ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1410/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond Prin cererea adresată Tribunalului Arad, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Comuna Archiș a solicitat, în contradictoriu cu Curtea de Conturi a României - Departamentul pentru coordonarea verificărilor bugetelor unităților administrativ teritoriale și Camera de Conturi a județului Arad, anularea Încheierii nr. VI 54 din 16 februarie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României, anularea în parte a Deciziei nr. S203 din 22 noiembrie 2010 emisă de Camera de Conturi Arad în ceea ce privește pct. 9, anularea în parte a procesului-verbal de constatare încheiat la data de 15 octombrie 2010 de Camera de Conturi Arad.

Tribunalul Arad, prin Sentința civilă nr. 1.145 din 2 mai 2011 a declinat cauza în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal. În motivarea soluției, s-a reținut că potrivit pct. 228 din Regulamentul Curții de Conturi, competența soluționării sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate. Cauza a fost înregistrată la Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, iar reclamanta a invocat excepția de necompetență materială a Curții de Apel Timișoara, iar competența Tribunalului Arad este indicată chiar în Încheierea nr. VI54 din 16 februarie 2011 emisă de Curtea de Conturi Arad.

La termenul din 9 decembrie 2011, instanța de fond, din oficiu, a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Anexa I a Hotărârii Curții de Conturi a României nr. 130/2010. 2. Soluția instanței de fond Prin Încheierea din 9 decembrie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi a României nr. 130/2010, a fost prorogată pronunțarea asupra excepției de necompetență materială și suspendată judecata până la rămânerea irevocabilă a încheierii.

În motivarea încheierii se arată că, potrivit legii contenciosului administrativ, competența materială este stabilită în funcție de două criterii, unul valoric dat de cuantumul taxei, impozitului, contribuției sau datoriei vamale și unul non-valoric, dat de poziția autorității publice emitente a actului administrativ. În cauză, deciziile emise de camerele județene de conturi nu au ca obiect taxe, impozite și, de aceea, competența se va stabili în funcție de criteriul non-valoric și va aparține tribunalului deoarece camerele județene de conturi sunt autorități publice locale, respectiv structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi a României. Faptul că aceste structuri teritoriale nu ar avea personalitate juridică este o chestiune nerelevantă deoarece în litigiile privind actele administrative, competența nu se stabilește în funcție de existența sau lipsa personalității juridice ci raportat la cele două criterii.

Stabilind competența de soluționare în primă instanță a căii de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în favoarea curții de apel, Regulamentul derogă de la lege ceea ce este inadmisibil, deoarece, fiind act administrativ, trebuie să fie conform cu aceasta. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei soluții a declarat recurs Curtea de Conturi a României solicitând instanței respingerea acesteia în principal, ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată. În motivele de recurs se arată că: - excepția de nelegalitate este inadmisibilă deoarece controlul indirect exercitat pe calea excepției de nelegalitate poate să privească numai un act administrativ unilateral, iar rațiunea pentru care actul administrativ cu caracter normativ nu poate face obiectul excepției de nelegalitate este că acesta poate fi atacat oricând pe calea acțiunii în anulare.

În cauză, s-a invocat excepția de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, respectiv Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități. - pe fond, s-a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, având în vedere că potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, în structura Curții de Conturi se cuprind departamente, camere de conturi județene și ale municipiului București și un secretariat general. Curtea de Conturi este o autoritate publică centrală, care are personalitate juridică și capacitate administrativă, iar legea prevede în mod expres lipsa capacității juridice a structurilor teritoriale.

Actul atacat este o încheiere ce emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităților centrale sunt atacate în fond la curțile de apel și în recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție, iar prevederile declarate nelegale nu au avut și nici nu au vreo înrâurire cu privire la emiterea actelor administrative contestate de către reclamant și nu este îndeplinită condiția prevăzută de art. 4 teza a II-a din Legea nr. 554/2004. S-a invocat faptul că unele instanțe au arătat că pct. 228 din Regulament încalcă prevederile art. 126 alin. (2) din Constituția României, potrivit cărora competența instanțelor judecătorești se stabilește prin lege, dar aceste susțineri sunt nefondate pentru că prin acest text nu s-a creat o competență materială nouă, specială, cu caracter derogatoriu de la prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 sau de la cele ale art. 3 pct. 1 C. proc.

civ. 4. Soluția instanței de recurs După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente: Instanța de fond, din oficiu, a invocat excepția de nelegalitate a pct. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 și a constatat nelegalitatea acestor dispoziții. Referitor la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, criticile din recurs sunt nefondate. Inadmisibilitatea invocată legată de contestarea pe calea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ nu poate fi reținută.

Nu se contestă faptul că Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, dar și asemenea acte pot fi atacate pe calea excepției de nelegalitate. Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze". În conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol "Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului.

În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ". Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual. Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma "act administrativ unilateral" fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual.

În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ. Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat. Pe fondul excepției de nelegalitate, criticile sunt, de asemenea, nefondate. Într-adevăr, Curtea de Conturi este o autoritate publică centrală care are personalitate juridică și capacitate administrativă dar, chiar dacă structurile județene nu au personalitate juridică, prin emiterea de acte administrative, ele dovedesc că au capacitate administrativă.

Faptul că în art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 se precizează lipsa de personalitate juridică a camerelor de conturi nu înseamnă că acestea nu pot avea calitate procesuală pasivă în cazul contestării actelor pe care aceste autorități le emit, pentru că, potrivit legii, acestea au capacitatea administrativă de a emite asemenea acte în sfera lor de competență, iar, în caz de necontestare, actele emise sunt executorii. În materia contenciosului administrativ nu prezintă importanță doar împrejurarea ca o instituție publică să aibă sau nu personalitate juridică, ci este necesar ca aceasta să poată emite acte administrative, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. Cu alte cuvinte, trebuie ca autoritatea publică să aibă capacitate de drept administrativ.

De menționat că art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, definește autoritatea publică ca fiind orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. Așadar, într-un litigiu de contencios administrativ, pentru a avea calitate procesuală pasivă, este suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitenta actului administrativ, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus indicat, respectiv să fie vorba de un act unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării sau a organizării executării legi, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Pentru că în fața instanței de contencios administrativ se poate contesta și un act administrativ asimilat, autoritatea publică poate avea calitatea de pârât, chiar și dacă nu are personalitate juridică, în măsura în care are calitatea de emitent al actului administrativ contestat sau nu a soluționat în termenul legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau la un interes legitim. Sunt nefondate criticile din recurs referitoare la neîndeplinirea condiției prevăzute de art. 4 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 pentru că art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulament nu ar fi avut nicio înrâurire cu privire la emiterea actelor administrative contestate de către reclamantă.

Instanța de fond a invocat, din oficiu, excepția de nelegalitate a art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi care reglementează competența de soluționare a căilor de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în favoarea curților de apel. Chiar dacă excepția de nelegalitate nu vizează fondul actului administrativ contestat în prezenta cauză, totuși poate fi invocată atunci când trebuie stabilită instanța competentă să soluționeze litigiul, orice instanță trebuie să verifice dacă este sau nu competentă să soluționeze fondul cauzei, iar declinarea nu o putea dispune decât dacă se stabilea nelegalitatea normei care îi dădea în competență soluționarea cauzei.

Criticile din motivele de recurs potrivit cărora unele instanțe au reținut, în mod greșit, încălcarea prevederilor art. 126 alin. (6) din Constituția României, nu pot fi analizate pentru că instanța de fond nu a invocat acest motiv de nelegalitate. Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Încheierii din 9 decembrie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 martie 2012. Procesat de GGC - AM