ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1507/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, la data de 6 noiembrie 2009, reclamantul T.S. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să-i primească cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele doveditoare în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, obligarea pârâtului să îi acorde daune cominatorii de 100 de RON pe fiecare zi de întârziere din momentul introducerii cererii de chemare în judecată și până la momentul primirii efective a cererii, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că s-a adresat Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, la data de 30 aprilie 2009, în vederea depunerii cererii sale de redobândire a cetățeniei, printr-o cerere scrisă, iar această autoritate prin răspunsul comunicat, i-a precizat că la data la care cererea sa va intra în faza de procesare, ambasada îi va trimite o invitație, fără însă a se menționa o eventuala dată ulterioară. A revenit cu o nouă cerere la data de 07 iulie 2009, însă până la momentul sesizării instanței pârâta nu a dat curs soluționării nici unei cereri. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei, la data de 4 martie 2010, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată.

În susținerea poziției sale procesuale, pârâtul a invocat numărul foarte mare de astfel de solicitări, de ordinul sutelor de mii, precum și dificultățile generate de spațiul prea mic al secției consulare, numărul restrâns de funcționari, astfel că cererile sunt procesate în ordine cronologică, fiind inechitabilă soluționarea „peste rând” a cererii reclamantului. Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1233 din 10 martie 2010, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul T.S., împotriva pârâtului Ministerul Afacerilor Externe, și, în consecință, a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului de redobândire a cetățeniei române, precum și actele doveditoare, în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Prin aceiași hotărâre a respins capătul de cerere privind obligarea pârâtului la plata de daune cominatorii și a acordat reclamantului cheltuieli de judecată în cuantum de 4,3 RON. Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut că, din cuprinsul art. 12 alin. (2) Legea nr. 21/1991, în forma în vigoare la momentul primei solicitări a reclamantului adresată pârâtului, potrivit căruia „persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire sau de acordare întemeiată pe dispozițiile art. 10 alin. (1) și art. 10 1 , însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice ori oficiile consulare competente ale României.

Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie”, rezultă că solicitanții pot depune oricând cereri pentru redobândirea cetățeniei române, nefiind prevăzută nicăieri o procedură precum cea derulată de pârât, în sensul programării pentru depunerea cererii și a documentelor necesare. Prin urmare, din interpretarea textului suscitat, reiese că cererile trebuie primite pe loc, urmând a fi înaintate de îndată comisiei pentru cetățenie. A mai reținut instanța de fond că în situația de față, nu se contestă numărul covârșitor de astfel de cereri, de ordinul sutelor de mii, nici greutățile inerente în gestionarea unui asemenea număr de cereri, în condițiile personalului redus al secției consulare și al insuficienței spațiului, însă astfel de aspecte nu pot amâna la nesfârșit depunerea cererilor de către solicitanți.

Modul de organizare a activității instituției, legislația care îngreunează procedura și nu lasă loc alternativelor la depunerea cererilor, sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamantului, iar până la un punct nici pârâtului; trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluționare a unei cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăși negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultățile întâmpinate de pârât, mai exact ele nu îl pot exonera la nesfârșit de obligațiile sale, el trebuind să găsească soluții administrative pentru rezolvarea situației.

De asemenea, Curtea a apreciat că termenul de mai bine de 6 luni cât a trecut de la formularea cererii și până la momentul sesizării instanței, respectiv de aproape 110 luni până în momentul pronunțării hotărârii primei instanțe, poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepțiunea art. 10 din Convenția europeană asupra cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, care obligă statele la examinarea cererilor privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie, într-un termen rezonabil. Or, a reținut instanța, această obligație de soluționare a cererilor în termen rezonabil subsumează toate etapele eventuale ale unei proceduri, inclusiv cele premergătoare depunerii efective a cererii, cât timp aceasta din urmă e condiționată de anumite proceduri și termene.

În ceea ce privește solicitarea reclamantului de obligare a pârâtului la plata de daune cominatorii de 100 RON/zi de întârziere, instanța a apreciat-o ca inadmisibilă, întrucât instituția daunelor cominatorii a fost o creație a practicii judiciare nu ca mijloc de dezdăunare, ci ca modalitate de executare silită a obligațiilor de a face, respectiv a nu face, anterior reglementării prin lege a modalității de executare silită a unor astfel de obligații.

Legea nr. 554/2004 prevede însă, modalități specifice în materia contenciosului administrativ, de asigurare a punerii în executare a obligațiilor de „a face” intuitu persoane, dispuse de instanță, anume aplicarea de amenzi conform art. 24 alin. (2), penalitățile pentru întârziere consacrate legislativ în art. 18 alin. (5) (ca daune compensatorii, iar nu cominatorii) având la rândul lor un efect cominator, chiar dacă rațiunea instituirii acestei posibilități vizează repararea prejudiciului provocat de întârziere, iar nu punerea în executare a hotărârii. În fine a mai reținut prima instanță, aceste penalități/despăgubiri constituie exclusiv despăgubiri pentru întârziere în punerea în executare, deci pentru pagube produse de întârziere după expirarea termenului de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, stabilit de instanță pentru executare.

Or, un astfel de prejudiciu nu s-a produs încă, fiind incertă și producerea lui în viitor. În ceea ce privește cheltuielile de judecată, pârâtul ca parte aflată în culpă, a fost obligat, în temeiul art. 274 C. proc. civ., să achite reclamantului suma de 4,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru și timbru judiciar. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurentul a invocat prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și a susținut în esență, că în mod greșit prima instanță a admis cererea, întrucât la judecata în fond, a demonstrat, prin jurisprudența europeană invocată, faptul că un termen rezonabil nu este neapărat un termen scurt și că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamantului nu i s-a stabilit o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei române.

A susținut că justificarea refuzului îndeplinirii operațiunii solicitate de reclamant nu poate atrage condamnarea autorității abilitate deoarece contenciosul administrativ sancționează culpa administrativă și nu faptul obiectiv al neîndeplinirii unei atribuții. Recurentul a mai arătat că motivele invocate și care nu au fost valorizate ca și cauză exoneratoare de culpă administrativă, au o importanță esențială din moment de actul de organizare a activității Ministerului Afacerilor Externe în Republica Moldova nu a aparținut integral deciziei luate la nivelul instituției.

În acest sens a invocat faptul că nivelul de angajare logistică și ca resursă umană pe teritoriul altui stat se supune prevederilor art. 20 din Convenția de la Viena cu privire la relațiile consulare, unde se arată clar faptul că „în lipsa unui acord explicit asupra efectivului personalului postului consular, statul de reședință poate cere ca acest efectiv să fie menținut în limitele considerate de el ca fiind raționale și normale, având în vedere circumstanțele și condițiile din circumscripția consulară și nevoile postului consular în cauză”. În determinarea caracterului rezonabil al unei proceduri a invocat cauza Katte Klitsche de la Grange, pe rolul CEDO. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Curtea constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente: Recurentul a invocat motivul referitor la greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) Legea contenciosului administrativ, care definesc noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii. Într-adevăr, Legea cetățeniei române nr. 21/1991, cu modificările și completările ulterioare, stabilește o procedură complexă pentru înregistrarea, examinarea și finalizarea cererilor de acordare sau redobândire a cetățeniei române, fără să prevadă un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

În lipsa unui asemenea termen legal, trebuie, însă, să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. În același sens sunt, de altfel, și prevederile art. 7 din Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, cu privire la buna administrare, adoptată de Comitetul de Miniștri la 20 iunie 2007, articol intitulat „Principiul acționării într-un termen rezonabil”, potrivit căruia „Autoritățile publice trebuie să acționeze și să își îndeplinesc atribuțiile într-un termen rezonabil”.

Cu privire la noțiunea de „termen rezonabil”, în doctrina europeană s-a arătat că aceasta este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte; dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil, stabilind că aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. În acest sens, s-a arătat că, în materie civilă, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. În speța dedusă judecății, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii, 30 aprilie 2009, și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului, în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea „principiului acționării într-un termen rezonabil”, care guvernează materia aflată în discuție, în conformitate cu art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie și art. 7 din Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, mai sus menționate. Așa fiind, faptul de a nu răspunde solicitării intimatului-reclamant de programare în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei române și a actelor necesare, reprezintă un refuz nejustificat de soluționare a cererii, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. i) Legea nr. 554/2004.

Pentru motivele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței nr. 1233 din 10 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 15 martie 2011.