ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4547/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4547/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea de ședință din data de 21 iunie

2011, pronunțată la data de 21 iunie 2011 de Curtea de Apel Timișoara, secția de

contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția de nelegalitate a dispozițiilor

art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate

din aceste activități, aprobat prin hotărârea nr. 130/2010 a Curții de Conturi a

României.

S-a învederat, prin considerentele

încheierii de ședință sus-menționate, că potrivit Legii contenciosului administrativ,

competența materială este stabilită în funcție de două criterii, unul valoric dat

de cuantumul taxei, impozitului sau contribuției sau datoriei vamale (indiferent

de organul emitent al actului) și unul non-valoric, dat de poziția autorității emitente

a actului administrativ în litigiu în cadrul sistemului administrației publice (indiferent

de valoarea obiectului litigiului, dacă acest obiect nu constă în taxe, impozite,

contribuții datorii vamale sau accesorii ale acestora).

Deciziile emise de camerele

de conturi județene nu au ca obiect taxe, impozite, etc. și de aceea competența

se stabilește în funcție de criteriul non-valoric și aparține Tribunalului deoarece

camerele județene de conturi sunt autorități publice locale, respectiv structuri

deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi a României. Judecătorul fondului

a apreciat că este de necontestat distincția între Curtea de Conturi, ca autoritate

publică centrală, și camerele de conturi, ca autorități publice locale care exercită

în unitățile administrativ-teritoriale funcțiile Curții de Conturi.

Așadar, a fost considerată

nerelevantă susținerea pârâtei Curtea de Conturi a României în sensul că structurile

teritoriale ale Curții de Conturi nu au personalitate juridică, în condițiile în

care în litigiile privind acte administrative competența se stabilește în funcție

de cele două criterii mai sus evocate și nu în funcție de existența sau lipsa personalității

juridice.

În concluzie, instanța

de fond a statuat că stabilind competența de soluționare în primă instanță a căii

de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor

împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în favoarea Curților

de apel, Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități,

aprobat prin hotărârea nr. 130/2010 a Curții de Conturi a României derogă de la

lege, ceea ce este inadmisibil. Prin urmare, a fost constatată nelegalitatea dispozițiilor

art. 223 lit. e) și art. 228 din regulamentul menționat, și s-a dispus înlăturarea

oricărui efect al acestora în litigiu, urmând ca competența să fie stabilită exclusiv

în raport de prevederile Legii nr. 94/1992 și ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ.

Împotriva încheierii de

ședință din data de 21 iunie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția

de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal Curtea

de Conturi a României, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac

și modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepției

de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului

Curții de Conturi nr. 130/2010.

Recurenta a apreciat,

prin motivele de recurs, că excepția de nelegalitate invocată și admisă de instanța

de fond este nefondată, pentru următoarele considerente:

Regulamentul este un act

administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul prevederilor art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, astfel

că în condițiile în care el poate fi atacat oricând în fața instanței de contencios

pe calea acțiunii directe nu poate forma obiectul unei excepții de nelegalitate

potrivit art. 4 alin. (1) din același act normativ, excepția de nelegalitate putând

fi invocată așadar numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter

individual.

În mod eronat judecătorul

fondului a considerat că structurile funcționale ale Curții de Conturi, adică camerele

de conturi județene sunt autorități publice locale, respectiv structuri deconcentrate

la nivel județean ale Curții de Conturi, în realitate aceste structuri funcționale

neputând fi apreciate ca aparținând administrației publice locale. Curtea de Conturi

este un organ autonom al administrației publice cu personalitate de drept public,

adică personalitate juridică civilă și personalitate administrativă, iar departamentele

și camerele de conturi fac parte din structura organizatorică internă a Curții de

Conturi și nu au personalitate de drept public. Cu atâta mai mult, camerele de conturi

nu pot fi considerate structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi.

Este corectă, s-a relevat,

pe fond, distincția dintre capacitatea administrativă și capacitatea juridică pe

care o analizează instanța de fond, însă aceasta, s-a precizat, nu are aplicabilitate

în cauză. în cauză, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate

publică centrală, iar actele autorităților centrale sunt atacate în fond la curțile

de apel și în recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție.

A considerat Curtea de

Conturi că trebuie avută în vedere în litigiu și distincția dintre capacitatea administrativă

și competența administrativă; or, în timp ce capacitatea de drept administrativ

este proprie numai organelor administrative, în speță Curții de Conturi a României,

competența administrativă au atât organul administrativ (Curtea de Conturi), cât

și structurile sale organizatorice și funcționale (departamentele și camerele de

conturi). S-ar putea vorbi de o capacitate administrativă a camerelor de conturi

numai în cazul în care acestea ar exercita în nume propriu atribuțiile conferite

de lege Curții de Conturi.

Prin Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului

Curții de Conturi nr. 130/2010, pct. 174-229, se reglementează o procedură de recurs

administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor superioare celor care au

emis actele administrative atacate de a redimensiona măsurile luate, în limitele

prevăzute de lege. Ca atare, nu se mai are de a face cu o activitate jurisdicțională

a Curții de Conturi, caracterizată de soluționarea de către un organ independent

și imparțial a litigiilor. Potrivit Regulamentului, în instanță se contestă încheierea

Comisiei de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul Curții de Conturi,

iar decizia este un act intermediar care trebuie contestat în cadrul procedurii

prealabile consacrate de același act administrativ cu caracter normativ.

A concluzionat recurenta

că prin Regulament nu se stabilește o nouă competență materială în afara cadrului

legal trasat de art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci

se reașează competența materială de soluționare a litigiilor izvorâte din activitatea

Curții de Conturi în limitele sale firești, în conformitate cu modificările legislative

intervenite în ultimii ani. Această repoziționare are în vedere faptul că Curtea

de Conturi reprezintă o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, care

își desfășoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispozițiile constituționale

și prevederile legale. Redimensionarea rolului și locului Curții de Conturi între

autoritățile publice autonome necesare unui stat de drept, ca instituție supremă

de audit cu statut constituțional, are în vedere și realitățile economice, sociale

și legislative din România.

Recursul este nefondat.

Excepția de nelegalitate

invocată în cauză, și admisă în mod întemeiat de către Curtea de Apel Timișoara,

secția de contencios administrativ și fiscal, vizează prevederile art. 223 lit.

e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste

activități, aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, prevederi

potrivit cărora „încheierile pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor,

redactate de către secretarul de ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea

trebuie să conțină, potrivit hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009,

următoarele: (...) e) instanța competentă - reclamantul (conducătorul entității

verificate) se poate adresa secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul

Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate;

(...)” [art. 223 lit. e)] și, respectiv „Competența de soluționare a sesizării formulate

de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare

a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul

Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate,

în condițiile legii contenciosului administrativ” (art. 228).

Soluția adoptată de Curtea

de apel este corectă și judicioasă, întrucât în mod evident prevederile regulamentare

mai sus menționate au fost emise cu nerespectarea prevederilor art. 4 (denumit marginal

„Ierarhia actelor normative”) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată în anul 2010, potrivit cărora „(1)

Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora

și de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative

și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția

României, republicată, și prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea

legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit

normelor care le ordonă”.

Au fost nesocotite, prin

conținutul dat art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului Curții

de Conturi nr. 130/2010, nu numai dispozițiile art. 126 alin. (2) și, respectiv,

art. 140 alin. (1) fraza a II-a din Constituția României, revizuită în anul 2003,

care dispun că „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt

prevăzute numai prin lege” [art. 126 alin. (2)] și, respectiv că „(...) În condițiile

legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează

de instanțele judecătorești specializate”, ci și prevederile art. 1 alin. (4) din

Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată,

cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

Într-adevăr, art. 1

alin. (4) din Legea nr. 94/1992 stipulează că „Litigiile rezultate din activitatea

Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate”, iar

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune imperativ că „Litigiile privind

actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene,

precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum

și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează în fond de Tribunalele

administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate

de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite,

contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000

RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale

Curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

În materia contenciosului

administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instituie două criterii

de determinare a competenței materiale a instanței de fond: - în funcție de obiectul

litigiului, criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul

autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat;

- criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției

sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat. Cu alte

cuvinte, numai atunci când litigiul are caracter fiscal, în sensul că privește taxe,

impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, competența nu se

stabilește în funcție de poziționarea autorității emitente, ci în funcție de valoarea

debitului contestat, pragul instituit de lege pentru departajarea competenței tribunalului

de cea a Curții de apel fiind suma de 500.000 RON.

Se reține că, potrivit

art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții

de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „În unitățile

administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de Conturi se exercită prin camerele

de conturi județene și a mun. București, structuri fără personalitate juridică”.

În aceste condiții, acte administrative, în cadrul activității per ansamblu a Curții

de Conturi a României reglementate de Legea nr. 92/1992, emite nu numai Curtea de

Conturi, ca autoritate publică centrală, ci și subdiviziunile sale constituite la

nivelul unităților administrativ-teritoriale, anume camerele de conturi județene

sau a mun. București, neavând relevanță personalitatea juridică a autorității publice,

ci capacitatea ei de drept administrativ, care constă în aptitudinea de a emite

acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică. Prin urmare,

în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cum competența de soluționare, în primă instanță, a acțiunilor formulate

împotriva actelor administrative [astfel cum sunt definite acestea prin art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ] emise de structurile din

cadrul Curții de Conturi poate aparține, după caz, prin raportare la nivelul central

sau local a structurii emitente, fie Tribunalelor administrativ-fiscale (până la

constituirea acestora, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Tribunalelor),

fie secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Curților de apel, în mod

nelegal, prin adăugare la lege, s-a prevăzut, prin art. 223 lit. e) și art. 228

din Regulamentul aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României

nr. 130/2010, că în toate situațiile, indistinct, competența de soluționare a sesizării

formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia

de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și

fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității

verificate.

Susținerea recurentei

referitoare la împrejurarea că excepția de nelegalitate, în condițiile art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate fi invocată numai cu privire la actele administrative

unilaterale cu caracter individual nu și cu privire la actele administrative cu

caracter normativ nu poate fi primită. Excepția de nelegalitate în temeiul prevederilor

art. 4 din Legea nr. 554/2004 este admisibilă pentru ambele categorii de acte administrative

unilaterale, atât pentru cele cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter

normativ, având în vedere argumentul de interpretare logică a fortiori, în sensul

că, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare pe calea excepției de

nelegalitate pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea

mijloc de apărare trebuie oferit subiecților de drept în legătură cu actele administrative

normative.

În raport de toate cele

mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate

și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul dispozițiilor

art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat

de Curtea de Conturi a României împotriva încheierii de ședință din data de 21 iunie

2011 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ

și fiscal, în Dosarul nr. 441/59/2011.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva încheierii din 21 iunie 2011 a

Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 5 octombrie 2011.