ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4547/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin încheierea de ședință din data de 21 iunie 2011, pronunțată la data de 21 iunie 2011 de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea nr. 130/2010 a Curții de Conturi a României.

S-a învederat, prin considerentele încheierii de ședință sus-menționate, că potrivit Legii contenciosului administrativ, competența materială este stabilită în funcție de două criterii, unul valoric dat de cuantumul taxei, impozitului sau contribuției sau datoriei vamale (indiferent de organul emitent al actului) și unul non-valoric, dat de poziția autorității emitente a actului administrativ în litigiu în cadrul sistemului administrației publice (indiferent de valoarea obiectului litigiului, dacă acest obiect nu constă în taxe, impozite, contribuții datorii vamale sau accesorii ale acestora). Deciziile emise de camerele de conturi județene nu au ca obiect taxe, impozite, etc. și de aceea competența se stabilește în funcție de criteriul non-valoric și aparține Tribunalului deoarece camerele județene de conturi sunt autorități publice locale, respectiv structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi a României.

Judecătorul fondului a apreciat că este de necontestat distincția între Curtea de Conturi, ca autoritate publică centrală, și camerele de conturi, ca autorități publice locale care exercită în unitățile administrativ-teritoriale funcțiile Curții de Conturi. Așadar, a fost considerată nerelevantă susținerea pârâtei Curtea de Conturi a României în sensul că structurile teritoriale ale Curții de Conturi nu au personalitate juridică, în condițiile în care în litigiile privind acte administrative competența se stabilește în funcție de cele două criterii mai sus evocate și nu în funcție de existența sau lipsa personalității juridice.

În concluzie, instanța de fond a statuat că stabilind competența de soluționare în primă instanță a căii de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în favoarea Curților de apel, Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea nr. 130/2010 a Curții de Conturi a României derogă de la lege, ceea ce este inadmisibil. Prin urmare, a fost constatată nelegalitatea dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din regulamentul menționat, și s-a dispus înlăturarea oricărui efect al acestora în litigiu, urmând ca competența să fie stabilită exclusiv în raport de prevederile Legii nr. 94/1992 și ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Împotriva încheierii de ședință din data de 21 iunie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal Curtea de Conturi a României, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010.

Recurenta a apreciat, prin motivele de recurs, că excepția de nelegalitate invocată și admisă de instanța de fond este nefondată, pentru următoarele considerente: Regulamentul este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, astfel că în condițiile în care el poate fi atacat oricând în fața instanței de contencios pe calea acțiunii directe nu poate forma obiectul unei excepții de nelegalitate potrivit art. 4 alin. (1) din același act normativ, excepția de nelegalitate putând fi invocată așadar numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual.

În mod eronat judecătorul fondului a considerat că structurile funcționale ale Curții de Conturi, adică camerele de conturi județene sunt autorități publice locale, respectiv structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi, în realitate aceste structuri funcționale neputând fi apreciate ca aparținând administrației publice locale. Curtea de Conturi este un organ autonom al administrației publice cu personalitate de drept public, adică personalitate juridică civilă și personalitate administrativă, iar departamentele și camerele de conturi fac parte din structura organizatorică internă a Curții de Conturi și nu au personalitate de drept public. Cu atâta mai mult, camerele de conturi nu pot fi considerate structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi.

Este corectă, s-a relevat, pe fond, distincția dintre capacitatea administrativă și capacitatea juridică pe care o analizează instanța de fond, însă aceasta, s-a precizat, nu are aplicabilitate în cauză. în cauză, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităților centrale sunt atacate în fond la curțile de apel și în recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție. A considerat Curtea de Conturi că trebuie avută în vedere în litigiu și distincția dintre capacitatea administrativă și competența administrativă; or, în timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai organelor administrative, în speță Curții de Conturi a României, competența administrativă au atât organul administrativ (Curtea de Conturi), cât și structurile sale organizatorice și funcționale (departamentele și camerele de conturi).

S-ar putea vorbi de o capacitate administrativă a camerelor de conturi numai în cazul în care acestea ar exercita în nume propriu atribuțiile conferite de lege Curții de Conturi. Prin Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, pct. 174-229, se reglementează o procedură de recurs administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor superioare celor care au emis actele administrative atacate de a redimensiona măsurile luate, în limitele prevăzute de lege. Ca atare, nu se mai are de a face cu o activitate jurisdicțională a Curții de Conturi, caracterizată de soluționarea de către un organ independent și imparțial a litigiilor.

Potrivit Regulamentului, în instanță se contestă încheierea Comisiei de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul Curții de Conturi, iar decizia este un act intermediar care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile consacrate de același act administrativ cu caracter normativ. A concluzionat recurenta că prin Regulament nu se stabilește o nouă competență materială în afara cadrului legal trasat de art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci se reașează competența materială de soluționare a litigiilor izvorâte din activitatea Curții de Conturi în limitele sale firești, în conformitate cu modificările legislative intervenite în ultimii ani. Această repoziționare are în vedere faptul că Curtea de Conturi reprezintă o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, care își desfășoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispozițiile constituționale și prevederile legale.

Redimensionarea rolului și locului Curții de Conturi între autoritățile publice autonome necesare unui stat de drept, ca instituție supremă de audit cu statut constituțional, are în vedere și realitățile economice, sociale și legislative din România. Recursul este nefondat.

Excepția de nelegalitate invocată în cauză, și admisă în mod întemeiat de către Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, vizează prevederile art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, prevederi potrivit cărora „încheierile pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor, redactate de către secretarul de ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conțină, potrivit hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009, următoarele: (...) e) instanța competentă - reclamantul (conducătorul entității verificate) se poate adresa secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate; (...)” [art. 223 lit. e)] și, respectiv „Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate,

în condițiile legii contenciosului administrativ” (art. 228). Soluția adoptată de Curtea de apel este corectă și judicioasă, întrucât în mod evident prevederile regulamentare mai sus menționate au fost emise cu nerespectarea prevederilor art. 4 (denumit marginal „Ierarhia actelor normative”) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în anul 2010, potrivit cărora „(1) Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția României, republicată, și prin celelalte legi.

(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă”.

Au fost nesocotite, prin conținutul dat art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, nu numai dispozițiile art. 126 alin. (2) și, respectiv, art. 140 alin. (1) fraza a II-a din Constituția României, revizuită în anul 2003, care dispun că „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege” [art. 126 alin. (2)] și, respectiv că „(...) În condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate”, ci și prevederile art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

Într-adevăr, art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 stipulează că „Litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate”, iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune imperativ că „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează în fond de Tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

În materia contenciosului administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instituie două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond: - în funcție de obiectul litigiului, criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat; - criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat. Cu alte cuvinte, numai atunci când litigiul are caracter fiscal, în sensul că privește taxe, impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, competența nu se stabilește în funcție de poziționarea autorității emitente, ci în funcție de valoarea debitului contestat, pragul instituit de lege pentru departajarea competenței tribunalului de cea a Curții de apel fiind suma de 500.000 RON.

Se reține că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „În unitățile administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de Conturi se exercită prin camerele de conturi județene și a mun. București, structuri fără personalitate juridică”. În aceste condiții, acte administrative, în cadrul activității per ansamblu a Curții de Conturi a României reglementate de Legea nr. 92/1992, emite nu numai Curtea de Conturi, ca autoritate publică centrală, ci și subdiviziunile sale constituite la nivelul unităților administrativ-teritoriale, anume camerele de conturi județene sau a mun. București, neavând relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, care constă în aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică.

Prin urmare, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cum competența de soluționare, în primă instanță, a acțiunilor formulate împotriva actelor administrative [astfel cum sunt definite acestea prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ] emise de structurile din cadrul Curții de Conturi poate aparține, după caz, prin raportare la nivelul central sau local a structurii emitente, fie Tribunalelor administrativ-fiscale (până la constituirea acestora, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Tribunalelor), fie secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Curților de apel, în mod nelegal, prin adăugare la lege, s-a prevăzut, prin art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, că în toate situațiile, indistinct, competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate.

Susținerea recurentei referitoare la împrejurarea că excepția de nelegalitate, în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate fi invocată numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual nu și cu privire la actele administrative cu caracter normativ nu poate fi primită. Excepția de nelegalitate în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 este admisibilă pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, atât pentru cele cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter normativ, având în vedere argumentul de interpretare logică a fortiori, în sensul că, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare pe calea excepției de nelegalitate pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiecților de drept în legătură cu actele administrative normative.

În raport de toate cele mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de Curtea de Conturi a României împotriva încheierii de ședință din data de 21 iunie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 441/59/2011.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva încheierii din 21 iunie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 octombrie 2011.