ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4246/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4246/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 136/CA din

29 martie 2010, Curtea de Apel Oradea, secția comercială și de contencios administrativ

și fiscal:

- a admis,

în parte, acțiunea formulată de reclamanții

M.I., S.T., C.D., P.V.M., I.M., în contradictoriu

cu pârâții

Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție,

Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

ș

i Ministerul Finanțelor Publice;

- a anulat

Ordinul nr. 206 din 07 iulie 2009 emis de Procurorul Șef al Direcției

Naționale Anticorupție;

- a anulat

adresa din 18 iunie 2009 emisă de Procurorul General al Parchetului de pe lângă

Înalta Curte de Casație și Justiție;

- a dispus

obligarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație

și Justiție, în calitatea sa de ordonator de credite și pe Procurorul Șef al Direcției

Naționale Anticorupție, în calitate de ordonator secundar de credite, să solicite

Ministerului de Finanțe Publice suplimentarea fondurilor prevăzute în bugetul Ministerului

Public cu titlu de „cheltuieli de personal” pentru plata sporului de risc și suprasolicitare

neuropsihică de 50% în semestrul al doilea al anului 2009;

- a dispus

obligarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de

Casație și Justiție să aloce în favoarea

Direcției Naționale Anticorupție

sumele reprezentând sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică

de 50% aferent semestrului al II-lea al anului 2009, începând cu luna iunie 2009;

- a respins

capetele de cerere privind anularea din 18 iunie 2009 emisă de Minsterul Finanțelor

Publice și obligarea Ministerului Finanțelor Publice la suplimentarea fondurilor

prevăzute în bugetul Ministerului Public la titlul „cheltuieli de personal” pentru

plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% în semestrul al doilea

al anului 2009;

- a respins

cererea de chemare în garanție a Minsterului Finanțelor Publice formulată de pârâtul

Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție București.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut în esență următoarele:

Prin Ordinul nr. 206 din

07 iulie 2009 emis de Procurorul șef al Direcției Naționale Anticorupție s-a dispus,

începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea aplicării deciziei nr. 84 din 09

martie 2009 a Procurorului Șef al Direcției Naționale Anticorupție privind salarizarea

personalului auxiliar de specialitate și personalului conex personalului auxiliar

de specialitate, prin care s-a dispus acordarea, începând cu data de 01 martie 2009,

a sporului de 50% de risc și solicitare neuropsihică, calculat la indemnizația de

încadrare brută prevăzută de lege.

În acest ordin se face

referire la adresa din

18 iunie 2009

emisă de Procurorul

General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care

s-a solicitat suspendarea începând cu data de 01 iunie 2009 a deciziei de acordare

a sporului de 50%, adresă care face referire la adresa

din

18 iunie 2009

a Ministrului Finanțelor Publice, prin care s-a comunicat suspendarea

solicitării Ministerului Public de plată în continuare a sporului în cauză, întrucât

aceasta plată intră sub incidența O.U.G. nr. 71/2009. Prin decizia nr. 207 din

07 iulie 2009 emisă de Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție s-a dispus,

începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea aplicării deciziei nr. 84 din 09

martie 2009 a Procurorului Șef al Direcției Naționale Anticorupție privind salarizarea

personalului auxiliar de specialitate și personalului conex personalului auxiliar

de specialitate.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 71/2009, instanța de fond a reținut că nu se poate pune problema incidenței

art. 1 alin. (1) din această ordonanță, care menționează faptul că plata sumelor

prevăzute prin hotărâri judecătorești stabilite în favoarea personalului din sectorul

bugetar, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012, iar

în cauză este vorba și de plata salariilor pentru luna iunie 2009, o perioada anterioară

intrării în vigoare a acestei ordonanțe.

În speță, instanța de

fond a constatat că este în prezența unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, ceea ce conduce la încălcarea principiului neretroactivității

legii, consacrat de art. 15 din Constituție.

A mai reținut Curtea de

apel că autoritățile publice implicate au dat dovadă de exces de putere prin faptul

că au înlăturat de la plată una dintre componentele salariului magistraților și

personalului auxiliar de specialitate, respectiv sporul de risc și suprasolicitare,

astfel că actele contestate au caracter vătămător și încalcă prevederile Legii

nr. 303/2004.

În ceea ce privește capetele

de cerere privind anularea adresei din 18 iunie 2009 emisă de Ministerul Finanțelor

Publice și obligarea acestui minister la suplimentarea fondurilor prevăzute în bugetul

Ministerului Public, instanța de fond a constatat că se impune admiterea excepției

lipsei calității procesuală pasive a Ministerului Finanțelor Publice și, pe cale

de consecință, a apreciat aceste capete de cerere ca fiind formulate împotriva unei

persoane fără calitate procesuală pasivă.

Pentru a pronunța soluția

de respingere a cererii de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice,

cerere formulată de pârâtul Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție București,

Curtea de apel a reținut că între Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Public

nu există nicio obligație de garanție în baza legii, ori a vreunei obligații de

restituire, iar simplul fapt că ordonatorul principal de credite nu a acordat drepturile

bănești cuvenite de drept reclamanților, nu îi conferă acestuia nicio garanție legală

din partea Ministerului Finanțelor Publice pentru eventuale sume ce ar trebui să

le plătească reclamanților într-un litigiu izvorât dintr-un raport de muncă.

Cererile de recurs

pârâta

Direcția Națională Anticorupție

Printr-un

prim motiv de recurs, recurenta-pârâtă

Direcția Națională Anticorupție

susține că acțiunea reclamanților a rămas fără obiect și este

lipsit de interes, întrucât la data de 12 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea

nr. 330/2009 care stabilește un nou algoritm de calculare a salariilor magistraților,

personalului auxiliar de specialitate și personalului conex, astfel că instanța

nu poate obliga pârâții la plata sporului în litigiu, decât până la data de 11

noiembrie 2009.

În cuprinsul

motivelor de recurs, recurenta-pârâtă mai

arată că dispozitivul, prin conținutul său, stabilește

în sarcina pârâților obligații imposibile, exercițiul financiar al anului 2009 fiind

încheiat, iar legea bugetului este în esența sa, o lege anuală.

Printr-un

alt motiv de recurs, recurenta-pârâtă susține că în mod greșit instanța de fond

a reținut că actele contestate au fost emise cu încălcarea prevederilor art. 74

alin. (2) din Legea nr. 303/2004, întrucât în speță aceste dispoziții nu sunt aplicabile.

Susține recurenta-pârâtă că în cauză nu se pune problema unui drept salarial actual,

ci a unui drept salarial restant acordat reclamanților prin hotărâri judecătorești

executorii și prin decizia nr. 21 din 10 martie 2009 a secțiilor unite ale Înaltei

Curți de Casație și Justiție, drept a cărui plată/executare a fost suspendată prin

O.U.G. nr. 71/2009, act normativ în temeiul și în executarea căruia au fost emise

actele administrative contestate.

Printr-un

ultim motiv de recurs, recurenta-pârâtă solicită suspendarea executării sentinței

civile recurate, având în vedere prevederile O.U.G. nr. 71/2009 și intrarea în vigoare

a Legii nr. 330/2009, precum și faptul că executarea sentinței ar conduce la diminuarea

bugetului instituției și imposibilitatea asigurării pe viitor a plății drepturilor

salariale prevăzute de actele normative în vigoare.

Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin motivele

de recurs formulate critică sentința atacată, invocând prevederile art. 304

pct. 4, 7, 8 și 9 C. proc. civ., cu aplicarea art. 304

1

C. proc.

civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea acțiunii

ca nefondată.

În raport cu prevederile

art. 304

1

C. proc. civ., se solicită examinarea cauzei sub toate aspectele,

reaprecierea materialului probator și interpretarea corectă a stării de fapt și

de drept.

Recurentul-pârât arată

c

ă instanța

de fond a dispus în mod nelegal anularea deciziei

nr. 207/2009 a Procurorului

Șef al Direcției Naționale Anticorupție, hotărârea pronunțată fiind dată cu aplicarea

greșită a legii, că actele supuse controlului de legalitate prin prezenta acțiune

au fost emise de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație

și Justiție, respectiv Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție, în urma

adresei din 18 iunie 2009 a Ministerului Finanțelor Publice, prin care s-a comunicat

că plata sporului pentru risc și suprasolicitare neuropsihică va fi suspendată la

data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute

în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Apreciază recurentul-pârât

că în lipsa fondurilor alocate de Ministerul Finanțelor Publice cu această destinație,

Ministerul Public se află în imposibilitate obiectivă de a plăti în continuare sporul

vizat, așa încât în aceste condiții nu se poate reține că emiterea deciziei atacate

reprezintă un exces de putere din partea autorității emitente. Or, în condițiile

în care Ministerul Finanțelor Publice refuză alocarea fondurilor necesare plății

sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, Ministerul Public se găsește în

imposibilitate obiectivă de a plăti în continuare sporul de risc și suprasolicitare

neuropsihică de 50%, astfel încât suspendarea executării acestei măsuri a fost impusă

de lipsa resurselor financiare.

Recurentul-pârât mai arată

că instanța de fond a reținut în mod netemeinic și nelegal că actele administrative

supuse în speță controlului de legalitate ar avea caracter retroactiv, deoarece

drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 au fost scadente în cursul lunii

iulie 2009, mai precis la data de 13 iulie 2009, deci după data emiterii deciziei

anulate, în speță, noțiunea de activitate a actului administrativ trebuie raportată

la data de scadență a drepturilor bănești.

De asemenea, recurentul-pârât

mai arată că instanțele judecătorești nu sunt abilitate să creeze și să adopte legi,

ci să le aplice pe cele existente, astfel că anularea ordinului desus judecății,

reprezintă o ingerință în atribuțiile legiuitoare și executive.

Referitor la cererea de

chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, recurentul-pârât precizează

că, în mod nelegal, instanța de fond a respins această cerere atâta vreme cât între

instituția pârâtă și instituția chemată în garanție există, în temeiul art. 131

pct. 1 din Legea nr. 304/2004, o obligație de garanție.

În concluzie, arată recurentul-pârât,

cererea de chemare în garanție are interes, fiind îndeplinite condițiile cerute

de legea procesuală, prin interes înțelegându-se folosul practic urmărit de cel

ce a pus în mișcare acțiunea civilă.

Publice, prin motivele de recurs formulate, critică sentința recurată, solicitând

instanței de control judiciar să admită recursul și să dispună modificarea în parte

a sentinței atacate, în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive

a ministerului.

Recurentul-chemat în garanție

arată că nu are, în cauză, calitate procesuală pasivă, întrucât nu poate fi obligat

la plata unor sporuri aparținând angajaților altor instituții.

Mai arată recurentul că

pentru realizarea prevederilor bugetare, răspunde Guvernul României, conform destinațiilor

bugetare stabilite prin legea bugetară anuală.

Hotărârea instanței de

recurs

Analizând cu prioritate

excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată de Direcția Națională Anticorupție

în temeiul art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte reține că aceasta este neîntemeiată,

întrucât legalitatea actelor contestate se verifică în raport cu data emiterii lor

și se analizează vătămarea invocată de către reclamanți a drepturilor și intereselor

lor legitime pentru perioada în care actele respective s-au aflat în vigoare și

în raport cu efectele juridice pe care le-au produs. Astfel fiind, adoptarea și

intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, act normativ care produce efecte juridice

numai pentru viitor, nu poate conduce la anularea actului administrativ ulterior

introducerii cererii, astfel că acțiunea reclamanților nu este lipsită de obiect.

Sub acest aspect, instanța reține că Legea nr. 554/2004 reglementează, prin

art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicție,

în cadrul căruia instanța are de analizat atât conformitatea actului administrativ

cu legea, cât și existența vătămării produse reclamantului, într-un drept ori într-un

interes legitim, prin efectele juridice produse în perioada în care actul s-a aflat

în vigoare.

Sub aspectul motivelor

de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., instanța de

control judiciar constată că instanța de fond nu a pronunțat hotărârea atacată cu

depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, astfel că este neîntemeiată susținerea

din recurs în sensul că instanța a adăugat la prevederile O.U.G. nr. 71/2009.

Înalta Curte reține că

aprecierile instanței de fond sunt temeinice și legale, întrucât O.U.G. nr. 71/2009

are ca obiect reglementarea procedurii de executare a sumelor

prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor

drepturi salariale restante stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar,

devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, or în cauză nu se pune problema

plății unui drept salarial restant, ci a unui drept salarial actual.

Este neîntemeiat motivul

de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte

reținând că, față de prevederile art. 261 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea recurată

cuprinde motivele de fapt și de drept, ca elemente ale silogismului judiciar, care

au condus instanța de fond la adoptarea soluției, în urma sistematizării și analizării

susținerilor părților în funcție de legătura lor logică.

Sub aspectul motivului

de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., instanța de recurs

constată că sunt neîntemeiate criticile recurenților în sensul că în mod greșit

Curtea de apel a apreciat că nu sunt incidente dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009,

și că instanța de fond a schimbat natura ori înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic

al actului juridic dedus judecății și a adăugat la dispozițiile art. 1 alin. (1)

și (2) și art. 2 din respectiva ordonanță de urgență.

Pentru argumentele expuse

cu ocazia respingerii motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304

pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte reține că dreptul a cărui vătămare este invocată

în prezentul litigiu nu se circumscrie cadrului instituit prin O.U.G. nr. 71/2009,

care este aplicabil numai în privința hotărârilor judecătorești devenite executorii

prin care s-a dispus plata în concret a unei sume de bani determinată.

Sub aspectul motivului

de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte

reține că întemeiat a apreciat instanța de fond că actele contestate au caracter

retroactiv și contravin dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

iar reclamanții au fost vătămați în dreptul lor la plata drepturilor salariale,

atâta timp cât motivele invocate de autoritățile emitente nu se încadrează în niciuna

dintre ipotezele reglementate de acest text de lege.

Este necontestat caracterul

retroactiv al actelor emise în luna iulie 2009, atât timp cât acestea dispun suspendarea

de la data de 01 iunie 2009 a plății sporului în litigiu, realizând, cu alte cuvinte,

în luna iulie o diminuare a drepturilor salariale ale reclamanților aferente muncii

deja prestate în perioada anterioară, respectiv în cursul lunii iunie.

În același sens, instanța

reține că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative,

aplicabile în temeiul art. 3 alin. (2) din aceeași lege și în

privința actelor administrative cu caracter normativ ce formează obiectul cauzei,

actele contestate trebuia să fie elaborate și emise cu respectarea dispozițiilor

art. 15 alin. (2) din Constituție, republicată, care consacră principiul neretroactivității,

ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă judecății.

Împrejurarea că plata

drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 urma a se face la data de 13 iulie

2009, dată ulterioară emiterii actelor contestate, nu este de natură a înlătura

caracterul retroactiv al celor două acte administrative.

Înalta Curte apreciază

că prin emiterea actelor administrative în litigiu se aduce atingere și principiului

securității raporturilor juridice, care este implicit în toate articolele Convenției

Europene a Drepturilor Omului, întrucât certitudinea reclamanților cu privire la

drepturile salariale ce li se cuveneau pentru munca deja prestată în cursul lunii

iunie a fost înlăturată printr-o măsură cu caracter retroactiv dispusă în cursului

lunii iulie.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte reține că, prin emiterea actelor administrative contestate cu încălcarea

principiului neretroactivității și a principiului securității raporturilor juridice,

autoritățile emitente, pârâte în prezenta cauză, au manifestat un evident exces

de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin atingerea

adusă dreptului cert al reclamanților de a primi drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009 în cuantumul previzionat la sfârșitul lunii iunie.

Este neîntemeiat motivul

de recurs susținut de recurentul-pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă

Înalta Curte de Casație și Justiție referitor la greșita respingere a cererii de

chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, întrucât așa cum s-a reținut

în jurisprudență, în mod constant, „instituția chemării în garanție se întemeiază

pe existența unei obligații de garanție sau despăgubire și revine, în principiu,

tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune

se face cu titlu oneros” și că obligația de garanție este condiționată de existența

unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau a unui drept subiectiv.

Potrivit art. 16

alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, bugetul de stat

se aprobă prin lege, rectificarea urmând aceeași procedură, conform principiului

simetriei actelor juridice, fiind evident faptul că Ministerul Economiei și Finanțelor

nu are atribuția de a adopta legi.

Tot Legea nr. 500/2002

prevede, în art. 28, că Ministerul Finanțelor Publice are atribuții în elaborarea

proiectului legii bugetului și a proiectului bugetului de stat pe baza propunerilor

prezentate de ordonatorii principali de credite. Atribuțiile ce revin ministerului

în privința elaborării bugetului de stat sunt detaliate și în actele normative de

organizare și funcționare a ministerului (H.G. nr. 34/2009).

În consecință, Ministerul

Finanțelor Publice are rolul de administrator al bugetului statului, iar în baza

legii bugetului de stat, repartizează sumele către ordonatorii principali de credite,

astfel cum acestea sunt prevăzute în buget.

În aceste condiții, Ministerul

Finanțelor Publice nu are atribuția de a vira ordonatorilor principali de credite

alte sume decât cele prevăzute de legea bugetului de stat și nici posibilitatea

de a proceda la modificarea bugetelor ordonatorilor principali de credite cuprinse

în bugetul de stat.

De altfel, prin O.G.

nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice,

stabilite prin titluri executorii sunt reglementate modalitățile prin care instituțiile

publice vor proceda la punerea în executare a titlurilor executorii. Dispozițiile

art. 2 din O.G., astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 110/2007,

prevăd expres că „dacă executarea creanței stabilite prin titluri executorii nu

începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituția debitoare este obligată

ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-și îndeplini obligația

de plată.”

În ceea ce privește critica

adusă sentinței de fond, de către recurentul Ministerul Finanțelor Publice, Înalta

Curte o găsește nefondată, având în vedere că prima instanță a admis excepția lipsei

calității procesuală pasive a acestui minister și, pe cale de consecință, a respins

capetele de cerere împotriva acestuia, ca fiind formulate împotriva unei persoane

fără calitate procesuală pasivă.

În consecință, în raport

de cele mai sus reținute și față de dispozițiile art. 312 C. proc. civ., vor fi

respinse recursurile declarate de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă

Înalta Curte de Casație și Justiție,

de

Direcția Națională Anticorupție și de Ministerul Finanțelor

Publice - D.G.F.P. Bihor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate

de

Direcția Națională Anticorupție,

Ministerul

Public - Parchetul de pe lângă

Înalta Curte de Casație

și Justiție, de Ministerul Finanțelor Publice - D.G.F.P. Bihor

împotriva

sentinței civile nr. 136/CA din 29 martie 2010 a Curții de Apel Oradea, secția comercială,

contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 octombrie 2010.