ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4715/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4715/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare

în judecată. Parcursul procesual al cauzei.

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios

administrativ și fiscal, reclamanta SC G.C.L.O. SA, prin lichidator judiciar

Cabinet individual G.V., a solicitat, în contradictoriu cu pârâții, Guvernul

României și Consiliul Local al Municipiului Orșova, anularea unor poziții din anexa

nr. 5 a H.G. nr. 990/2006, prin care se modifică și se completează H.G. nr.

963/2002, privind atestarea domeniului public al Județului Mehedinți,

solicitând, totodată, suspendarea actului până la soluționarea acțiunii în

anulare.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a arătat că bunurile trecute în anexa nr. 5 a H.G. nr. 990/2006

au fost incluse greșit în domeniul public al Județului Mehedinți, deoarece

acestea sunt proprietate privată a reclamantei, începând din anul 1990.

1.1. Curtea de Apel Craiova,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 28 din 28

ianuarie 2010, a respins acțiunea formulată de reclamantă ca nefondată, reținând

că cele două bunuri nu au făcut parte din proprietatea privată a reclamantei, ci

dimpotrivă chiar și din extrasele de Carte Funciară rezultă că terenul și construcția

sunt proprietatea municipiului Orșova.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs reclamanta, iar prin decizia nr. 793 din 15 februarie 2010 Înalta

Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a admis

recursul, a casat sentința recurată cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași

instanțe, reținând că nu au fost analizate probele administrate în cauză pentru

a dezlega regimul juridic al bunului care a fost menționat ca aparținând domeniului

public al municipiului Orșova, conform H.G. nr. 990/2006 contestat în cauză.

1.2. Cauza a fost reînregistrată

pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. 1600/54/2010.

La termenul de judecată

din data de 16 septembrie 2010, reclamanta a depus la dosar o precizare și dezvoltare

a cererii de chemare în judecată.

Prin întâmpinare, intervenientul

a arătat că o modificare a actului administrativ poate interveni numai în urma unei

acțiuni de comparare de titluri care să demonstreze o eventuală eroare a înscrierii

imobilelor în inventarele centralizate transmise Guvernului spre atestare. Aceste

hotărâri nu constituie titlu de proprietate pentru unitatea administrativ-teritorială

în privința imobilelor cuprinse în anexă, astfel încât nu pot să lezeze drepturi

sau interese legitime ale reclamantei.

Emiterea acestor hotărâri

s-a făcut în baza art. 21 din Legea nr. 213/1998 care nu prevedea obligația autorităților

publice de a cerceta validitatea tuturor titlurilor de proprietate deținute și în

baza cărora trebuia să se realizeze acest inventar, iar anularea hotărârii de Guvern

nu pune sub semnul întrebării titlurile de proprietate pe baza cărora s-a emis,

ci, cel mult, ar putea determina refacerea acestui inventar cu remedierea neregularităților

sub aspect „procedural” și nicidecum sub aspectul cercetării legalității respectivelor

titluri de proprietate.

Prin apărările formulate

în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea cererii de modificare

a acțiunii formulată de reclamantă, prin care se solicită anularea pozițiilor din

H.G. nr. 990/2006, în principal, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii

administrative prealabile față acesta, ca tardivă în raport cu art. 11 din

Legea nr. 554/2004, iar pe fond, ca neîntemeiată, întrucât H.G. nr. 990/2006 este

temeinică și legală, fiind adoptată conform prevederilor art. 108 din Constituția

României și ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică

și regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare.

de prima instanță, în fond după casare

Prin sentința nr. 388

din 12 iulie 2011, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și

fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta SC G.C.L.O. SA, prin lichidator

judiciar Cabinet individual G.V., și intervenientul Direcția Generală a Finanțelor

Publice Mehedinți și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul

Administrației și Internelor.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Reclamanta a învestit

instanța cu o acțiune având ca obiect anularea anexei nr. 5 din H.G. nr. 990/2006

care modifică și completează H.G. nr. 963/2002, privind atestarea domeniului public

al județului Mehedinți precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul

Mehedinți, poziții la care figurează, ca aparținând domeniului public al Municipiului

Orșova, două imobile, respectiv sediul SC G.C.L.O. SA și teren aferent sediului.

Prin precizarea acțiunii,

reclamanta a solicitat și anularea parțială a hotărârii Consiliului Local din

18 februarie 2003 a Consiliului local Orșova, care a stat la baza emiterii H.G.

nr. 990/2006, în sensul anulării pozițiilor din anexa nr. 5 privind construcțiile

și terenul cu care a fost completat inventarul bunurilor ce aparțin domeniului public

al municipiului Orșova.

2.1. Cu privire la anularea

hotărârii din 18 februarie 2003 a Consiliului Local Orșova, prima instanță a reținut

că atât acest capăt de cerere, cât și excepția tardivității formulării lui, nu vor

fi reținute, având în vedere că respectiva hotărâre reprezintă un act prealabil,

cu caracter preparator și care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus spre

aprobare prin actul de autoritate al Guvernului. Așadar, ceea ce poate forma obiectul

acțiunii în contencios administrativ este hotărârea de Guvern, hotărâre care este

în măsură să schimbe regimul juridic al bunului și nu actul emis de autoritatea

administrativă care stă la baza adoptării hotărârii Guvernului.

2.2. Referitor la excepțiile

privind lipsa plângerii prealabile și tardivității acțiunii, invocate de pârâtul

Guvernul României, prima instanță a reținut că reclamanta a făcut dovada faptului

că a solicitat emitentului actului administrativ contestat revocarea acestuia, iar

în ceea ce privește termenul de formulare a acțiunii, se constată că în cauză este

în discuție anexa unei hotărâri de Guvern care nu s-a publicat, caz în care termenul

curge de la data luării la cunoștință, respectiv 16 octombrie 2006, moment în raport

cu care acțiunea a fost formulată în termen, la data de 1 februarie 2007.

2.3. Pe fondul cauzei,

din interpretarea dispozițiilor legale incidente și a înscrisurilor aflate la dosar,

prima instanță a reținut că societatea reclamantă a fost înființată ca societate

comercială de utilitate și de interes public, având ca acționar majoritar statul

prin A.P.A.P.S. și ulterior municipiul Orșova, dar nu a făcut dovada compunerii

patrimoniului la data înființării, în sensul că sediul administrativ și terenul

care fac obiectul litigiului au fost incluse în patrimoniul societății ca bunuri

proprietatea acesteia, bunurile însă nu au făcut parte și nu puteau face parte din

proprietatea privată a reclamantei, fiind în domeniul public al statului și ulterior

al municipiului Orșova, aceasta rezultând și din interpretarea coroborată a dispozițiilor

art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 cu cele ale art. 21 teza a II-a din Legea

nr. 326/2001.

Chiar și în condițiile

în care valoarea acestor bunuri aparținând domeniului public ar fi fost inclusă

în acțiunile deținute de stat și ulterior de municipiul Orșova la SC G.C.L.O.

SA, prima instanță a apreciat că, potrivit art. 21 din Legea nr. 326/2001, aceste

bunuri au fost reintegrate în patrimoniul public al Municipiului Orșova, doar acțiunile

trecând în domeniul privat al unității administrativ teritoriale, însă, și în această

ultimă ipoteză, bunurile au rămas în proprietate publică, doar valoarea acestora

fiind inclusă în acțiunile deținute de stat la societatea comercială.

Prima instanță a reținut

că prin toate reglementările legale incidente în cauză, respectiv Legea nr. 4/1981,

Legea nr. 326/2006 și Legea nr. 51/2006, legiuitorul a înțeles ca, în considerarea

scopului și interesului public în care se exercită obiectul de activitate al societăților

de gospodărie comunală, toate bunurile care deservesc acestei activități să rămână

proprietate publică, fie în domeniul public, fie în domeniul privat, ceea ce înseamnă

că în speță, reclamanta a folosit respectivele bunuri cu un alt titlu decât acela

de proprietar.

De altfel, acesta fiind

motivul pentru care reclamanta SC G.C.L.O. SA a solicitat Consiliului Local Orșova,

prin cererea înregistrată din 12 februarie 2003, să completeze inventarul bunurilor

aparținând domeniului public al municipiului Orșova sediul SC G.C.L.O. SA și teren

aferent și, în consecință, prin hotărârea Consiliului Local Orșova din 18

februarie 2003, a fost aprobată la art. 3 completarea inventarul bunurilor aparținând

domeniului public al Municipiului Orșova cu bunurile omise, conform anexei 3, respectiv

sediul SC G.C.L.O. SA și teren aferent.

În temeiul acestei hotărâri

de consiliu local a fost adoptată H.G. nr. 990/2006 care completează H.G. nr. 963/2002

cu anexa nr. 5 în care sunt menționate bunurile litigiu.

Prima instanță a reținut

că mențiunile din cartea funciară de care se prevalează reclamanta, respectiv extrasul

cărții funciare din 28 octombrie 2005 nu prezintă relevanță în cauză în condițiile

în care și Municipiul Orșova invocă un astfel de înscris respectiv extrasul de carrte

funciară din 17 octombrie 2006, însă în ceea ce privește dreptul său de proprietate

asupra acelorași bunuri.

Cât privește certificatul

de atestare a dreptului de proprietate din 15 noiembrie 1995 emis în favoarea reclamantei

pentru suprafața de 51160 mp, prima instanță a reținut, fără a aprecia asupra legalității

acestuia, că dispozițiile din H.G. nr. 834/1991 art. 3, act normativ în temeiul

căruia a fost emis, nu se aplică terenurilor care, în condițiile legii, fac parte

din domeniul public, precum și terenurilor cărora le sunt aplicabile prevederile

H.G nr. 746/1991, prin urmare, terenul în litigiu, aparținând domeniului public

al statului, nu putea face obiectul procedurii reglementată de H.G. nr. 834/1991.

În concluzie, prima instanță

a reținut că imobilele înscrise în anexa nr. 5 a H.G. nr. 990/2006 aparțineau proprietății

publice a Municipiului Orșova astfel că în mod legal li s-a stabilit apartenența

la domeniul public al acestei unități administrativ teritoriale, reclamanta nefiind

titulara unui drept de proprietate privată asupra acestora.

înfățișate de SC G.C.L.O. SA și Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți

În termen legal, împotriva

acestei hotărâri au declarat recurs Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți

și reclamanta SC G.C.L.O. SA.

3.1. Motivele de recurs

înfățișate de recurenta-reclamantă SC G.C.L.O. SA.

Apreciind că hotărârea

primei instanțe este nelegală și netemeinică, și invocând ca temei legal al căii

de atac exercitate, prevederile art. 304

1

și ale art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurenta-reclamantă a solicitat, într-o primă teză, admiterea recursului

și casarea sentinței atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași

instanțe, în vederea completării probatoriului, iar în subsidiar, într-o a II-a

teză, tot ca o consecință a admiterii recursului, modificarea în tot a hotărârii

atacate, în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată și precizată.

În contextul prezentării

situației de fapt și a ciclurilor procesuale parcurse în cauză, recurenta-reclamantă,

în esență, a înfățișat și dezvoltat următoarele critici față de sentința atacată:

- instanța de fond a reținut

o stare de fapt eronată, interpretând greșit probele administrate în cauză, apreciind

astfel fără temei că reclamanta recurentă nu a făcut dovada că sediul administrativ

și terenul aferent fac parte din patrimoniul acesteia, în condițiile în care se

prevalează de existența unui certificat de atestare a dreptului de proprietate,

din anul 1995, care nu a fost anulat până în prezent și care este emis anterior

H.G. nr. 963/2002;

- instanța de fond a reținut

în mod eronat că reclamanta nu a făcut dovada faptului că sediul administrativ și

terenul aferent fac parte din patrimoniul acesteia, în condițiile în care reclamanta

a fost prima care a efectuat formalitățile de întabulare a dreptului său de proprietate,

astfel cum rezultă din extrasul de carte funciară din 28 octombrie 2005 și cu atât

mai mult că dreptul de proprietate al municipiului Orșova a fost radiat conform

sentinței nr. 212 din 29 martie 2010;

- în mod eronat au fost

analizate și comparate titlurile de proprietate ale părților, câtă vreme obiectul

prezentei acțiuni nu este revendicarea imobiliară;

- instanța de fond nu

a manifestat rol activ, în sensul art. 129 alin. (5) C. proc. civ. și în mod greșit

a respins ca inutilă soluționării cauzei proba cu expertiza contabilă, care să stabilească

în fapt existența construcțiilor respective în patrimoniul recurentei;

- hotărârea a fost dată

cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 8

alin. (3), art. 7 lit. e) coroborat cu art. 1, art. 3 și art. 4 din Legea nr. 213/1998

și ale Legilor nr. 326/2001 și nr. 51/2006 în condițiile în care, deși nu s-a făcut

dovada în cauză a existenței dreptului de proprietate asupra imobilelor în discuție

din partea unității administrativ teritoriale, cererea de chemare în judecată a

reclamantei a fost respinsă ca nefondată;

- instanța de fond a interpretat

și aplicat greșit dispozițiile art. 2, art. 3 și art. 21 din Legea nr. 326/2001,

cele ale art. 4 din Legea nr. 51/2006 și cele ale art. 15 alin. (2) din Constituția

României, atunci când a apreciat că SC G.C.L.O. SA este o societate de utilitate

și interes public, în condițiile în care cele două acte normative nu erau în vigoare

nici la data înființării acesteia și nici la data dobândirii dreptului de proprietate

de către SC G.C.L.O. SA realizând astfel o aplicare retroactivă a dispozițiilor

legale menționate.

3.2. Motivele de recurs

înfățișate de Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți

La rândul său, intervenienta

accesorie, Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți a promovat recurs împotriva

hotărârii primei instanțe arătând că apreciază sentința criticată ca fiind netemeinică

și nelegală în condițiile în care s-a reținut o stare de fapt eronată și au fost

greșit interpretate probele administrate, prin prisma unei revendicări imobiliare

și nu a unei acțiuni administrative, cu încălcarea prevederilor art. 8 alin.

(3) din Legea nr. 213/1998.

a recursului

4.1. Intimații Ministerul

Administrației și Internelor, Municipiul Orșova și Consiliul Local al Municipiului

Orșova au formulat în cauză întâmpinări, față de motivele de recurs ale recurentei-reclamante,

solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică

a sentinței instanței de fond.

4.2. La data de 26 iunie

2012 a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurentei, numitul

C.I., în calitate de asociat în cadrul SC G.C.L.O. SA și de creditor chirografar,

susținând în esență că bunurile în litigiu au fost proprietatea privată a SC

G.C.L.O. SA încă de la înființare și au același regim juridic și în prezent.

La termenul de judecată

din ședința publică de la 13 noiembrie 2012 a fost admisă în principiu cererea de

intervenție accesorie formulată în temeiul art. 52 și urm. C. proc. civ., în interesul

recurentei-reclamante.

instanței de recurs

Analizând motivele de

recurs, sentința atacată și legislația aplicabilă, Înalta Curte apreciază că recursurile

promovate sunt fondate, în sensul și pentru considerentele în continuare expuse.

Expunerea rezumativă a

considerentelor hotărârii atacate, de mai sus evidențiază obiectul cererii recurentei-reclamante,

ciclurile procesuale parcurse în prezenta cauză și desigur considerațiunile și argumentele

pentru care instanța de primă jurisdicție, soluționând acțiunea în fond după casare,

urmare a deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 793 din 15 februarie

2010, a respins ca neîntemeiată cererea recurentei SC G.C.L.O. SA, având ca obiect

anularea parțială a H.G. nr. 990/2006 [art. 1 pct. 2 lit. b) și respectiv anexa

nr. 5 la H.G. nr. 990/2006].

Reținând pe de-o parte

argumentele și aspectele avute în vedere de prima instanță de recurs care a dispus

casarea și trimiterea cauzei spre rejudecare, respectiv incidența art. 312

alin. (5) C. proc. civ. vizând soluționarea procesului fără a se intra în cercetarea

fondului, și desigur îndrumările date în acest sens, iar pe de alta, considerentele

instanței de rejudecare și fond și criticile recurentelor, Înalta Curte constată

că sunt fondate motivele de recurs ce vizează încălcarea prevederilor art. 129

alin. (4) și alin. (5) C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În acest sens, se apreciază

că probatoriul administrat cu ocazia rejudecării, numai cu înscrisuri, a fost insuficient

pentru deplina și corecta stabilire a situației de fapt ca și pentru lămurirea în

întregime a chestiunilor litigioase invocate de părți.

Astfel, Înalta Curte reține

că este fondată critica recurentei-reclamante vizând necesitatea efectuării în cauză

a unei expertize în specialitatea contabilitate, care să stabilească și faptic și

raportat la înscrisurile depuse, existența sau nu a construcțiilor și a terenului

aferent acestora în patrimoniul societății recurente, atât la data înființării acesteia

cât și la data adoptării hotărârii Consiliului Local din 18 februarie 2003 și desigur

și la data adoptării H.G. nr. 990/2006.

Această probă a fost de

altfel solicitată și cu ocazia rejudecării, însă instanța de fond, în mod eronat

în opinia Înaltei Curți, a respins-o pe motiv că nu este utilă soluționării cauzei,

deși în evaluarea fondului cauzei, instanța apreciind că ceea ce se impune a fi

tranșat în cauză este regimul juridic al imobilelor în litigiu, a examinat patrimoniul

societății recurente la data înființării.

În condițiile în care

părțile din cauză au interpretări cu totul diferite și opuse asupra conținutului

și relevanței actelor depuse la dosar tocmai în dovedirea compunerii inițiale, la

data înființării, a patrimoniului societății recurente și chiar în ceea ce privește

existența la dosar a anexei nr. 4, cu privire la care judecătorul fondului a reținut

neprezentarea documentului, Înalta Curte apreciază așadar, contrar celor statuate

de prima instanță, necesitatea, utilitatea și pertinența în cauză a probei cu expertiza

contabilă solicitată de recurenta-reclamantă, în considerarea celor prevăzute în

art. 129 alin. (5) C. proc. civ.

Constatând așadar incidența

motivului de casare prevăzut de art. 312 alin. (3) teza a II-a C. proc. civ. și

reținând inaplicabilitatea limitării derogatorii impuse de art. 20 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004, republicată, dată fiind proba suplimentară ce se impune a fi

administrată, Înalta Curte, pe temeiul arătat va admite recursurile promovate în

cauză, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării,

instanța de fond urmează să analizeze și toate celelalte apărări ale recurenților

vizând pretinsa reținere eronată a situației de fapt ca și aplicarea și interpretarea

prevederilor legale aplicabile, urmând totodată a soluționa și cererile de intervenție

formulate în cauză, sens în care va putea dispune administrarea și a altor probatorii,

în măsura în care, desigur, le va aprecia ca relevante și utile.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de SC G.C.L.O. SA și Direcția Generală a Finanțelor Publice Mehedinți împotriva

sentinței nr. 388 din 12 iulie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios

administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată

și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 13 noiembrie 2012.