ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1512/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1512/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la 2 septembrie 2008,

reclamanta SC R. SA a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor

- Oficiul Național al Monumentelor Istorice pentru a se dispune anularea actului

administrativ emis de pârât la 5 martie 2008, suspendarea executării acestui act

și obligarea la plata de daune materiale și morale în sumă de 510.470 RON.

În motivarea acțiunii

reclamanta a arătat că prin actul contestat s-a suspendat dreptul reclamantei de

a beneficia de prelungirea autorizației nr. 28 din 17 decembrie 2003 și aceasta

după ce, la 26 februarie 2008, îi fusese comunicat refuzul de prelungire a autorizației

și ca urmare a acestui refuz promovase acțiune în constatarea aprobării tacite,

acțiune soluționată prin sentința nr. 94 din 2 aprilie 2008, în sensul admiterii

ei.

Pârâta nu numai că nu

s-a conformat dispozițiilor hotărârii judecătorești, a arătat reclamanta, ci dimpotrivă

a refuzat să revoce actul contestat, deși i s-a solicitat în numeroase rânduri să

facă acest lucru și se dovedise executarea de numeroase lucrări de calitate în segmentul

economic în care funcționa reclamanta.

Sub aspectul daunelor,

s-a susținut că reclamanta a achiziționat documentația de atribuire a unui contract

de achiziții la Muzeul G.A., însă oferta sa a fost declarată inacceptabilă, întrucât

valabilitatea autorizației a expirat la 17 decembrie 2007, iar ofertele au fost

deschise la 19 decembrie 2007.

Apreciind că poziția pârâtei

a fost de natură a o lipsi pe reclamantă de profitul din lucrarea la obiectul Muzeul

G.A., deci de o sumă de 310.470 RON, la care se adaugă și daune morale de 200.000

RON, se impune stabilirea unor despăgubiri în acest cuantum.

Prin încheierea din 3

noiembrie 2008, Curtea de Apel Ploiești având în vedere Încheierea Înaltei Curți

de Casație și Justiție nr. 3736/ 28 octombrie 2008, a înaintat cauza spre soluționare

Curții de Apel Pitești.

Această instanță a pronunțat

sentința nr. 2/FC/2009, prin care a respins ca inadmisibilă acțiunea reținând că

reclamanta nu s-a conformat termenului impus de lege pentru procedura prealabilă

și nici nu a invocat motive temeinice pentru depășirea acestuia.

În urma recursului promovat

de către reclamantă, calea de atac admisă de Înalta Curte de Casație și Justiție

prin decizia nr. 295/2010, a fost casată sentința și trimisă cauza spre rejudecare

aceleiași instanțe, reținându-se că depășirea termenului de 30 zile a fost justificată

de motive temeinice, respectiv circumstanțele în care s-au derulat raporturile dintre

părți.

Reinvestită cu soluționarea

cauzei, Curtea de Apel Pitești, prin sentința nr. 135 din 16 iunie 2010, a admis

în parte acțiunea formulată de reclamanta SC R. SA în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Culturii și Patrimoniului Național - Institutul Național al Patrimoniului

și a anulat actul administrativ din 5 martie 2008.

Totodată a respins celelalte

capete de acțiune.

Pentru a pronunța această

sentință prima instanță a reținut, în esență, următoarele considerente:

În ceea ce privește limitele

investirii instanței, prima instanță a stabilit că față de precizarea reclamantei

din data de 7 ianuarie 2009 și decizia de casare, aceste limite sunt reprezentate

numai de acțiunea în anulare a actului administrativ și obligarea la plata despăgubirilor,

nu și cererea de suspendare a executării.

Sub aspectul acțiunii

în anulare, s-a apreciat că aceasta este fondată, având în vedere că la data de

5 martie 2008, pârâtul a emis actul, prin care s-a suspendat dreptul reclamantei

de a beneficia de prelungirea autorizației, motivat de faptul că aceasta a refuzat

să pună la dispoziție documente care să ateste calitatea lucrărilor executate. Așadar,

motivul în fapt al emiterii actului este nedovedirea îndeplinirii obligațiilor legale

privind calitatea lucrării realizate de reclamantă, în perioada în care aceasta

nu mai era autorizată să execute construcții de această natură.

Prin Ordinul nr. 2220

din 19 aprilie 2007 de aprobare a normelor privind procedura de atestare a operatorilor

economici ce activează în domeniul protejării documentelor istorice, s-a stabilit

procedura de obținere a autorizației (art. 10), posibilitatea de prelungire pentru

o perioadă de 12 luni a acestei autorizații (art. 16), dar și posibilitatea autorității

contractante ca în perioada autorizării să ia măsura anulării retragerii sau suspendării

dreptului dacă nu mai sunt îndeplinite condițiile impuse de lege (art. 29).

Prima instanță a constatat

că dispoziția de suspendare a dreptului de a cere prelungirea unei autorizații,

constituie o măsură de noutate adoptată de autoritatea administrativă, fără un suport

în lege. Nu se poate suspenda dreptul unei persoane de a formula o anumită cerere,

de a accesa o anumită procedură; se poate însă să-i fie respinsă cererea, în cauză

o eventuală cerere de prelungire a autorizației, dar nu i se poate îngrădi accesul

la valorificarea unui drept prevăzut de lege.

Pentru acest considerent,

a apreciat instanța de fond, măsura adoptată prin actul contestat este în contradicție

cu legea și în concluzie, se impune înlăturarea ei prin anularea dispoziției din

5 martie 2008.

Dincolo de acest aspect,

din administrarea probatoriilor curtea a constatat că la 21 decembrie 2007, pârâta

confirma printr-o adeverință că reclamanta a depus documentația pentru prelungirea

autorizației și că documentația este completă.

Acest element este de

natură să înlăture aprecierea caracterului incomplet al probării calității lucrărilor,

iar înscrisurile la care se face referire pentru a susține acest punct de vedere

nu pot fi primite.

În concluzie, reținând

în principal că actul este nelegal întrucât limitează accesul unei persoane la o

procedură și la un drept recunoscut de lege și în subsidiar că este netemeinic întrucât

situația de fapt invocată este nedovedită, instanța de fond a admis primul capăt

de acțiune.

Referitor la capătul de

cerere privind despăgubirile materiale solicitate, prima instanță a procedat la

respingerea acestuia reținând că înscrierea la licitația de la Muzeul Antipa s-a

făcut anterior momentului expirării autorizației, iar deschiderea ofertelor s-a

făcut ulterior acestui moment, dar anterior actului administrativ atacat.

Așadar, inexistența prelungirii

autorizației la 19 decembrie 2007, nu era determinată de existența actului din 5

martie 2008, care este ulterior. Nedeclararea drept câștigătoare a ofertei reclamantei

(căreia de altfel îi fusese eliberată adeverința din 21 decembrie 2007), putea fi

cel mult consecința nesoluționării favorabile a cererii de prelungire a autorizației

și aceasta într-un anumit termen și nu urmarea unui act ce nu exista la acel moment.

În ceea ce privește daunele

morale, prima instanță a apreciat că între data emiterii actului a cărui anulare

se solicită și sentința nr. 94 din 2 aprilie 2008, prin care pârâta a fost obligată

să elibereze reclamantei documentul de prelungire a autorizației și să înscrie această

prelungire în registrul operatorilor economici, s-a scurs aproape o lună, termen

scurt în raport cu care cererea este neîntemeiată.

În concluzie, sub aspectul

despăgubirilor materiale s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cerințele art. 19 Legea

nr. 554/2004, întrucât eventualul prejudiciu invocat nu este consecința actului

a cărui anulare se solicită în prezenta cauză și nici nu s-a probat că a avut loc

o anulare a refuzului de prelungire a autorizației. Sub aspectul daunelor morale,

s-a reținut că ele sunt nedovedite, având în vedere și perioada scurtă de timp în

care dreptul reclamantei a fost pus la îndoială prin actul administrativ atacat.

Împotriva acestei hotărâri

au declarat recurs atât reclamanta cât și pârâtul.

În motivarea recursului

formulat de recurenta-reclamantă SC R. SA a susținut în esență că soluția instanței

de fond este numai în parte corectă, sub aspectul anulării actului administrativ

nelegal, însă, sub aspectul despăgubirilor, consideră soluția greșită întrucât prevederile

legale incidente nu au fost corect aplicate.

Astfel, susține recurenta

că în ceea ce privește despăgubirile materiale, acestea au fost cauzate de atitudinea

culpabilă a pârâtului, care în mod nejustificat și vădit abuziv a refuzat să prelungească

autorizația din 17 decembrie 2003, valabilă până la 17 decembrie 2007, prelungirea

fiind obținută prin intermediul instanței, potrivit sentinței nr. 94 din 2 aprilie

2008 irevocabilă pronunțată de Curtea de Apel Ploiești în Dosarul nr. 189/42/2008.

Răspunderea pârâtului

este generată de faptul că a refuzat în mod abuziv să prelungească autorizația iar

atitudinea culpabilă a pârâtului a culminat cu emiterea actului administrativ din

5 martie 2008.

Susține recurentul că

urmare a refuzului nejustificat de a prelungi autorizația, anterior promovării acțiunii

în constatarea „ aprobării tacite” a participat la procedura de a achiziție publică

pentru execuția lucrărilor de restaurare fațade, extindere bibliotecă, reabilitare

centrală termică și rampă acces persoane cu handicap la Muzeul Național de Istorie

Naturală „G.A.”, oferta sa fiind respinsă ca inacceptabilă, pentru lipsa autorizației

necesare pentru desfășurarea activităților în domeniul protejării monumentelor istorice,

a cărei valabilitate expirase la data de 17 decembrie 2007, pârâtul Oficiul

Național al Monumentelor Istorice refuzând nejustificat să o prelungească.

Pe cale de consecință,

consideră recurentul că este îndreptățit la despăgubirile materiale și daunele morale

solicitate prin acțiune prin acțiune, care i-au fost respinse de către instanța

de fond.

În drept au fost invocate

dispozițiile art. 304 pct. 9 și 304

1

C. proc. civ..

Recurentul-pârât Ministerul

Culturii și Patrimoniului Național - Institutul Național al Patrimoniului a formulat

recurs criticând sentința instanței de fond în temeiul motivelor prevăzute de dispozițiile

art. 304 pct. 5, pct. 7, pct. 9 și 304

1

C. proc. civ..

Astfel, cu privire la

motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. a susținut că

sentința atacată a fost pronunțată cu neobservarea formelor legale edictate pentru

corecta citare a părților, prin reprezentanții lor legali întrucât reclamanta avea

pe rolul instanțelor mai multe dosare de insolvență iar instanța a reținut că aceste

susțineri nu au fost dovedite, răsturnând sarcina probei prevăzută de normele legale,

respectiv dispozițiile art. 161 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ..

În ceea ce privește motivul

de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurentul-pârât

a susținut că sentința atacată a fost pronunțată pe baza unor motive contradictorii

fără a ține cont de precizările acestuia referitoare la faptul că la data emiterii

actului administrativ de suspendare nu este cenzurat dreptul reclamantei de a depune

cererea de a avea acces la procedura de autorizare ci se suspendă doar dreptul de

a beneficia de autorizație.

Precizează recurentul

că suspendarea avea ca obiect o autorizație deja prelungită pentru care s-a eliberat

inclusiv suportul material ce atestă prelungirea, iar această suspendare a fost

motivată de neîndeplinirea de către reclamantă a obligațiilor de a face dovada respectării

normelor legale din domeniul protejării monumentelor istorice.

Cu privire la motivul

de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurentul-pârât a susținut

că sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor legale prevăzute

de Ordinul nr. 2220/2007 cu privire la autorizarea operatorilor economici din domeniul

monumentelor istorice precum și a dispozițiilor legale referitoare la necesitatea

îndeplinirii condiției interesului în promovarea unei cereri, care trebuie să subziste

pe întreaga perioadă a soluționării cauzei, arătând în acest sens că prin O.U.G.

nr. 43/2010, începând cu data de 13 mai, a fost abrogată procedura de autorizare

a operatorilor economici din domeniul protejării monumentelor istorice.

Recurentul a susținut

că la momentul soluționării cererii, acesta confirmase încă o dată autorizarea firmei

în noiembrie 2009 când îi acordase prelungirea autorizației, astfel că cererea reclamantei

a rămas fără obiect și era lipsită de interes în iunie 2010, respectiv la data pronunțării

sentinței atacate.

În ceea ce privește motivele

de netemeinicie, recurentul a susținut că actul de suspendare atacat a fost emis

în baza prevederilor art. 28 și art. 29 alin. (1) și (2) din Normele privind procedura

de atestare și înscriere în Registrul operatorilor economici din domeniul protejării

monumentelor istorice aprobate prin Ordinul nr. 2220/2007 al Ministerului Culturii

și Cultelor în vigoare la acea dată.

În drept au fost invocate

dispozițiile art. 304 pct. 5, pct. 7 și pct. 9 și art. 304

1

C. proc.

civ..

Analizând sentința atacată

în raport de criticile formulate cât și în temeiul prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., având în vedere susținerile și apărările părților, Înalta Curte constată

că recursurile formulate în cauză, sunt nefondate, pentru considerentele care vor

fi expuse în continuare.

Astfel, cu privire la

recursul formulat de recurenta-reclamantă SC R. SA Ploiești, Înalta Curte constată

că recursul este nefondat și urmează a fi respins în temeiul dispozițiilor art.

312 alin. (1) C. proc. civ..

Criticile formulate de

recurentă au vizat în principal neacordarea despăgubirilor materiale și a daunelor

morale solicitate, în sumă de 510.470 RON (respectiv suma de 310.470 RON despăgubiri

materiale și 200.000 RON daune morale).

Potrivit dispozițiilor

art. 1 alin. (1) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ rezultă că scopul

acțiunii în contencios administrativ este anularea actului administrativ atacat,

recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei cauzate

persoanei vătămate iar potrivit art. 18 alin. (83) instanța poate hotărî asupra

despăgubirilor pentru daunele cauzate de actul administrativ atacat, numai dacă

acesta este anulat în tot sau în parte.

În speță actul administrativ

atacat și anulat de instanță a fost adresa din 3 martie 2008 prin care pârâtul a

suspendat dreptul reclamantei de a beneficia de prelungirea autorizației.

În ceea e privește despăgubirile

materiale solicitate, instanța de control judiciar constată că în mod corect instanța

de fond a respins acest capăt de cerere, reținând că prejudiciul invocat- respectiv

nedeclararea sa drept câștigătoare a licitației pentru lucrările de la Muzeul Antipa

- datorită lipsei autorizației - nu este consecința actului a cărui anulare s-a

solicitat.

Din examinarea materialului

probator administrat în cauză rezultă că la momentul înscrierii la licitație a recurentei-reclamante,

autorizația acesteia era valabilă iar deschiderea ofertelor s-a făcut la data de

19 decembrie 2007, moment la care autorizația acestuia era expirată, dată care este

anterioară emiterii actului administrativ atacat și anulat de instanță prin hotărârea

atacată, respectiv dat de 5 martie 2008.

Astfel fiind, rezultă

că în cauză nu sunt întrunite condițiile legale pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale

a intimatei pentru despăgubirile solicitate, întrucât între „fapta ilicită” reprezentată

de emiterea acestui act administrativ ilegal și prejudiciul pretins de recurenta-reclamantă,

nu există legătură de cauzalitate, în sensul că acesta s-a produs anterior datei

emiterii actului administrativ anulat.

De altfel, însăși recurenta-reclamantă

susține prin motivele de recurs că răspunderea pârâtului este generată de refuzul

autorității intimate de a-i prelungi autorizația, astfel că, în mod corect s-a reținut

de către instanța de fond faptul că eventualul prejudiciu nu este consecința actului

a cărui anulare s-a solicitat în cauză.

În ceea ce privește criticile

formulate de recurentă cu privire la neacordarea daunelor morale Înalta Curte le

apreciază ca fiind nefondate, instanța de fond reținând în mod corect faptul că

acestea nu sunt datorate, având în vedere perioada minimă de timp în care dreptul

recurentei-reclamante a fost pus la îndoială prin actul administrativ atacat.

Pe de altă parte, având

în vedere circumstanțele reale ale cauzei, nu se poate reține o vătămare a dreptului

la imagine al societății și bunei sale reputații pentru a se putea reține existența

unui prejudiciu moral suferit de aceasta, recurentă-reclamantă neindicând dreptul

personal nepatrimonial al persoanei juridice, vătămat prin emiterea actului administrativ.

În ceea ce privește recursul

intimatului Înalta Curte constată că acesta este nefondat, având în vedere următoarele

considerente.

Astfel, cu privire la

motivul de recurs prevăzut de ar. 304 pct. 5 C. proc. civ. procedură civilă, recurenta

a susținut că sentința atacată a fost pronunțată cu neobservarea formelor legale

edictate pentru corecta citare a părților prin reprezentanții lor legali.

Înalta Curte constată

că în cauză instanța de fond a respectat formele legale privind citarea părților

prin reprezentanții legali și a respins cererea reclamantei apreciind în mod corect,

astfel cum s-a reținut și în practicaua sentinței întrucât pe de o parte pârâta

nu a invocat în mod expres excepția lipsei calității de reprezentant sau a calității

procesuale, iar pe de altă parte nu a adus dovezi în sensul susținerilor sale privind

existența unor dosare de insolvență.

În ceea ce privește cel

de-al doilea motiv, prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., potrivit căruia hotărârea

este pronunțată pe baza unor motive contradictorii care nu ar fi ținut cont de precizările

recurentei intimate referitoare la faptul că prin emiterea deciziei de suspendare

nu a fost cenzurat dreptul reclamantei de a depune cererea și de a avea acces la

o procedură de autorizare, rezultă că este lipsit de temei.

În fapt, astfel cum rezultă

din probatoriul administrat în cauză și cum în mod corect s-a reținut în sentința

atacată, prin actul emis sub din 5 martie 2008 recurenta-intimată a dispus suspendarea

dreptului de a beneficia de prelungirea autorizației.

Prin ordinul nr. 2220

din 19 aprilie 2007 de aprobare a normelor privind procedura de atestare a operatorilor

economici ce activează în domeniul protejării monumentelor istorice, se stabilește

potrivit dispozițiilor art. 10, procedura de obținere a autorizației, prin dispozițiile

art. 16, posibilitatea prelungirii acesteia și prin dispozițiile art. 29 posibilitatea

autorității ca în perioada autorizării să ia măsura anulării, retragerii sau suspendării

acestui drept, dacă nu mai subzistă condițiile legale.

Având în vedere aceste

prevederi legale, instanța de control judiciar constată că în mod corect s-a reținut

prin sentința atacată că dispoziția de suspendare a dreptului de a cere prelungirea

unei autorizații nu are suport legal.

Nu pot fi reținute susținerile

recurentei potrivit cărora aceasta s-ar fi conformat întrutotul dispozițiilor hotărârii

judecătorești de prelungire a autorizației, atâta vreme cât actul atacat a fost

emis la data de 5 martie 2008 - precizând că „suspendarea operează începând cu data

de 3 martie 2008, respectiv data comunicării citației emise la 29 februarie 2008

- Dosar nr. 189/42/2008 aflat pe rolul Curții de Apel Ploiești”, iar hotărârea respectivă,

sentința nr. 94 fost pronunțată la data de 2 aprilie 2008.

Dimpotrivă, aceste susțineri

confirmă faptul că prin emiterea actului respectiv, intimata a încercat că contracareze

efectele unei hotărâri prin care s-ar fi admis cererea reclamantei de prelungire

a autorizării.

În ceea ce privește cel

de-al treilea motiv invocat prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9, recurenta

a susținut că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor

legale prevăzute de Ordinul nr. 2220/2007 cu privire la autorizarea operatorilor

economici în domeniul monumentelor istorice precum și neîndeplinirea condiției interesului

în promovarea unei cereri care trebuie să subziste pe întreaga perioadă a soluționării

cauzei.

În dezvoltarea acestui

motiv de recurs, recurenta intimată a precizat că începând cu data de 13 mai 2010

potrivit art. II O.U.G. nr. 43/2010 a fost abrogată procedura de autorizare a operatorilor

economici din domeniul protejării monumentelor istorice.

Susținerile recurentei

nu pot fi primite întrucât astfel cum am arătat în precedent caracterul nelegal

al actului a fost reținut în raport de prevederile Ordinului nr. 2220/2007 în baza

cărora acesta a fost emis, dispozițiile ordinului nereglementând o posibilitate

de suspendare a dreptului de a beneficia de prelungirea autorizației, respectiv

nu a fost reglementată suspendarea dreptului unei persoane de a formula o cerere

de prelungire sau a dreptului de a accede la o astfel de prelungire.

În ceea ce privește susținerile

recurentei privind lipsa de interes ca urmare a abrogării la data de 13 mai 2010

a procedurii de autorizare reglementată de Ordinul nr. 2220/2007 prin dispozițiile

art. II O.U.G. nr. 43/2010, Înalta Curte le apreciază ca fiind irelevante în cauză,

întrucât legalitatea actului administrativ se analizează prin raportare la actul

normativ în vigoare la data emiterii acestuia, respectiv data de 5 martie 2008 când

a fost emis actul administrativ atacat.

Având în vedere considerentele

expuse anterior, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborate cu dispozițiile art. 20 Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările

ulterioare, urmează a fi respinse recursurile formulate, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de SC R. SA Ploiești

și de Ministerul Culturii și Patrimoniului Național - Institutul Național al Patrimoniului

împotriva sentinței civile nr. 135 din 16 iunie 2010 a Curții de Apel Pitești,

secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 15 martie

2010.