ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4340/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4340/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar constată următoarele:

I Instanța de fond

1.Cererea

reclamanților

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal la data de 15 martie 2011, disjunsă din Dosarul nr.

426/46/2011, B.F., C.B., D.S., D.M., D.M.A., G.A., I.G., L.M., L.C., L.L., M.M.,

M.A., N.G., O.D., O.S., P.I., R.R.G., L.G., S.A., V.A.I., salariați ai Agenției

Nucleare pentru Deșeuri Radioactive au chemat în judecată Ministerul Economiei,

Comerțului și Mediului de Afaceri și Agenția Nucleară pentru Deșeuri

Radioactive, invocând excepția de nelegalitate a Ordinelor: din 28 decembrie

2009, emise de Președintele Agenției.

În motivarea acțiunii

s-a arătat că nelegalitatea ordinelor emise de Președintele Agenției Nucleare

și pentru Deșeuri Radioactive, la 28 decembrie 2009, subsecvente H.G. nr.

1437/2009, a Ordinelor din 28 decembrie 2009, prin care au fost reîncadrați în

funcții contractuale sau numiți în funcții publice salariații Agenției Nucleare

pentru Deșeuri Radioactive, este determinată de faptul că actele administrative

pe baza cărora au fost emise sunt la rândul lor nelegale.

S-a mai arătat că lipsa

competenței și a calității de reprezentant al Președintelui Agenției Nucleare și

pentru Deșeuri Radioactive, prematuritatea emiterii ordinelor nr. 2162/2009,

nr. 10/2009, nr. 11/2009, nr. 1/2010, afectează și actele menționate.

De asemenea, au arătat

reclamanții că personalul Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive era personal

contractual, salarizat conform salarizării personalului din instituții publice cu

venituri extrabugetare, prin negociere în contractele colective de muncă sau contracte

individuale de muncă, potrivit H.G. nr. 361/1999 pentru aplicarea O.G. nr. 14/1998.

La 10 februarie 2010,

salariații Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive au formulat plângere prealabilă

solicitând respectarea contractului colectiv de muncă și arătând că transformarea

posturilor și statul de funcții s-au întocmit fără avizul Agenției Naționale a Funcționarilor

Publici și fără existența fișelor de post prevăzute în legislația în vigoare.

La plângerea prealabilă

s-a primit răspunsul din 16 februarie 2010.

2.Apărările pârâtei

Agenția Nucleară și pentru

Deșeuri Radioactive a formulat întâmpinare solicitând respingerea excepțiilor de

nelegalitate.

S-a invocat, excepția

lipsei calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S.A. fostă

Ș.A., V.A.I., deoarece nu se mai află în raporturi de muncă sau de serviciu cu instituția

pârâtă.

S-a mai invocat excepția

lipsei procedurii prealabile și a tardivității acțiunii în raport cu ordinele Președintelui

Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive din 28 decembrie 2009.

3.Soluția instanței de

fond

Analizând cu prioritate

excepțiile invocate, în raport de prevederile art. 137 C. proc. civ. și art. 109

alin. (2) și (3) C. proc. civ., Curtea a constatat că acestea nu sunt întemeiate,

reținând că reclamanții I.G., M.A., N.G., S.A. fostă Ș.A., V.A.I., justifică cerința

calității procesuale active, iar faptul că nu se mai află în raporturi de muncă

sau de serviciu cu instituția pârâtă nu are relevanță în ce privește efectele produse

de ordinele atacate pentru perioada de timp în care aceste persoane și-au menținut

calitatea de angajat al agenției.

S-a mai reținut din probele

administrate nu rezultă data încetării raporturilor de serviciu pentru a se aprecia

asupra caracterului întemeiat al excepției invocate, dimpotrivă ordinele emise pentru

fiecare dintre persoanele menționate I.G., M.A., N.G., S.A. fostă Ș.A., V.A.I. atestând

la 28 decembrie 2009, că persoanele a căror calitate este în discuție, au fost numite

în funcții publice în cadrul Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive.

Asupra excepției de inadmisibilitate

a cererii, Curtea de apel a reținut că, potrivit art. 7 alin. (1) Legea nr. 554/2004

î

n

cauză nu lipsește plângerea prealabilă la data formulării cererii - 15 martie 2011

- autoritatea emitentă fiind sesizată în vederea revocării actelor administrative

atacate, iar p

rin

adresa din 16 februarie 2010, Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive a răspuns

plângerii prealabile arătând că la data încadrării, respectiv 28 decembrie 2009,

O.U.G. nr. 1/2010, nu era în vigoare.

Curtea

a mai reținut însă că cererea de față are ca obiect excepția de nelegalitate a

Ordinelor de numire în

funcțiile publice din 28 decembrie 2009, ipoteză în care nu este necesară parcurgerea

procedurii prealabile.

Cu privire la nerespectarea

termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) Legea nr. 554/2004 pentru introducerea

cererii (excepției de nelegalitate), Curtea de apel a constatat, în primul rând,

că deși actele administrative cu caracter individual au fost comunicate reclamanților,

iar în temeiul acestora au primit drepturile bănești astfel stabilite, pe o perioadă

mai mare de un an, pentru evitarea aplicării art. 11 Legea contenciosului administrativ,

reclamanții au invocat nelegalitatea ordinelor pe calea excepției de nelegalitate.

În cadrul acesteia, textul

susmenționat nu este aplicabil, de vreme ce art. 4 Legea contenciosului administrativ

permite sesizarea instanței cu excepția de nelegalitate, oricând în cursul unui

proces.

Prin sentința nr. 285/F-CONT

din 17 noiembrie 2011 a Curții de Apel Pitești, s-a respins excepția inadmisibilității

excepțiilor de nelegalitate a Ordinelor din 28 decembrie 2009, pentru lipsa procedurii

prealabile.

A respins excepțiile de

nelegalitate a Ordinelor Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive din 28

decembrie 2009, formulate de reclamanți în contradictoriu cu pârâta Agenția Nucleară

și Pentru Deșeuri Radioactive.

A reținut instanța de

fond că, fără a se putea anula actele administrative, acțiunea directă nemaifiind

în termen, nu se pot înlătura nici efectele acestora, produse de la data emiterii

lor, excepția de nelegalitate neatrăgând asemenea consecințe ci numai o constatare

asupra legalității actului. Raportul juridic existent între autoritate și persoana

în discuție, nu se modifică și nu se stinge prin eventuala admitere a excepției

de nelegalitate, singura consecință fiind aceea că, în litigiul principal, nu se

va mai ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În condițiile în care,

doctrina administrativă nu distinge între nulitatea absolută și cea relativă a actelor

administrative, aspect relevat și în regimul juridic al termenelor imperativ prevăzute

de lege pentru sesizarea instanței (art. 11 Legea nr. 554/2004), s-ar impune ca

excepția de nelegalitate să poată fi invocată cu respectarea termenelor prevăzute

pentru acțiunea directă. De altfel, și în materie civilă este contrazisă frecvent

aplicarea adagiului que temporalia sunt ad agendum, perpetua sunt ad excipiendum,

astfel că a fortiori în materia administrativă regula menționată nu poate fi primită.

A mai constatat instanța

de fond că față de soluțiile pronunțate prin sentințele nr. 282/F/CONT/17.05.2011,

nr. 283/F/CONT/17.05.2011, nr. 284/F/CONT/17.05.2011 cu privire la excepția de nelegalitate

a Ordinelor nr. 2162/2009, nr. 10/2009 și nr. 11/2009, excepția nu poate fi primită,

de vreme ce s-a constatat legalitatea Ordinului nr. 2162/2009 de numire în funcția

de Președinte al Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive, nu se poate reține

că ordinele atacate cu prezenta excepție de nelegalitate nu au fost date de către

organul competent potrivit legii.

Nu s-a putut reține nici

că ordinele atacate au fost comunicate în copie salariaților preluați de la Agenția

Națională pentru Deșeuri Radioactive, deși se aflau în concediu de odihnă, concedii

medicale/maternitate, lipsind o asemenea dovadă la dosarul cauzei.

Cu privire la încălcarea

art. 54 alin. (5) și (6) Legea nr. 188/1999, Curtea de apel a reținut că textul

nu se referă la aspectele invocate, atât în forma actului normativ în vigoare la

data emiterii ordinelor atacate, cât și în forma actuală. Într-adevăr potrivit

art. 62 alin. (5) Legea nr. 188/1999 f

ișa postului aferentă

funcției publice se anexează la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia

se înmânează funcționarului public. Însă pe de o parte, cu privire la acest aspect

nu s-au administrat probe, iar pe de altă parte, nu se poate reține nelegalitatea

ordinului în condițiile în care fișa postului nu a fost înmânată funcționarilor

publici, ulterior emiterii ordinului, nulitatea fiind determinată de cauze concomitente

emiterii actului.

În

ce privește depunerea jurământului, cu încălcarea prevederilor art. 62 alin. (6)

Legea nr. 188/1999, respectiv anterior comunicării ordinelor de numire în funcțiile

publice către salariați, Curtea reține că o asemenea dovadă nu a fost făcută, iar

adresa din 8 februarie 2010, transmisă d-lui I.G. de către

Agenției Naționale a

Funcționarilor Publici

, coroborată cu întâmpinarea formulată de Agenție,

arată că numai persoana menționată a refuzat depunerea jurământului.

De

asemenea, Curtea nu poate reține că statutul juridic al reclamanților, astfel cum

a fost determinat prin ordinele atacate, nu a fost acceptat de către reclamanți,

în condițiile în care, până la sesizarea instanței cu excepția de nelegalitate,

aceștia au primit drepturile bănești astfel stabilite, fără a le contesta.

Asupra

aspectului legat de lipsa avizului

Agenției Naționale a Funcționarilor Publici

cu

privire la stabilirea funcțiilor publice, se reține că acesta nu este întemeiat.

Nota de fundamentare din Proiectul de act normativ H.G. nr. 1437/2009, poartă avizul

favorabil al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, această autoritate arătând

și ulterior prin adresa din 10 februarie 2010, punctul de vedere cu privire la preluarea

personalului în cadrul Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive, urmare a

desființării agențiilor preexistente.

II.Instanța

de recurs

1.Criticile

reclamanților

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs reclamanții care au criticat-o pentru nelegalitate și netemeinicie

, arătând că în mod greșit s-a respins excepția de nelegalitate a ordinelor indicate

în acțiunea introductivă, deoarece:

-Ordinele s-au emis prematur

înainte ca Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive să fie înființată și Președintele

acesteia să dobândească statutul de reprezentant legal al acestei instituții.

-nu a existat avizul Agenției

Naționale a Funcționarilor Publici pentru structura funcțiilor publice folosită

și pentru transformarea posturilor/funcțiilor din funcții contractuale în funcții

publice, contrar art. 107 alin. (1) și art. 111 Legea nr. 188/1999, avizarea Notei

de Fundamentare a H.G. nr. 1437/2009 care nu se publică, necomplinind această lipsă;

-Ordinele atacate încalcă

și art. 54 alin. (5) și (6) Legea nr. 188/1999, pentru că nu s-au anexat fișele

posturilor și nu s-a depus jurământul înaintea comunicării acestora;

-s-au încălcat prevederile

art. 14 alin. (2) H.G. nr. 1437/2009 , întrucât nu s-au respectat drepturile și

obligațiile rezultate din raportul de serviciu și de muncă existente la data intrării

în vigoare a hotărârii.

Recurenții au învederat

că în mod greșit prima instanță a reținut că Ordinele atacate s-au comunicat în

perioada în care aceștia se aflau la serviciu, ci în concedii medicale, de maternitate

sau de odihnă, documentele aflându-se în posesia angajatorului, or că nu s-au comunicat

fișele posturilor în anexa la ordinele de numire sau că nu s-a dovedit că nu s-a

depus jurământul, considerându-se în mod eronat că reclamanții au acceptat noul

statut al funcțiilor prin încasarea drepturilor bănești cuvenite ca urmare a ocupării

noilor funcții, din moment ce au contestat situația la sediul instituției, dar și

la A.N.A.F..

S-a mai învederat că în

mod greșit prima instanță a disjuns excepțiile de nelegalitate, de fondul cauzei,

încălcând astfel art. 165 C. proc. civ..

În drept, s-a invocat

ca temei legal al admiterii recursului art. 304 alin. (9) C. proc. civ. și art.

304

1

.

2.Apărările intimatei

Intimata Agenția Nucleară

pentru Deșeuri Radioactive, prin reprezentant legal și prin întâmpinarea depusă

la dosar în temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. a solicitat respingerea recursului

ca nefondat.

3.Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Analizând sentința criticată

prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de dispozițiile legale incidente, inclusiv

ale art. 304

1

C. proc. civ., reține următoarele:

Motivele de recurs invocate

de reclamanți nu conțin critici de nelegalitate a sentinței atacate, ci reprezintă

o reluare a argumentelor prezentate instanței de fond în susținerea excepției de

nelegalitate a actelor administrative enumerate în petitul acțiunii introductive.

Astfel, prin Legea

nr. 329/2009 - art. 3, alin. (1) lit. a)-d) s-au stabilit modurile de reorganizare

a diferitelor instituții sau autorități, regula fiind aceea a desființării acestora,

din rațiuni economico financiare.

Din Anexa 1 a Legii rezultă

că Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive a provenit din comasarea prin fuziune

a Agenției Nucleare cu Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, care s-a desființat,

personalul acesteia fiind preluat de noua entitate, mandatată de legiuitor să-l

reorganizeze - art. 3, 4, 5 și 6 Legea nr. 329/2009 criteriile de oportunitate ale

instituției neputând fi cenzurat de instanță.

Prin H.G. nr. 1437/2009

art. 14 s-a aprobat Regulamentul de organizare și funcționare și structurare organizatorică

a noii instituții, abrogându-se H.G. nr. 1601/2003 privind organizarea și funcționarea

Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive și H.G. nr. 267/2007 pentru aprobarea

Regulamentului de organizare și funcționare și a structurii organizatorice ale Agenției

Nucleare.

Prin urmare, H.G. nr.

1437/2009 este actul de înființare al Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive,

chiar dacă nu conține termenul de „înființare” conținutul reglementării și efectele

acesteia fiind neechivoce sub acest aspect.

În temeiul acestui act

normativ s-a emis Ordinul ministrului economiei nr. 2162/2009 privind numirea în

funcția de președinte al Agenției, Ordinul din 28 decembrie 2009 privind preluarea

și încadrarea personalului Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive și a personalului

Agenției Nucleare, Ordinul din 28 decembrie 2009 privind aprobarea organigramei

Departamentului pentru Promovarea, Dezvoltarea și Monitorizarea Activităților Nucleare

și a Organigramei Departamentului pentru administrarea Națională a Deșeurilor Radioactive

precum și aprobarea Statutului de personal al Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive

emis de Președintele Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive.

Celelalte Ordine a căror

nelegalitate s-a invocat pe calea excepției din 28 decembrie emise de Președintele

Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive privesc încadrarea recurenților - reclamanți

în funcții publice sau contractuale, în structura instituției rezultată din fuziune

și salariul de încadrare.

Susținerile recurenților

cum că Ordinul ministrului economiei nr. 2162/2009 privind numirea în funcția de

președinte al Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive încalcă art. 15 lit.

d) Legea nr. 90/2001, întrucât acesta trebuia numit prin Decizia Primului ministru,

deoarece avea rang de secretar de stat și că Ordinul s-a emis înaintea adoptării

și publicării H.G. nr. 1437/2009 de înființare a Agenției, sunt nefondate.

Astfel, toate actele normative

privind noua instituție rezultată din comasarea celor două Agenții, structura organizatorică,

încadrarea personalului, aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare s-au

adoptat de autoritățile competente printr-un pachet legislativ în aceeași zi - 18

noiembrie 2009 , fiind publicată H.G. nr. 1437/2009 în M.O. nr. 865/11.12.2009,

la aceeași dată fiind emis Ordinul 2162/2009.

Nu s-au încălcat nici

dispozițiile art. 15 lit. d) Legea nr. 90/2001 la numirea Președintelui Agenției

Nucleare pentru Deșeuri Radioactive de către Ministrul Economiei și Finanțelor și

nu de către Primul Ministru, deoarece funcția publică nu se confundă cu rangul funcționarului

public, respectiv funcția publică de Președinte al Agenției, cu rangul acesteia

, corespunzător celui de secretar de stat, astfel că în mod legal Președintele Agenției

Nucleare pentru Deșeuri Radioactive a fost numit de către Ministrul de resort. Susținerile

recurenților privind inexistența avizului Agenției Nucleare a Funcționarilor Publici

pentru structura posturilor funcționarilor publici conform art. 107 alin. (1) și

(2) și art. 11 Legea nr. 188/1999 sunt nefondate, fiind contrazise înscrisurile

depuse la dosar din care rezultă că s-a avizat favorabil Nota de fundamentare a

H.G. nr. 1437/2009 de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, dosar fond,

care a comunicat Președintelui Sindicatului Național al Funcționarilor Publici că

modificarea drepturilor salariale ale personalului Agenției Naționale pentru Deșeuri

Radioactive s-a realizat cu acordul acestora, prin depunerea jurământului de credință

în cazul funcționarilor publici, în baza Ordinului de numire.

Potrivit dispozițiilor

art. 1169 C. civ., aplicabile și în materia contenciosului administrativ, oricine

face o alegație în fața instanței este dator să o dovedească.

Potrivit acestor prevederi

legale, reclamanții trebuiau să-și probeze susținerile lor privind comunicarea Ordinelor

contestate , privind numirea lor în funcții publice în cadrul Agenției Naționale

pentru Deșeuri Radioactive, în perioada în care nu se aflau la serviciu, ci în concedii

medicale, de maternitate și de odihnă și faptul că nu li se s-a comunicat fișa postului

ca anexă a actului de numire conform art. 62 alin. (5) Legea nr. 188/1999 și nu

art. 54 alin. (5) și (6) greșit indicate de recurenți, ori că nu au depus jurământul

anterior ordinelor de numire, însă asemenea dovezi nu au fost produse, nici la fond

nici în recurs, sentința instanței de fond prin care s-au înlăturat susținerile

reclamanților sub aceste aspecte fiind temeinică și legală.

Nefondate sunt și afirmațiile

privind încălcarea art. 165 C. proc. civ. prin disjungerea soluționării excepțiilor

de nelegalitate de fondul cauzei, deoarece prima instanță nu a făcut altceva decât

să aplice dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ care

au prioritate, ca reglementări speciale în privința procedurii de soluționare a

excepției de nelegalitate, potrivit principiului „specialia generalibus derogant”.

De altfel, recurenții

tind la constatarea nulității/anularea contractelor de muncă, așa cum s-a cerut

la fond ori chiar în situația admiterii excepției de nelegalitate aceasta nu ar

avea drept consecință decât înlăturarea actului pretins nelegal din cauza de fond,

nu și anularea actelor subsecvente, care nu se putea solicita decât în cazul în

care s-ar fi cerut anularea actului administrativ, în temeiul art. 1 alin. (6) și

art. 8 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu respectarea termenului

de introducere a acțiunii prevăzute de art. 11 din Lege.

Constatând că prevederile

Ordinelor a căror nelegalitate s-a invocat nu contravin niciunui act juridic cu

forță juridică superioară și că sentința atacată este temeinică și legală, nefiind

afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare, prevăzut de art. 304

C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamanților ca nefondat, în drept

făcându-se aplicarea art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) și (2)

Legea nr. 554/2001.

4.Soluția instanței de

recurs

În temeiul art. 274 C.

proc. civ. recurenții-reclamanți urmează a fi obligați să plătească intimatei Agenția

Nucleară pentru Deșeuri Radioactive 2.086 RON cheltuieli de judecată, reprezentând

onorariu de avocat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de B.F., C.B., D.S., D.M., D.M.A., G.A., I.G., L.M., L.C., L.L., M.M., M.A., N.G.,

O.D., O.S., P.I., R.R.G., L.G.(fostă S.), S.A.(fostă Ș.A.) și V.A.I., împotriva

sentinței nr. 285/F-Cont din 17 noiembrie 2011 a Curții de Apel Pitești, secția

comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenții să plătească intimatei-pârâte

Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive suma de 2.086 RON cheltuieli de judecată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 septembrie

2011.