ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4715/2012

Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 28 din 28 ianuarie 2010, a respins acțiunea formulată de reclamantă ca nefondată, reținând că cele două bunuri nu au făcut parte din proprietatea privată a reclamantei, ci dimpotrivă chiar și din extrasele de Carte Funciară rezultă că terenul și construcția sunt proprietatea municipiului Orșova. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta, iar prin decizia nr. 793 din 15 februarie 2010 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a admis recursul, a casat sentința recurată cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, reținând că nu au fost analizate probele administrate în cauză pentru a dezlega regimul juridic al bunului care a fost menționat ca aparținând domeniului public al municipiului Orșova, conform H.G. nr. 990/2006 contestat în cauză. 1.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. 1600/54/2010. La termenul de judecată din data de 16 septembrie 2010, reclamanta a depus la dosar o precizare și dezvoltare a cererii de chemare în judecată. Prin întâmpinare, intervenientul a arătat că o modificare a actului administrativ poate interveni numai în urma unei acțiuni de comparare de titluri care să demonstreze o eventuală eroare a înscrierii imobilelor în inventarele centralizate transmise Guvernului spre atestare. Aceste hotărâri nu constituie titlu de proprietate pentru unitatea administrativ-teritorială în privința imobilelor cuprinse în anexă, astfel încât nu pot să lezeze drepturi sau interese legitime ale reclamantei. Emiterea acestor hotărâri s-a făcut în baza art. 21 din Legea nr. 213/1998 care nu prevedea obligația autorităților publice de a cerceta validitatea tuturor titlurilor de proprietate deținute și în baza cărora trebuia să se realizeze acest inventar, iar anularea hotărârii de Guvern nu pune sub semnul întrebării titlurile de proprietate pe baza cărora s-a emis, ci, cel mult, ar putea determina refacerea acestui inventar cu remedierea neregularităților sub aspect „procedural” și nicidecum sub aspectul cercetării legalității respectivelor titluri de proprietate. Prin apărările formulate în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea cererii de modificare a acțiunii formulată de reclamantă, prin care se solicită anularea pozițiilor din H.G. nr. 990/2006, în principal, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile față acesta, ca tardivă în raport cu art. 11 din Legea nr. 554/2004, iar pe fond, ca neîntemeiată, întrucât H.G. nr. 990/2006 este temeinică și legală, fiind adoptată conform prevederilor art. 108 din Constituția României și ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare. 2. Hotărârea pronunțată de prima instanță, în fond după casare Prin sentința nr. 388 din 12 iulie 2011, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta SC G.C.L.O. SA, prin lichidator judiciar Cabinet individual G.V., și intervenientul Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Administrației și Internelor. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Reclamanta a învestit instanța cu o acțiune având ca obiect anularea anexei nr. 5 din H.G. nr. 990/2006 care modifică și completează H.G. nr. 963/2002, privind atestarea domeniului public al județului Mehedinți precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Mehedinți, poziții la care figurează, ca aparținând domeniului public al Municipiului Orșova, două imobile, respectiv sediul SC G.C.L.O. SA și teren aferent sediului. Prin precizarea acțiunii, reclamanta a solicitat și anularea parțială a hotărârii Consiliului Local din 18 februarie 2003 a Consiliului local Orșova, care a stat la baza emiterii H.G. nr. 990/2006, în sensul anulării pozițiilor din anexa nr. 5 privind construcțiile și terenul cu care a fost completat inventarul bunurilor ce aparțin domeniului public al municipiului Orșova. 2.1. Cu privire la anularea hotărârii din 18 februarie 2003 a Consiliului Local Orșova, prima instanță a reținut că atât acest capăt de cerere, cât și excepția tardivității formulării lui, nu vor fi reținute, având în vedere că respectiva hotărâre reprezintă un act prealabil, cu caracter preparator și care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus spre aprobare prin actul de autoritate al Guvernului. Așadar, ceea ce poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ este hotărârea de Guvern, hotărâre care este în măsură să schimbe regimul juridic al bunului și nu actul emis de autoritatea administrativă care stă la baza adoptării hotărârii Guvernului. 2.2. Referitor la excepțiile privind lipsa plângerii prealabile și tardivității acțiunii, invocate de pârâtul Guvernul României, prima instanță a reținut că reclamanta a făcut dovada faptului că a solicitat emitentului actului administrativ contestat revocarea acestuia, iar în ceea ce privește termenul de formulare a acțiunii, se constată că în cauză este în discuție anexa unei hotărâri de Guvern care nu s-a publicat, caz în care termenul curge de la data luării la cunoștință, respectiv 16 octombrie 2006, moment în raport cu care acțiunea a fost formulată în termen, la data de 1 februarie 2007. 2.

Pe fondul cauzei, din interpretarea dispozițiilor legale incidente și a înscrisurilor aflate la dosar, prima instanță a reținut că societatea reclamantă a fost înființată ca societate comercială de utilitate și de interes public, având ca acționar majoritar statul prin A.P.A.P.S. și ulterior municipiul Orșova, dar nu a făcut dovada compunerii patrimoniului la data înființării, în sensul că sediul administrativ și terenul care fac obiectul litigiului au fost incluse în patrimoniul societății ca bunuri proprietatea acesteia, bunurile însă nu au făcut parte și nu puteau face parte din proprietatea privată a reclamantei, fiind în domeniul public al statului și ulterior al municipiului Orșova, aceasta rezultând și din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 cu cele ale art. 21 teza a II-a din Legea nr. 326/2001. Chiar și în condițiile în care valoarea acestor bunuri aparținând domeniului public ar fi fost inclusă în acțiunile deținute de stat și ulterior de municipiul Orșova la SC G.C.L.O. SA, prima instanță a apreciat că, potrivit art. 21 din Legea nr. 326/2001, aceste bunuri au fost reintegrate în patrimoniul public al Municipiului Orșova, doar acțiunile trecând în domeniul privat al unității administrativ teritoriale, însă, și în această ultimă ipoteză, bunurile au rămas în proprietate publică, doar valoarea acestora fiind inclusă în acțiunile deținute de stat la societatea comercială. Prima instanță a reținut că prin toate reglementările legale incidente în cauză, respectiv Legea nr. 4/1981, Legea nr. 326/2006 și Legea nr. 51/2006, legiuitorul a înțeles ca, în considerarea scopului și interesului public în care se exercită obiectul de activitate al societăților de gospodărie comunală, toate bunurile care deservesc acestei activități să rămână proprietate publică, fie în domeniul public, fie în domeniul privat, ceea ce înseamnă că în speță, reclamanta a folosit respectivele bunuri cu un alt titlu decât acela de proprietar. De altfel, acesta fiind motivul pentru care reclamanta SC G.C.L.O. SA a solicitat Consiliului Local Orșova, prin cererea înregistrată din 12 februarie 2003, să completeze inventarul bunurilor aparținând domeniului public al municipiului Orșova sediul SC G.C.L.O. SA și teren aferent și, în consecință, prin hotărârea Consiliului Local Orșova din 18 februarie 2003, a fost aprobată la art. 3 completarea inventarul bunurilor aparținând domeniului public al Municipiului Orșova cu bunurile omise, conform anexei 3, respectiv sediul SC G.C.L.O. SA și teren aferent. În temeiul acestei hotărâri de consiliu local a fost adoptată H.G. nr. 990/2006 care completează H.G. nr. 963/2002 cu anexa nr. 5 în care sunt menționate bunurile litigiu. Prima instanță a reținut că mențiunile din cartea funciară de care se prevalează reclamanta, respectiv extrasul cărții funciare din 28 octombrie 2005 nu prezintă relevanță în cauză în condițiile în care și Municipiul Orșova invocă un astfel de înscris respectiv extrasul de carrte funciară din 17 octombrie 2006, însă în ceea ce privește dreptul său de proprietate asupra acelorași bunuri. Cât privește certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 15 noiembrie 1995 emis în favoarea reclamantei pentru suprafața de 51160 mp, prima instanță a reținut, fără a aprecia asupra legalității acestuia, că dispozițiile din H.G. nr. 834/1991 art. 3, act normativ în temeiul căruia a fost emis, nu se aplică terenurilor care, în condițiile legii, fac parte din domeniul public, precum și terenurilor cărora le sunt aplicabile prevederile H.G nr. 746/1991, prin urmare, terenul în litigiu, aparținând domeniului public al statului, nu putea face obiectul procedurii reglementată de H.G. nr. 834/1991. În concluzie, prima instanță a reținut că imobilele înscrise în anexa nr. 5 a H.G. nr. 990/2006 aparțineau proprietății publice a Municipiului Orșova astfel că în mod legal li s-a stabilit apartenența la domeniul public al acestei unități administrativ teritoriale, reclamanta nefiind titulara unui drept de proprietate privată asupra acestora. 3. Motivele de recurs înfățișate de SC G.C.L.O. SA și Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți În termen legal, împotriva acestei hotărâri au declarat recurs Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți și reclamanta SC G.C.L.O. SA. 3.1. Motivele de recurs înfățișate de recurenta-reclamantă SC G.C.L.O. SA. Apreciind că hotărârea primei instanțe este nelegală și netemeinică, și invocând ca temei legal al căii de atac exercitate, prevederile art. 304 1 și ale art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a solicitat, într-o primă teză, admiterea recursului și casarea sentinței atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, în vederea completării probatoriului, iar în subsidiar, într-o a II-a teză, tot ca o consecință a admiterii recursului, modificarea în tot a hotărârii atacate, în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată și precizată. În contextul prezentării situației de fapt și a ciclurilor procesuale parcurse în cauză, recurenta-reclamantă, în esență, a înfățișat și dezvoltat următoarele critici față de sentința atacată: - instanța de fond a reținut o stare de fapt eronată, interpretând greșit probele administrate în cauză, apreciind astfel fără temei că reclamanta recurentă nu a făcut dovada că sediul administrativ și terenul aferent fac parte din patrimoniul acesteia, în condițiile în care se prevalează de existența unui certificat de atestare a dreptului de proprietate, din anul 1995, care nu a fost anulat până în prezent și care este emis anterior H.G. nr. 963/2002; - instanța de fond a reținut în mod eronat că reclamanta nu a făcut dovada faptului că sediul administrativ și terenul aferent fac parte din patrimoniul acesteia, în condițiile în care reclamanta a fost prima care a efectuat formalitățile de întabulare a dreptului său de proprietate, astfel cum rezultă din extrasul de carte funciară din 28 octombrie 2005 și cu atât mai mult că dreptul de proprietate al municipiului Orșova a fost radiat conform sentinței nr. 212 din 29 martie 2010; - în mod eronat au fost analizate și comparate titlurile de proprietate ale părților, câtă vreme obiectul prezentei acțiuni nu este revendicarea imobiliară; - instanța de fond nu a manifestat rol activ, în sensul art. 129 alin. (5) C. proc. civ. și în mod greșit a respins ca inutilă soluționării cauzei proba cu expertiza contabilă, care să stabilească în fapt existența construcțiilor respective în patrimoniul recurentei; - hotărârea a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 8 alin. (3), art. 7 lit. e) coroborat cu art. 1, art. 3 și art. 4 din Legea nr. 213/1998 și ale Legilor nr. 326/2001 și nr. 51/2006 în condițiile în care, deși nu s-a făcut dovada în cauză a existenței dreptului de proprietate asupra imobilelor în discuție din partea unității administrativ teritoriale, cererea de chemare în judecată a reclamantei a fost respinsă ca nefondată; - instanța de fond a interpretat și aplicat greșit dispozițiile art. 2, art. 3 și art. 21 din Legea nr. 326/2001, cele ale art. 4 din Legea nr. 51/2006 și cele ale art. 15 alin. (2) din Constituția României, atunci când a apreciat că SC G.C.L.O. SA este o societate de utilitate și interes public, în condițiile în care cele două acte normative nu erau în vigoare nici la data înființării acesteia și nici la data dobândirii dreptului de proprietate de către SC G.C.L.O. SA realizând astfel o aplicare retroactivă a dispozițiilor legale menționate. 3.2. Motivele de recurs înfățișate de Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți La rândul său, intervenienta accesorie, Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți a promovat recurs împotriva hotărârii primei instanțe arătând că apreciază sentința criticată ca fiind netemeinică și nelegală în condițiile în care s-a reținut o stare de fapt eronată și au fost greșit interpretate probele administrate, prin prisma unei revendicări imobiliare și nu a unei acțiuni administrative, cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (3) din Legea nr. 213/1998.

Procedura de soluționare a recursului 4.1. Intimații Ministerul Administrației și Internelor, Municipiul Orșova și Consiliul Local al Municipiului Orșova au formulat în cauză întâmpinări, față de motivele de recurs ale recurentei-reclamante, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței instanței de fond. 4.2. La data de 26 iunie 2012 a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurentei, numitul C.I., în calitate de asociat în cadrul SC G.C.L.O. SA și de creditor chirografar, susținând în esență că bunurile în litigiu au fost proprietatea privată a SC G.C.L.O. SA încă de la înființare și au același regim juridic și în prezent. La termenul de judecată din ședința publică de la 13 noiembrie 2012 a fost admisă în principiu cererea de intervenție accesorie formulată în temeiul art. 52 și urm. C. proc. civ., în interesul recurentei-reclamante.

Soluția și considerentele instanței de recurs Analizând motivele de recurs, sentința atacată și legislația aplicabilă, Înalta Curte apreciază că recursurile promovate sunt fondate, în sensul și pentru considerentele în continuare expuse. Expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii atacate, de mai sus evidențiază obiectul cererii recurentei-reclamante, ciclurile procesuale parcurse în prezenta cauză și desigur considerațiunile și argumentele pentru care instanța de primă jurisdicție, soluționând acțiunea în fond după casare, urmare a deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 793 din 15 februarie 2010, a respins ca neîntemeiată cererea recurentei SC G.C.L.O. SA, având ca obiect anularea parțială a H.G. nr. 990/2006 [art. 1 pct. 2 lit. b) și respectiv anexa nr. 5 la H.G. nr. 990/2006]. Reținând pe de-o parte argumentele și aspectele avute în vedere de prima instanță de recurs care a dispus casarea și trimiterea cauzei spre rejudecare, respectiv incidența art. 312 alin. (5) C. proc. civ. vizând soluționarea procesului fără a se intra în cercetarea fondului, și desigur îndrumările date în acest sens, iar pe de alta, considerentele instanței de rejudecare și fond și criticile recurentelor, Înalta Curte constată că sunt fondate motivele de recurs ce vizează încălcarea prevederilor art. 129 alin. (4) și alin. (5) C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În acest sens, se apreciază că probatoriul administrat cu ocazia rejudecării, numai cu înscrisuri, a fost insuficient pentru deplina și corecta stabilire a situației de fapt ca și pentru lămurirea în întregime a chestiunilor litigioase invocate de părți. Astfel, Înalta Curte reține că este fondată critica recurentei-reclamante vizând necesitatea efectuării în cauză a unei expertize în specialitatea contabilitate, care să stabilească și faptic și raportat la înscrisurile depuse, existența sau nu a construcțiilor și a terenului aferent acestora în patrimoniul societății recurente, atât la data înființării acesteia cât și la data adoptării hotărârii Consiliului Local din 18 februarie 2003 și desigur și la data adoptării H.G. nr. 990/2006. Această probă a fost de altfel solicitată și cu ocazia rejudecării, însă instanța de fond, în mod eronat în opinia Înaltei Curți, a respins-o pe motiv că nu este utilă soluționării cauzei, deși în evaluarea fondului cauzei, instanța apreciind că ceea ce se impune a fi tranșat în cauză este regimul juridic al imobilelor în litigiu, a examinat patrimoniul societății recurente la data înființării. În condițiile în care părțile din cauză au interpretări cu totul diferite și opuse asupra conținutului și relevanței actelor depuse la dosar tocmai în dovedirea compunerii inițiale, la data înființării, a patrimoniului societății recurente și chiar în ceea ce privește existența la dosar a anexei nr. 4, cu privire la care judecătorul fondului a reținut neprezentarea documentului, Înalta Curte apreciază așadar, contrar celor statuate de prima instanță, necesitatea, utilitatea și pertinența în cauză a probei cu expertiza contabilă solicitată de recurenta-reclamantă, în considerarea celor prevăzute în art. 129 alin. (5) C. proc. civ. Constatând așadar incidența motivului de casare prevăzut de art. 312 alin. (3) teza a II-a C. proc. civ. și reținând inaplicabilitatea limitării derogatorii impuse de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, dată fiind proba suplimentară ce se impune a fi administrată, Înalta Curte, pe temeiul arătat va admite recursurile promovate în cauză, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să analizeze și toate celelalte apărări ale recurenților vizând pretinsa reținere eronată a situației de fapt ca și aplicarea și interpretarea prevederilor legale aplicabile, urmând totodată a soluționa și cererile de intervenție formulate în cauză, sens în care va putea dispune administrarea și a altor probatorii, în măsura în care, desigur, le va aprecia ca relevante și utile.