ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4718/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4718/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea din 21 iunie 2011, Curtea de

Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Curții

de Conturi a României nr. 130/2010 și a prorogat pronunțarea asupra excepției de

necompetență materială.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Potrivit Legii contenciosului

administrativ competența materială este stabilită în funcție de două criterii, unul

valoric, dat de cuantumul taxei, impozitului sau contribuției sau datoriei vamale

(indiferent de organul emitent al actului) și unul non-valoric, dat de poziția autorității

emitente a actului administrativ în litigiu în cadrul sistemului administrației

publice (indiferent de valoarea obiectului litigiului, dacă acest obiect nu constă

în taxe, impozite, contribuții, datorii vamale sau accesorii ale acestora).

S-a arătat că deciziile

emise de camerele de conturi județene nu au ca obiect taxe, impozite, etc. și de

aceea competența se stabilește în funcție de criteriul non-valoric și aparține Tribunalului,

deoarece camerele județene de conturi sunt autorități publice locale, respectiv

structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi a României. Judecătorul

fondului a apreciat că este de necontestat distincția între Curtea de Conturi, ca

autoritate publică centrală și camerele de conturi, ca autorități publice locale

care exercită în unitățile administrativ-teritoriale funcțiile Curții de Conturi.

Așadar, a fost considerată

nerelevantă susținerea pârâtei Curtea de Conturi a României în sensul că structurile

teritoriale ale Curții de Conturi nu au personalitate juridică, în condițiile în

care, în litigiile privind acte administrative, competența se stabilește în funcție

de cele două criterii mai sus evocate și nu în funcție de existența sau lipsa personalității

juridice.

În concluzie, instanța

de fond a statuat că, stabilind în favoarea Curților de apel competența de soluționare

în primă instanță a căii de atac exercitate împotriva încheierilor pronunțate de

comisiile de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile

Curții de Conturi, Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste

activități, aprobat prin hotărârea nr. 130/2010 a Curții de Conturi a României derogă

de la lege, ceea ce este inadmisibil. Prin urmare, a fost constatată nelegalitatea

dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul menționat și s-a dispus

înlăturarea oricărui efect al acestora în litigiu, urmând să fie stabilită competența

instanței exclusiv în raport de prevederile Legii nr. 94/1992 și ale Legii nr. 554/2004

a contenciosului administrativ.

Împotriva încheierii de

ședință din data de 21 iunie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara,

secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal

Curtea de Conturi a României, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare

de atac și modificarea hotărârii atacate, în sensul respingerii ca neîntemeiată

a excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea

Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010.

Prin motivele de recurs

formulate, recurenta a apreciat că excepția de nelegalitate invocată, și admisă

de instanța de fond, este nefondată, pentru următoarele considerente:

- în M. Of. al României,

Partea I, nr. 832/13.12.2010 s-a publicat noul Regulament privind organizarea și

desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea nr. 130 din 04

noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României, iar acest regulament a intrat

în vigoare la data de 01 ianuarie 2011, astfel cum prevede art. 3 din hotărârea

nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României.

- în conformitate cu

pct. 228 din regulament: „Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor

aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel

în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii

contenciosului administrativ.”

Recurenta arată că numai

cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării acestui regulament în M.

Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil

în momentul sesizării instanței, respectiv la Tribunalele județene, ca primă instanță

(pct. 229 din noul regulament).

Se mai arată în motivele

de recurs că textul pct. 228 din noul regulament este în concordanță cu dispozițiile

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările

și completările ulterioare, care prevăd că litigiile privind actele administrative

emise sau încheiate de autoritățile publice centrale se soluționează în fond de

secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de apel, precum și cu

cele ale art. 3 pct. 1 C. proc. civ., conform cărora Curțile de apel judecă în prima

instanță, procesele și cererile în materie de contencios administrativ privind actele

autorităților și instituțiilor centrale, cum este și Curtea de Conturi a României.

Subliniază recurenta că

acțiunile înregistrate pe rolul instanțelor de judecată ulterior intrării în vigoare

a noului regulament se vor judeca potrivit noilor dispoziții privind competența

materială a instanței de judecată, aceasta revenind secției de contencios administrativ

și fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității

verificate.

Se arată în cererea de

recurs că prin regulament nu se stabilește o nouă competență materială în afara

cadrului legal tranșat de art. 10 din Legea nr. 554/2004, ci se reașează competența

materială de soluționare a litigiilor izvorâte din activitatea Curții de Conturi

în limitele ei firești, în conformitate cu modificările legislative intervenite

în ultimii ani, ținând seama că aceasta este o autoritate publică centrală cu personalitate

juridică, care își desfășoară activitatea în mod autonom.

Recurenta arată că, având

în vedere că actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică

centrală, acesta poate fi atacat în fond la curtea de apel și în recurs la Înalta

Curte de Casație și Justiție.

Examinând încheierea recurată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că în cauză nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut

corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat și a realizat

o încadrare juridică adecvată.

Excepția de nelegalitate

invocată în cauză, și admisă în mod întemeiat de către Curtea de Apel

Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, vizează prevederile

art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate

din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

prevederi potrivit cărora încheierile pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor,

redactate de către secretarul de ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea

trebuie să conțină, potrivit hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009,

următoarele: „(...) e) instanța competentă - reclamantul (conducătorul entității

verificate) se poate adresa secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul

Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate;

(....)” [art. 223 lit. e)] și, respectiv, „Competența de soluționare a sesizării

formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia

de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și

fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității

verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ” (art. 228).

Soluția adoptată de Curtea

de apel este corectă și judicioasă, întrucât în mod evident prevederile regulamentare

mai sus menționate au fost emise cu nerespectarea prevederilor art. 4 (denumit marginal

„Ierarhia actelor normative”) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată în anul 2010, potrivit cărora „(1)

Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora

și de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative

și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția

României, republicată, și prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea

legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit

normelor care le ordonă”.

Au fost nesocotite, prin

conținutul dat art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului Curții

de Conturi nr. 130/2010, nu numai dispozițiile art. 126 alin. (2) și, respectiv,

art. 140 alin. (1) fraza a II-a din Constituția României, revizuită în anul 2003,

care dispun că „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt

prevăzute numai prin lege” [art. 126 alin. (2)] și, respectiv, că „(...) În condițiile

legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează

de instanțele judecătorești specializate”, ci și prevederile art. 1 alin. (4) din

Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată,

cu modificările și completările ulterioare și ale art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

Într-adevăr, art. 1

alin. (4) din Legea nr. 94/1992 stipulează că „Litigiile rezultate din activitatea

Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate”, iar

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune imperativ că „Litigiile privind

actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene,

precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum

și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele

administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate

de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite,

contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000

RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale

Curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

În materia contenciosului

administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instituie două criterii

de determinare a competenței materiale a instanței de fond: - în funcție de obiectul

litigiului, criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul

autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat;

- criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției

sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat. Cu alte

cuvinte, numai atunci când litigiul are caracter fiscal, în sensul că privește taxe,

impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, competența nu se

stabilește în funcție de poziționarea autorității emitente, ci în funcție de valoarea

debitului contestat, pragul instituit de lege pentru departajarea competenței tribunalului

de cea a Curții de apel fiind suma de 500.000 RON.

Se reține că, potrivit

art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții

de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „În unitățile

administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de Conturi se exercită prin camerele

de conturi județene și a mun. București, structuri fără personalitate juridică”.

În aceste condiții, acte administrative, în cadrul activității per ansamblu a Curții

de Conturi a României reglementate de Legea nr. 92/1992, emite nu numai Curtea de

Conturi, ca autoritate publică centrală, ci și subdiviziunile sale constituite la

nivelul unităților administrativ-teritoriale, anume camerele de conturi județene

sau a mun. București, neavând relevanță personalitatea juridică a autorității publice,

ci capacitatea ei de drept administrativ, care constă în aptitudinea de a emite

acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică. Prin urmare,

în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cum competența de soluționare, în primă instanță, a acțiunilor formulate

împotriva actelor administrative (astfel cum sunt definite acestea prin art. 2

alin. (1) lit. c) din legea contenciosului administrativ) emise de structurile din

cadrul Curții de Conturi poate aparține, după caz, prin raportare la nivelul central

sau local a structurii emitente, fie tribunalelor administrativ-fiscale (până la

constituirea acestora, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor),

fie secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Curților de apel, în mod

nelegal, prin adăugare la lege, s-a prevăzut, prin art. 223 lit. e) și art. 228

din Regulamentul aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României

nr. 130/2010, că în toate situațiile, indistinct, competența de soluționare a sesizării

formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia

de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și

fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității

verificate.

Susținerea recurentei

referitoare la împrejurarea că excepția de nelegalitate, în condițiile art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate fi invocată numai cu privire la actele administrative

unilaterale cu caracter individual, nu și cu privire la actele administrative cu

caracter normativ, nu poate fi primită. Excepția de nelegalitate în temeiul prevederilor

art. 4 din Legea nr. 554/2004 este admisibilă pentru ambele categorii de acte administrative

unilaterale, atât pentru cele cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter

normativ, având în vedere argumentul de interpretare logică a fortiori, în sensul

că, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare pe calea excepției de

nelegalitate pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea

mijloc de apărare trebuie oferit subiecților de drept în legătură cu actele administrative

normative.

În raport de toate cele

mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate

și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul dispozițiilor

art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat

de Curtea de Conturi a României împotriva încheierii de ședință din data de 21 iunie

2011 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ

și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Curtea de Conturi a României împotriva încheierii din 21 iunie 2011 a Curții

de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 octombrie 2011.