ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4246/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 136/CA din 29 martie 2010, Curtea de Apel Oradea, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal: - a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanții M.I., S.T., C.D., P.V.M., I.M., în contradictoriu cu pârâții Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție, Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ș i Ministerul Finanțelor Publice; - a anulat Ordinul nr. 206 din 07 iulie 2009 emis de Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție; - a anulat adresa din 18 iunie 2009 emisă de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; - a dispus obligarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în calitatea sa de ordonator de credite și pe Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție, în calitate de ordonator secundar de credite, să solicite Ministerului de Finanțe Publice suplimentarea fondurilor prevăzute în bugetul Ministerului Public cu titlu de „cheltuieli de personal” pentru plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% în semestrul al doilea al anului 2009;

- a dispus obligarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să aloce în favoarea Direcției Naționale Anticorupție sumele reprezentând sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% aferent semestrului al II-lea al anului 2009, începând cu luna iunie 2009; - a respins capetele de cerere privind anularea din 18 iunie 2009 emisă de Minsterul Finanțelor Publice și obligarea Ministerului Finanțelor Publice la suplimentarea fondurilor prevăzute în bugetul Ministerului Public la titlul „cheltuieli de personal” pentru plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% în semestrul al doilea al anului 2009; - a respins cererea de chemare în garanție a Minsterului Finanțelor Publice formulată de pârâtul Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție București.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut în esență următoarele: Prin Ordinul nr. 206 din 07 iulie 2009 emis de Procurorul șef al Direcției Naționale Anticorupție s-a dispus, începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea aplicării deciziei nr. 84 din 09 martie 2009 a Procurorului Șef al Direcției Naționale Anticorupție privind salarizarea personalului auxiliar de specialitate și personalului conex personalului auxiliar de specialitate, prin care s-a dispus acordarea, începând cu data de 01 martie 2009, a sporului de 50% de risc și solicitare neuropsihică, calculat la indemnizația de încadrare brută prevăzută de lege.

În acest ordin se face referire la adresa din 18 iunie 2009 emisă de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care s-a solicitat suspendarea începând cu data de 01 iunie 2009 a deciziei de acordare a sporului de 50%, adresă care face referire la adresa din 18 iunie 2009 a Ministrului Finanțelor Publice, prin care s-a comunicat suspendarea solicitării Ministerului Public de plată în continuare a sporului în cauză, întrucât aceasta plată intră sub incidența O.U.G. nr. 71/2009. Prin decizia nr. 207 din 07 iulie 2009 emisă de Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție s-a dispus, începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea aplicării deciziei nr. 84 din 09 martie 2009 a Procurorului Șef al Direcției Naționale Anticorupție privind salarizarea personalului auxiliar de specialitate și personalului conex personalului auxiliar de specialitate.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 71/2009, instanța de fond a reținut că nu se poate pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din această ordonanță, care menționează faptul că plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012, iar în cauză este vorba și de plata salariilor pentru luna iunie 2009, o perioada anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe. În speță, instanța de fond a constatat că este în prezența unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, ceea ce conduce la încălcarea principiului neretroactivității legii, consacrat de art. 15 din Constituție.

A mai reținut Curtea de apel că autoritățile publice implicate au dat dovadă de exces de putere prin faptul că au înlăturat de la plată una dintre componentele salariului magistraților și personalului auxiliar de specialitate, respectiv sporul de risc și suprasolicitare, astfel că actele contestate au caracter vătămător și încalcă prevederile Legii nr. 303/2004. În ceea ce privește capetele de cerere privind anularea adresei din 18 iunie 2009 emisă de Ministerul Finanțelor Publice și obligarea acestui minister la suplimentarea fondurilor prevăzute în bugetul Ministerului Public, instanța de fond a constatat că se impune admiterea excepției lipsei calității procesuală pasive a Ministerului Finanțelor Publice și, pe cale de consecință, a apreciat aceste capete de cerere ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Pentru a pronunța soluția de respingere a cererii de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, cerere formulată de pârâtul Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție București, Curtea de apel a reținut că între Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Public nu există nicio obligație de garanție în baza legii, ori a vreunei obligații de restituire, iar simplul fapt că ordonatorul principal de credite nu a acordat drepturile bănești cuvenite de drept reclamanților, nu îi conferă acestuia nicio garanție legală din partea Ministerului Finanțelor Publice pentru eventuale sume ce ar trebui să le plătească reclamanților într-un litigiu izvorât dintr-un raport de muncă.

Cererile de recurs 1. Recursul declarat de pârâta Direcția Națională Anticorupție Printr-un prim motiv de recurs, recurenta-pârâtă Direcția Națională Anticorupție susține că acțiunea reclamanților a rămas fără obiect și este lipsit de interes, întrucât la data de 12 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 330/2009 care stabilește un nou algoritm de calculare a salariilor magistraților, personalului auxiliar de specialitate și personalului conex, astfel că instanța nu poate obliga pârâții la plata sporului în litigiu, decât până la data de 11 noiembrie 2009. În cuprinsul motivelor de recurs, recurenta-pârâtă mai arată că dispozitivul, prin conținutul său, stabilește în sarcina pârâților obligații imposibile, exercițiul financiar al anului 2009 fiind încheiat, iar legea bugetului este în esența sa, o lege anuală.

Printr-un alt motiv de recurs, recurenta-pârâtă susține că în mod greșit instanța de fond a reținut că actele contestate au fost emise cu încălcarea prevederilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, întrucât în speță aceste dispoziții nu sunt aplicabile. Susține recurenta-pârâtă că în cauză nu se pune problema unui drept salarial actual, ci a unui drept salarial restant acordat reclamanților prin hotărâri judecătorești executorii și prin decizia nr. 21 din 10 martie 2009 a secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, drept a cărui plată/executare a fost suspendată prin O.U.G. nr. 71/2009, act normativ în temeiul și în executarea căruia au fost emise actele administrative contestate.

Printr-un ultim motiv de recurs, recurenta-pârâtă solicită suspendarea executării sentinței civile recurate, având în vedere prevederile O.U.G. nr. 71/2009 și intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, precum și faptul că executarea sentinței ar conduce la diminuarea bugetului instituției și imposibilitatea asigurării pe viitor a plății drepturilor salariale prevăzute de actele normative în vigoare. 2. Pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin motivele de recurs formulate critică sentința atacată, invocând prevederile art. 304 pct. 4, 7, 8 și 9 C. proc. civ., cu aplicarea art. 304 1 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea acțiunii ca nefondată.

În raport cu prevederile art. 304 1 C. proc. civ., se solicită examinarea cauzei sub toate aspectele, reaprecierea materialului probator și interpretarea corectă a stării de fapt și de drept. Recurentul-pârât arată c ă instanța de fond a dispus în mod nelegal anularea deciziei nr. 207/2009 a Procurorului Șef al Direcției Naționale Anticorupție, hotărârea pronunțată fiind dată cu aplicarea greșită a legii, că actele supuse controlului de legalitate prin prezenta acțiune au fost emise de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție, în urma adresei din 18 iunie 2009 a Ministerului Finanțelor Publice, prin care s-a comunicat că plata sporului pentru risc și suprasolicitare neuropsihică va fi suspendată la data intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Apreciază recurentul-pârât că în lipsa fondurilor alocate de Ministerul Finanțelor Publice cu această destinație, Ministerul Public se află în imposibilitate obiectivă de a plăti în continuare sporul vizat, așa încât în aceste condiții nu se poate reține că emiterea deciziei atacate reprezintă un exces de putere din partea autorității emitente. Or, în condițiile în care Ministerul Finanțelor Publice refuză alocarea fondurilor necesare plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, Ministerul Public se găsește în imposibilitate obiectivă de a plăti în continuare sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50%, astfel încât suspendarea executării acestei măsuri a fost impusă de lipsa resurselor financiare.

Recurentul-pârât mai arată că instanța de fond a reținut în mod netemeinic și nelegal că actele administrative supuse în speță controlului de legalitate ar avea caracter retroactiv, deoarece drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 au fost scadente în cursul lunii iulie 2009, mai precis la data de 13 iulie 2009, deci după data emiterii deciziei anulate, în speță, noțiunea de activitate a actului administrativ trebuie raportată la data de scadență a drepturilor bănești. De asemenea, recurentul-pârât mai arată că instanțele judecătorești nu sunt abilitate să creeze și să adopte legi, ci să le aplice pe cele existente, astfel că anularea ordinului desus judecății, reprezintă o ingerință în atribuțiile legiuitoare și executive.

Referitor la cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, recurentul-pârât precizează că, în mod nelegal, instanța de fond a respins această cerere atâta vreme cât între instituția pârâtă și instituția chemată în garanție există, în temeiul art. 131 pct. 1 din Legea nr. 304/2004, o obligație de garanție. În concluzie, arată recurentul-pârât, cererea de chemare în garanție are interes, fiind îndeplinite condițiile cerute de legea procesuală, prin interes înțelegându-se folosul practic urmărit de cel ce a pus în mișcare acțiunea civilă. 3. Ministerul Finanțelor Publice, prin motivele de recurs formulate, critică sentința recurată, solicitând instanței de control judiciar să admită recursul și să dispună modificarea în parte a sentinței atacate, în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a ministerului.

Recurentul-chemat în garanție arată că nu are, în cauză, calitate procesuală pasivă, întrucât nu poate fi obligat la plata unor sporuri aparținând angajaților altor instituții. Mai arată recurentul că pentru realizarea prevederilor bugetare, răspunde Guvernul României, conform destinațiilor bugetare stabilite prin legea bugetară anuală. Hotărârea instanței de recurs Analizând cu prioritate excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată de Direcția Națională Anticorupție în temeiul art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte reține că aceasta este neîntemeiată, întrucât legalitatea actelor contestate se verifică în raport cu data emiterii lor și se analizează vătămarea invocată de către reclamanți a drepturilor și intereselor lor legitime pentru perioada în care actele respective s-au aflat în vigoare și în raport cu efectele juridice pe care le-au produs.

Astfel fiind, adoptarea și intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, act normativ care produce efecte juridice numai pentru viitor, nu poate conduce la anularea actului administrativ ulterior introducerii cererii, astfel că acțiunea reclamanților nu este lipsită de obiect. Sub acest aspect, instanța reține că Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia instanța are de analizat atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât și existența vătămării produse reclamantului, într-un drept ori într-un interes legitim, prin efectele juridice produse în perioada în care actul s-a aflat în vigoare. Sub aspectul motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc.

civ., instanța de control judiciar constată că instanța de fond nu a pronunțat hotărârea atacată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, astfel că este neîntemeiată susținerea din recurs în sensul că instanța a adăugat la prevederile O.U.G. nr. 71/2009. Înalta Curte reține că aprecierile instanței de fond sunt temeinice și legale, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 are ca obiect reglementarea procedurii de executare a sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi salariale restante stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, or în cauză nu se pune problema plății unui drept salarial restant, ci a unui drept salarial actual.

Este neîntemeiat motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte reținând că, față de prevederile art. 261 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea recurată cuprinde motivele de fapt și de drept, ca elemente ale silogismului judiciar, care au condus instanța de fond la adoptarea soluției, în urma sistematizării și analizării susținerilor părților în funcție de legătura lor logică. Sub aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., instanța de recurs constată că sunt neîntemeiate criticile recurenților în sensul că în mod greșit Curtea de apel a apreciat că nu sunt incidente dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009, și că instanța de fond a schimbat natura ori înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al actului juridic dedus judecății și a adăugat la dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 din respectiva ordonanță de urgență.

Pentru argumentele expuse cu ocazia respingerii motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte reține că dreptul a cărui vătămare este invocată în prezentul litigiu nu se circumscrie cadrului instituit prin O.U.G. nr. 71/2009, care este aplicabil numai în privința hotărârilor judecătorești devenite executorii prin care s-a dispus plata în concret a unei sume de bani determinată. Sub aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte reține că întemeiat a apreciat instanța de fond că actele contestate au caracter retroactiv și contravin dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, iar reclamanții au fost vătămați în dreptul lor la plata drepturilor salariale, atâta timp cât motivele invocate de autoritățile emitente nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele reglementate de acest text de lege.

Este necontestat caracterul retroactiv al actelor emise în luna iulie 2009, atât timp cât acestea dispun suspendarea de la data de 01 iunie 2009 a plății sporului în litigiu, realizând, cu alte cuvinte, în luna iulie o diminuare a drepturilor salariale ale reclamanților aferente muncii deja prestate în perioada anterioară, respectiv în cursul lunii iunie. În același sens, instanța reține că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aplicabile în temeiul art. 3 alin. (2) din aceeași lege și în privința actelor administrative cu caracter normativ ce formează obiectul cauzei, actele contestate trebuia să fie elaborate și emise cu respectarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție, republicată, care consacră principiul neretroactivității, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă judecății.

Împrejurarea că plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 urma a se face la data de 13 iulie 2009, dată ulterioară emiterii actelor contestate, nu este de natură a înlătura caracterul retroactiv al celor două acte administrative. Înalta Curte apreciază că prin emiterea actelor administrative în litigiu se aduce atingere și principiului securității raporturilor juridice, care este implicit în toate articolele Convenției Europene a Drepturilor Omului, întrucât certitudinea reclamanților cu privire la drepturile salariale ce li se cuveneau pentru munca deja prestată în cursul lunii iunie a fost înlăturată printr-o măsură cu caracter retroactiv dispusă în cursului lunii iulie.

Pe cale de consecință, Înalta Curte reține că, prin emiterea actelor administrative contestate cu încălcarea principiului neretroactivității și a principiului securității raporturilor juridice, autoritățile emitente, pârâte în prezenta cauză, au manifestat un evident exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin atingerea adusă dreptului cert al reclamanților de a primi drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 în cuantumul previzionat la sfârșitul lunii iunie.

Este neîntemeiat motivul de recurs susținut de recurentul-pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție referitor la greșita respingere a cererii de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, întrucât așa cum s-a reținut în jurisprudență, în mod constant, „instituția chemării în garanție se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau despăgubire și revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros” și că obligația de garanție este condiționată de existența unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau a unui drept subiectiv.

Potrivit art. 16 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, bugetul de stat se aprobă prin lege, rectificarea urmând aceeași procedură, conform principiului simetriei actelor juridice, fiind evident faptul că Ministerul Economiei și Finanțelor nu are atribuția de a adopta legi. Tot Legea nr. 500/2002 prevede, în art. 28, că Ministerul Finanțelor Publice are atribuții în elaborarea proiectului legii bugetului și a proiectului bugetului de stat pe baza propunerilor prezentate de ordonatorii principali de credite. Atribuțiile ce revin ministerului în privința elaborării bugetului de stat sunt detaliate și în actele normative de organizare și funcționare a ministerului (H.G.

nr. 34/2009). În consecință, Ministerul Finanțelor Publice are rolul de administrator al bugetului statului, iar în baza legii bugetului de stat, repartizează sumele către ordonatorii principali de credite, astfel cum acestea sunt prevăzute în buget. În aceste condiții, Ministerul Finanțelor Publice nu are atribuția de a vira ordonatorilor principali de credite alte sume decât cele prevăzute de legea bugetului de stat și nici posibilitatea de a proceda la modificarea bugetelor ordonatorilor principali de credite cuprinse în bugetul de stat. De altfel, prin O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii sunt reglementate modalitățile prin care instituțiile publice vor proceda la punerea în executare a titlurilor executorii.

Dispozițiile art. 2 din O.G., astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 110/2007, prevăd expres că „dacă executarea creanței stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituția debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-și îndeplini obligația de plată.” În ceea ce privește critica adusă sentinței de fond, de către recurentul Ministerul Finanțelor Publice, Înalta Curte o găsește nefondată, având în vedere că prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuală pasive a acestui minister și, pe cale de consecință, a respins capetele de cerere împotriva acestuia, ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

În consecință, în raport de cele mai sus reținute și față de dispozițiile art. 312 C. proc. civ., vor fi respinse recursurile declarate de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, de Direcția Națională Anticorupție și de Ministerul Finanțelor Publice - D.G.F.P. Bihor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Direcția Națională Anticorupție, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, de Ministerul Finanțelor Publice - D.G.F.P. Bihor împotriva sentinței civile nr. 136/CA din 29 martie 2010 a Curții de Apel Oradea, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 octombrie 2010.