că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate

de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor

săi să își orienteze conduita în acord cu imperativele legii.

În raport

cu dispozițiile constituționale menționate, prevederile a căror legalitate este

analizată apar ca fiind nelegale impunându-se admiterea excepției de

nelegalitate.

Înlăturarea,

pe calea constatării excepției de nelegalitate, a dispozițiilor din

Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispozițiile cuprinse

în legile organice - art. 3 C. proc. civ. și art. 10 din Legea nr. 554/2004 -

în poziția garantată constituțional.

Astfel

fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurentă

sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și

legală, pe care o va menține.

În

consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile

art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Încheierii din 19

ianuarie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată,

în ședință publică, astăzi 30 martie 2012.

Procesat de GGC - GV